法院委托调解制度实证研究——以M县法院为例

宋汉林

（西南政法大学，重庆401120；安阳师范学院，河南安阳455000）

法院委托调解是司法社会化的产物。近年来，随着改革开放的不断深入，受诉讼爆炸、法院案多人少和维稳压力增大等因素的影响，我国法院委托调解悄然兴起并蓬勃发展。2006年，上海各人民调解委员会共接受法院委托调解案件10269件，调解成功7449件，调解成功率达72.54%，[1]上海松江区法院2008年1至5月委托调解案件达1676件，经调解撤诉或达成协议的案件1585件，委托调解成功率为95.54%。[2]陕西吴堡县法院2010年启动法院诉前委托调解，至2011年7月，已有51件案件成功调解，成功率达80%。[3]2011年1到7月，广西昭平法院共委托调解民事案件53件，成功调解53件，调解成功率达100%。[4]在法院委托调解不断升温、调解成功率不断攀升的背景下，对法院委托调解的运动化实施状况进行冷思考就显得尤为必要。基于此，笔者选取了位于中部某省北部的M县法院作为调查样本，除获取该院2009至2011年间关于委托调解的统计数据外，还对法院工作人员和调解人员进行访谈，了解法院委托调解的实证状况，针对存在的问题及未来趋势进行研判并提出完善建议，期望对法院委托调解制度的理性发展有所裨益。

一、期待与现实：法院委托调解的实证调研

1．案件调解结案状况。M县属于经济相对欠发达地区，民事案件数量相对偏少。M县法院非常重视案件调解，因案件调解结案率是法官考核的重要指标。M县法院在实践中实施委托调解制度，常规调解与委托调解的案件在年度办结的案件数中占一定比例，如下图1所示。从实证调研情况看，M县法院2009至2011年审结的民事案件数分别为2222、2432和2916件，调解结案数分别为1200、1230和1297件，占全部结案数的比例分别为54%、51%和44%。三年内委托调解的案件数分别为106、118和142件，占整个调解案件的比率分别为8.8%、9.6%和11%，而委托调解成功的案件数则分别为66、82和98件，仅占整个调解案件数的5.5%、6.7%和7.6%。总体而言，近三年M县人民法院调解结案数、委托调解案件数和委托调解成功案件数都逐年增加，但委托调解的案件以及委托调解成功的案件在整个调解结案数中所占的比例比较低，委托调解结案并未成为法院结案的主要方式，而仅为其中很小的一部分。

图1 近三年调解结案数与委托调解结案数对比

2．委托调解的类型。依所处阶段不同，可将法院委托调解分为诉前、审前和审中委托调解。M县法院经与M县司法局协调，由司法局组织人民调解员及律师进驻附设法院的人民调解工作室开展委托调解工作，M县法院也委托院外社会组织或个人参与委托调解，2011年至2010年委托调解阶段及案件情况如图2所示：依据图2，M县法院2009至2011年诉前委托调解的案件分别为52、62和76件，各占当年委托调解案件数的51%、53%、54%，呈逐年增长趋势；审前委托调解的案件分别为46、51和59件，各占当年委托调解案件数的43%、43%和41%，呈略微下降趋势；审中委托调解的案件数量分别为6、5和7件，各占到当年委托调解案件数的6%、4%和5%，数量偏少。就三年的总体情况看，诉前委托所占比重较大，其次为审前委托，审中委托调解的案件则较少。

图2 近三年分阶段委托调解数量对比

3．受托调解主体。M县法院在委托调解制度运行过程中充分发挥各种社会力量的作用，受托调解主体多样，除人民调解工作室调解人员外，还包括社会法庭、街道或村干部、司法所、法院值班律师等。各类受托调解组织调解案件的数量存在一定差异。由表1可知，从纵向看，2009至2011年，社会法庭接受委托调解的数量因受调解年的影响在2010年出现高峰值后回落，人民调解工作室接受委托调解的案件数量基本呈增长趋势，其他组织受托调解案件的数量无明显规律。从横向看，人民调解室、社会法庭和司法所受托调解的案件占到绝大多数，其他组织和个人受托调解的案件相对较少。同时，受托调解主体的多元化也给法院委托调解带来了混乱。

表1 近三年受托调解主体对比

4．案件委托方式。M县法院在探索委托调解的过程中，采用了书面委托、当面直接委托和电话委托等方式。从表2可知，书面委托的案件数在委托调解案件中所占比重在逐年提升，相反，直接委托和电话委托调解的案件在委托调解案件中所占的比重在逐年下降。但总体而言，较为规范的书面委托方式所占比重仍较低，委托方式仍较为随意。

5．调解强制执行率。调解结案数反映了法院利用调解的程度，但并不必然反映法院办案效果，而对调解确认书或调解书申请强制执行的数量才是调解效果的真正衡量指标。从M县法院近三年的调解结案数看，绝对值在不断增加，但调解结案率在逐年下降，反映了调解结案数量上的变化。同时，强制执行调解案件的数量也不断变化，2009至2011年分别为118、165和92件，调解案件的强制执行率分别为9.8%、7.5%和12.7%。调解强制执行率反映了当事人对调解的真正接受程度，表3数据反映了M县法院存在当事人在调解文书生效后不接受调解结果的问题，排除因客观原因不能执行的情况外，调解中可能存在违背当事人意愿强制调解的问题，委托调解亦不例外。

表2 近三年案件委托方式对比

二、积极与消极：法院委托调解的运行效果

1．法院委托调解的积极效果。法院委托调解制度在实现私权自治、提高纠纷解决效率、提高案件执行率、缓解社会矛盾等方面具有积极效果。M县法院委托调解的效果如表4所示：由表4可知，M县法院委托调解的案件，调解撤诉与制作调解协议的案件占相对多数，三年间分别为66、82和98件，分别占委托调解案件数的63%、69%和69%，且委托调解的成功案件居多，调解不成的案件则相对较少。委托调解吸收社会力量，在尊重当事人私权自治和程序选择自由基础上化解私权冲突，不但有利于缓解因私权纠纷产生的社会矛盾，消减程序运行中的资源消耗和对抗加剧，也可缓解因法院动用公权力而产生的私权利与公权力之间的审判及执行矛盾，做到案结事了，减少信访案件，在一定程度上缓解了社会冲突。

表3 近三年调解强制执行率对比

2．法院委托调解的问题透析。（1）政策推动：委托调解的动力机制。调解是民事诉讼的基本原则，理应平衡发展，然而，实践中政策推动型调解却表现得非常突出，委托调解亦然。2004年最高法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条创设了委托调解制度，但实践中各地法院委托调解工作的开展却不均衡。如上海地区较早开展且很重视委托调解，早在2003年，松江区法院就发布了《关于民事案件受理后委托人民调解委员会先行调解的若干操作规程》等一系列规范性文件推进委托调解，并于2006年成立调解窗口，到2007年共受理委托调解案件1629件，其中调解成功1174件，而M县法院三年委托调解的案件合计仅有376件。M县法院所在省的高级法院将2009年定为调解年，自上而下推动调解，在M县法院则表现为2009年的调解结案率达54%，为三年中的最高峰值，而2010和2011年的调解结案率则随着调解年的结束而有所下降。不仅如此，委托调解的发展亦受维稳政治诉求及强制性考核指标体系的影响，并在很大程度上还取决于法院领导的重视甚至法官的个人偏好，在调审合一模式下则会因当事人对调解的接受程度可能影响对案件的最终裁判而使当事人被迫接受调解。

表4 近三年受托调解效果对比

（2）规则缺失：委托调解的制度瓶颈。依靠实践部门政策性推动的委托调解规则千差万别，正当程序规则的缺失阻滞了委托调解制度的良性发展。一是委托调解强制启动有违法之嫌。一方面，委托调解可能走向强制调解。法官面对高调解率的考核压力、判决后当事人的信访压力、对一审裁判不服的上诉压力、生效裁判的执行压力，其选择委托调解的动机很容易出现偏离，部分法院甚至采用暂缓立案或不调不立的办法推行强制委托调解。而强制调解不仅意味着当事人被迫接受调解程序，在双方当事人力量失衡时，可能更意味着当事人的权利减损。从诉权理论讲，实践中以暂缓立案、不调不立等为代表的强制调解违背了司法不得拒绝裁判的基本法理，侵害了当事人诉权。另一方面，M县法院还存在着委托调解的激励机制，对于委托调解达成协议的案件，法院免收诉讼费，如果是诉前委托，则是司法为民，提高效率，若属审前委托调解或审中委托调解，则同样存在违反诉讼收费办法之嫌。二是法院委托调解方式非程式化。从表2可知，M县法院没有委托方式的统一规范，实践中既有正式的书面委托，也有非正式的当面委托和电话委托，当然，随着时间的推移和实践的需要，M县法院采用不同方式委托的做法也不断改变，从2009年至2011年的三年间，书面委托的比例从25%增加到40%，而直接委托和电话委托的比例则在逐年下降，但所占比例绝对数量仍然较大。非正式的直接委托和电话委托致使委托程序不规范，影响了程序运行效果。三是法院委托调解受托主体各异。以被委托主体存在于法院内部还是外部以及是否保持外部调解组织的人员、机构和运行模式等为标准，可将实践中接受法院委托调解的主体分为内置不改造型、内置改造型、外置不改造型和外置改造型四种，[5]不同类型的法院委托调解组织在运行中各有优点，但也须面对不同的问题。内置不改造型的调解组织其实就是将外部调解组织不加改造地移至法院内部开展委托调解工作，但调解组织人员的薪酬、费用、考核由哪个机构负责就可能存在问题。内置改造型的调解组织则通过改变组织构造组建法院附设调解组织，拒绝常设调解组织的人员进入，而直接由法院聘任退休法官等人员负责调解并由法官直接管理和考核，该方式解决了薪酬、待遇问题，但却失去了传统调解自有的亲和力和信任度，变成了“第二法官”调解，不能发挥委托调解的最大效用。外置不改造型组织参与调解，仍保持了传统人民调解组织形态和运行模式，但与法院委托调解追求效率的目的相悖，甚至一些法官认为会徒增负担。外置改造型调解组织对案件调解特别是特定行业内纠纷的调解具有积极作用，但同样存在委托传统调解组织调解的弊病。如表1所示，M县法院在委托调解制度运行中，存在着内置改造型的法院值班律师受托调解、内置不改造型的人民调解工作室受托调解、外置改造型的社会法庭及外置不改造型的街道和村委人民调解员、司法所等多种主体受托调解，而缺乏统一协调机制的多种委托调解组织并存模式因无法克服自身弊病而很难在法院委托调解中发挥最大效用。四是委托调解配套程序缺失。委托调解当中，当事人可否合意选择调解机构、合意选择机构调解人员甚至合意选择机构外的调解人员调解，委托案件办理流程如何设计，法院能够委托调解的次数是几次，对调解次数的限制是立案阶段、审判阶段共用还是每个阶段都有相应的次数，委托调解时限如何确定，诉前委托调解当中若发生当事人不到、毁灭伪造证据、转移财产等行为如何规制，如何防止当事人利用委托调解拖延诉讼或者侵害第三人利益等诸如此类的问题，在M县法院委托调解实践中时常涉及，但规则缺失使法官无所适从。

三、传承与创新：法院委托调解的制度理性

1．法院委托调解立法体系化。我国民事诉讼法规定了法院调解，但未规定法院委托调解，只在第95条规定了“法院调解，可以邀请有关单位和个人协助”的协助调解义务。法院委托调解的规定主要是2004年最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条第2款的规定，“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”在随后的其他司法解释中也有零散规定。从M县法院委托调解的实证及各地法院实践看，法院委托调解程序千差万别，加之法院委托调解承载维稳政治诉求且依靠运动式推进，法院委托调解制度呈现出程序随意、目的偏离的状态，对程序正当构成了威胁，不利于法院委托调解制度的健康发展，法院委托调解立法体系化遂成当前的必然选择。从法院委托调解的立法模式看，一种是在民事诉讼法中规定法院委托调解的内容，我国台湾地区“民事诉讼法”从第403条至426条均为法院调解之规定，其中很多条款涉及法院委托调解程序,德国、法国、澳大利亚等国民事诉讼法亦采此模式；另一种为单行立法，如日本《民事调停法》对法院委托调解做了规定。我国尚不具备法院调解单行立法的条件，但可借鉴台湾地区“民事诉讼法”，提升法院委托调解制度的立法层级，在民事诉讼法中专章规定法院调解制度，并将法院委托调解作为法院调解的重点内容详加规定，以避免因缺乏法律规范的运动式推进所带来的实践混乱。

2．法院委托调解程序法制化。“无讼”思想是调解制度的思想基础，[6]同时，在法制不健全的年代，由于“缺乏案件判决的法律依据，缺乏专业的审判人才，法院还须承担宣教功能”，[7]而调解恰恰弥补了这些空白，乡土背景下的早期调解制度存在的合理性即在于此。而随着社会发展和当事人权利意识的觉醒，调解作为解纷方式之一，已逐步丧失了熟人社会的基础和说教式情理沟通的场域，当事人对调解可能带来的权利减损愈加排斥，而包括实体合法和程序合法的调解诉求则日益受到重视，因此，作为特殊调解形式的法院委托调解也必须走程序法制化的道路。

（1）建立受托调解主体及人员的准入制度。实践中受托调解主体各异、调解人员资质和调解能力参差不齐及调解组织运行混乱和保障不力，造成了法院委托调解制度的运行困境。鉴于此，笔者主张，民事诉讼法设立法院委托调解制度时，应借鉴域外法院附设调解的立法，统一实行内设型调解组织模式，并参考人民陪审员选任条件，由民事诉讼法统一规定法院附设调解组织中调解人员的资历、能力等准入条件，由法院面向社会公开招募并确定调解员名册，并经过法院培训合格以后从事委托调解工作，法院附设调解组织运行的费用由同级政府纳入财政预算体系予以保障。当然，现存的人民调解、行政调解、行业调解等调解组织仍并存运行，共同发挥多元化民事纠纷解决机制在解纷止争中的作用。

（2）赋予当事人以程序选择权。民事程序选择权包括两方面含义，一是当事人对各种民事程序制度有选择权，二是当事人在同一民事程序中对体现不同法理的程序结构和程序步骤有选择权。[8]法院委托调解作为民事司法社会化的基本程序，具有准司法性质，且司法自治原则也赋予了当事人相对的程序自治权利，因此，法院委托调解制度设计亦应赋予当事人程序选择权。一方面，对于是否选择法院委托调解，当事人应有权选择，即法院委托调解应以当事人双方合意为原则。实践中存在的暂缓立案、不调不立的做法侵害了当事人的诉权，应严格禁止。对此，司法实务部门已有探索，如河南省南阳市各级法院试行的立案预登记制度就具有可借鉴性。笔者建议，我国民事诉讼法对立案的程序要求可从立案审查制向立案登记制转化，在此基础上规定立案以后当事人有权合意选择法院委托调解，以此保障当事人诉权的落实与法院委托调解制度的效用发挥。另一方面，在受托调解组织和受托调解人员的选择上，亦应赋予当事人以选择权。建议立法规定法院委托调解的调解员名册制度，若双方合意由法院委托调解，则双方当事人可以从名册中各自选择一名调解员，再由双方共同选任一名调解员作为主任调解员，若双方共任调解员不成，则可由法院指定，以此方式组成调解组，专司调解行为。当然，调解员名册自身具有封闭性，尚不足以体现完整的程序选择权，笔者建议，除允许当事人选择在册调解员外，也应当允许其在调解员名册之外另行选任符合调解资质的调解员组成调解组进行委托调解。

（3）建立法院委托调解的程序保障制度。具体包括以下五个方面：一是规范法院委托调解收费制度。若诉前委托调解未达成调解协议的，不收取费用，若诉中和审前委托调解达成调解协议且当事人申请撤诉的，按照《诉讼费用交纳办法》减半收取案件受理费，若诉中和审前委托调解达成调解协议需法院制作调解书的，也对诉讼费用减半收取，以此鼓励当事人利用委托调解制度，同时防止当事人滥用该制度。二是规范法院委托调解流程。为避免混乱，民事诉讼法应当对委托调解的次数、时限、委托方式书面化、委托调解中的第三人参与等程序作出规定。具体而言，应规定委托调解采用书面委托书方式，委托调解以一次为限，无论诉前委托、诉中委托还是审中委托，只要其中一个阶段委托调解未达成协议即不允许再行委托，且委托调解时限不宜过长，以1个月为限；考虑到实践中当事人可能利用委托调解制度损害第三人利益，还应规定第三人参与调解制度，即若调解涉及第三人利益的，委托法院有义务通知第三人参与调解，第三人亦有权主动申请参与调解。三是确立法院委托调解保密制度。调解制度的优点之一在于它是一种秘密程序。[9]法院委托调解同样涉及保密问题，调解人对当事人应负有保密义务，在未得到当事人合意的同意之前，调解人不得向当事人以外的任何人披露从调解中获取的任何信息，特别是不能向案件承办法官披露调解信息，以避免对将来可能的审判程序造成先入为主的影响。基于此，民事诉讼法应明确规定，法院委托调解程序中，当事人所为之陈述或让步，除非双方当事人在调解不成后的本案诉讼中同意，否则不得作为案件裁判基础。四是确立法院委托调解中立评估制度。在法院委托调解中确立中立评估制度，通过具有一定专业水准和调解技能的调解员对双方争议和主张的风险的客观评估，促使当事人双方在风险可以承受的范围内达成调解协议以解决纠纷。五是建立法院委托调解当事人恶意行为的规制制度。法院委托调解不是将案件委托出去任由当事人随意行为，作为一种准司法行为，不但法院应依法为之，受托组织亦应接受法院监督指导，当事人同样应当遵守程序规范。实践中存在着法院委托调解以后当事人不参加调解、恶意拖延、转移或毁损财产等行为，而我国现行民事诉讼法仅规定了诉讼保全和强制措施，而对案件委托后的恶意行为则缺乏规制手段。笔者建议，我国民事诉讼法应借鉴台湾地区“民事诉讼法”的规定，对无正当理由不参加委托调解、恶意拖延诉讼等行为，明文规定可参照适用民事诉讼法所规定的排除妨碍的强制措施，以此规制委托调解过程中的恶意行为；对委托调解中恶意转移、隐匿、毁损财产的行为，可参照适用现行民事诉讼法所规定之财产及行为保全的相关规定，以规范委托调解过程中恶意转移、隐匿、毁损财产等行为。

[1]杨金志．委托调解:一年巧解纠纷逾七千[EB/OL]．[2012-12-10].http：//news.xinhuanet.com.

[2]郑天衣．上海市松江区人民法院委托人民调解工作五周年综述[M]//汤黎明．委托调解的理论与实践——替代性纠纷解决机制模式研究．北京:法律出版社,2009:63.

[3]朱云峰．吴堡诉前委托调解成功率达八成[EB/OL]．[2012-12-10].http://sxfy.chinacourt.org.

[4]书生．昭平法院委托调解成功率百分百[EB/OL]．[2012-12-10].http://gxfy.chinacourt.org.

[5]唐东楚．论法院委托调解[J]．重庆大学学报（社会科学版）,2010，(5).

[6]李静一．我国司法调解的社会包容性研究[M]．北京:法律出版社，2011:18.

[7]洪冬英．当代中国调解制度变迁研究[M]．上海:上海人民出版社，2011:62-66.

[8]章武生．司法现代化与民事诉讼制度的构建[M]．北京:法律出版社，2000:345-346.

[9][美]西蒙·罗伯茨．纠纷解决过程:ADR与形成决定的主要形式[M]．刘哲玮，译．北京:北京大学出版社，2011:287.