改革完善我国基本公共服务供给制度问题探究

罗 旭

（四川大学公共管理学院，成都610064）

实现基本公共服务均等化的关键在于要有一套科学合理的公共服务供给制度，合理的制度体系又取决于政府制定政策和设计制度时的价值取向。多年来，我国已经制定了一系列关于公共服务供给的政策和制度，包括公共财政制度、供给决策制度、公共服务运行机制和供给考核机制等。但由于以发展经济为核心和效率导向的价值观仍然没有改变，加上政府在治理过程中的“政府本位”和集权理念驱动下，公共服务理念仍然严重缺乏，其在公共服务供给实践中表现为重视经济建设，忽视和轻视公共服务；重视社会建设的效率，忽视社会的公平正义；公共服务供给决策缺乏民主，忽视公民参与；中央和各级政府之间的权责划分不合理，地方政府缺少自主权；公共服务监督不力，问责不严等问题。

基本公共服务供给制度的完善与否直接影响基本公共服务的供给数量、质量和效率，也是促进基本公共服务均等化的制度保障。制度的作用就是要体现民主公平，合理有效的配置社会资源，保障每个社会成员平等地享受社会发展成果。基本公共服务供给制度中存在的不公平现象实际上是一种制度歧视，因此，改革现有基本公共服务供给制度，转变政府治理理念和价值观，是完善基本公共服务供给制度、促进基本公共服务均等化的紧迫任务。

一、当前我国基本公共服务供给制度存在的缺陷

当前，我国基本公共服务供给失衡，不管在城市还是农村，对社会保障、基本医疗和公共卫生、义务教育、就业服务等方面的财力投入明显不足，尤其是城乡基本公共服务的供需失衡，城镇地区享受基本公共服务的机会、条件、待遇等大大优于农村地区。造成这一系列问题的主要原因在于基本公共服务体系有缺陷，供给体制设置不够合理。

（一）财政供给制度不科学

1．基本公共服务财政支出总量不足。首先，财政支出用于公共服务的资金不足，比例偏低。虽然近几年国家加大了对义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的财政投入，但基本公共服务支出占财政总支出的比例却没有明显的提高。根据2011年财政支出计算可得，用于基本公共服务的财政支出只占总财政支出的32.1%，①2008年至2010年这个比例分别是31.2%、31.9%、31.4%，而一些发达国家一般都达到50%左右。其次，城乡之间、区域之间公共服务财政支出存在很大差异。以2010年各地基本公共服务人均财政支出来看，财政支出前五名青海、北京、西藏、上海、天津分别为5525元、4655元、4155元、4083元、3380元，而江西、安徽、山东、湖南、河南的人均基本公共服务财政支出分别为1526元、1520元、1501元、1491元、1426元，②区域之间人均基本公共服务财政投入的差距还是很大。最后，重城轻农的供给偏向明显。农村在医疗卫生、基本生活保障、社会保险、基础教育、科技培训等基本公共服务方面获得的财政投入大大低于城镇地区。从卫生费用支出情况看，我国城乡基本医疗卫生费用支出的差距非常大（见表1）。通过表中数据计算可得，2008年至2010年，城市卫生费用支出占全国卫生费用总支出的比例分别为77.4%、67.2%、77.6%，而同一时期农村卫生费用支出占全国卫生费用支出的比例仅为22.6%、32.8%、22.4%，显然，城乡之间人均卫生费用支出的差距也是很明显的。

表1 2008—2010年卫生费用支出的城乡比较（亿元）

2．财政支出结构不合理。由于我国长期坚持以经济建设为中心和效率导向的价值选择，致使我国用于基本公共服务的财政支出数额明显低于经济建设的支出（见表2）。[1]由于财政开支的惯性影响，到今天，我国财政支出中，社会性支出比例仍然低于经济性支出比例，这种支出结构倒挂不仅与高收入和中等收入国家相比差距甚大，与许多低收入国家相比也差距明显。由此可见，这样的财政资金分配制度体现了国家重经济建设而轻公共服务的倾向。除此之外，我国公共服务的财政支出很大部分由地方政府承担，由于各地政府财政实力的差异较大，造成地区之间、城乡之间公共服务水平的差距也越来越大。

表2 2008年经济性支出和社会性支出的国际比较（%）

（二）公共服务供给决策机制有缺陷

公共服务供给的决策机制制约和影响着公共服务的实际效果。这主要体现在：首先，自上而下的决策模式，缺乏广泛的公民参与，影响公共服务政策的科学性。在公共服务供给决策中，各级政府习惯于“政府说了算”、“按领导的意见办”，公民参与普遍不足，公民的意见表达得不到应有的重视。而且，决策的过程往往不公开不透明，公众对公共服务的相关制度和政策的知晓度低，在一定程度上影响了公共服务供给的效率。

其次，公共服务决策过程忽视公民需求表达，导致偏好误识，影响政策的合理性。在公共服务决策中，由于缺乏公民需求表达的刚性制度安排，政府往往从自身偏好出发提供公共服务，这必然造成公共服务供需脱节，导致公共服务供给的错位、缺位。从我国当前的实践来看，公共服务逐步摆脱了总量短期的矛盾，但公共服务供需脱节矛盾已经显现，甚至局部地方出现供大于求、浪费严重的现象，广大群众的真正需求并未很好得到满足。

其三，公共服务缺乏决策问责，监督不力，影响政策的严谨性。由于公共服务决策的复杂性，使得决策者的法律义务和责任往往难以确定，导致对决策主体的决策行为和决策结果没有进行严格监督和约束的制度安排。对决策失误和决策失效行为没有合理的责任追究机制，使得决策主体做出决策行为时有较大的主观性和随意性，影响了政策的严谨性，也影响了公共服务供给的质量和效率。

（三）公共服务的监督机制与考核制度不健全

首先，监督制度设计不完善。基本公共服务供给的过程和结果缺乏严格的部门监督和法律监督。在内部监督上，主要由上级政府和同级人大进行监督，财政预算和审计对基本公共服务供给的监督和约束远远不够。在外部监督上，力量微弱。社会公众、新闻媒体、第三方组织等监督力量未能真正参与到公共服务供给的监督中来，外部监督主体缺少参与的途径和相关的法制保障，由于自身力量较小，影响力不足，因而不能有效地对政府行为进行监督。

其次，制度监督的执行力差。监督制度没有严格的执行，制度运行的机制不透明和非程序化，监督效果低下，导致政府公共服务供给行为的随意性和主观性大大提高。基本公共服务供给的监督制度不健全，对政府的公共服务行为约束较弱，从而导致了基本公共服务供给的低效和失衡。

再次，考核机制不健全。一是考核主体单一。基本公共服务供给的实施结果完全由上级政府根据下达的任务指标进行评估，缺少社会公众和独立社会组织的参与，其评估结果的效度和可信度较低，一定程度上忽视了广大社会公众的感受和其实际的社会效益。二是考核内容过于经济化和数字化。公共服务供给评估的内容主要是资金的投入情况、资金的使用效率、项目的完成情况和效果等经济指标和数量指标，而对公众的满意度和社会发展的长远效应考虑不足。三是考核指标的可行性、有效性不强。关于供给结果的考核指标不健全、不统一，各地区可能存在多重的考核标准。四是对考核结果不够重视。造成公共服务供给低效率和结构失衡的一个重要原因就是没能很好地利用考核结果对供给主体进行相应奖惩。

二、基本公共服务供给制度结构失衡的原因

（一）以发展经济为中心的政府治理导向和效率优先的价值选择是造成基本公共服务供给失衡的根源

首先，多年来的“以经济建设为中心”的发展理念和“效率优先，兼顾公平”的价值导向一直主导着我国公共政策的制定和执行。实际上，在公共政策设计的过程中过分注重经济的发展，轻视了公共服务，重视公共服务的社会效率而忽视其社会效益，未能在效率和公平之间实现相对的平衡。其次，“以城市为中心”的经济发展理念，使得绝大多数的财政资金投入到了城市建设当中，而用于农村经济建设和基本公共服务的资金严重不足，这进一步拉大了城乡基本公共服务的差距。最后，“以效率为中心”的价值导向主导着我国社会建设的各个方面。政府在提供基本公共服务的过程中，往往热衷于投资见效快、收益期短的一些公共项目，而对一些见效慢、收益期长的公共服务项目重视不够。

（二）高度集权式的行政管理体制造成了公共服务供给责权分配不对等，影响了基本公共服务的均衡发展

我国政府实行的是集权式的行政管理体制，在这种严密的科层结构管理体制下，政府权力高度集中，而政府责任却层层下放，这样的行政管理体制带来了一系列问题。一方面，政府管理体制僵化，制度缺乏弹性，对社会公众的需求变化很难做出快速、及时的回应，从而导致政府基本公共服务供不应求与供给过剩并存，影响了基本公共服务的均衡发展。另一方面，政府权责的不对等造成基层政府公共服务负担过重，财力不足。财权高度集中于中央和省级政府，提供公共服务的职责却堆积在各地方政府，特别是农村地区的基层政府财力不足，却承担了基本公共服务的大部分责任，权责的不对等和财力的差异造成基本公共服务供给不足、供给缺位、供需错位等问题。

此外，传统的官本位治理思想和政府本位观念也不同程度主导着公共服务的决策和实施，公共服务供给决策往往是自上而下，轻视公民权利，供给决策主要根据上级行政命令，忽视社会民主和公众真实需求乃至公民的利益表达和意见反馈，造成基本公共服务供需的脱节和错位，严重影响了基本公共服务供给的效率，造成了基本公共服务的非均衡化发展。

（三）市场经济不发达、公民社会发育程度低、公共服务供给主体单一，影响了基本公共服务供给的效益

一方面，尽管我国市场经济取得了很大发展，但是我国市场经济的各项体制还不完善，市场发育程度低，开放程度低，进入壁垒高，缺乏公平有序的竞争机制，使得市场主体参与提供公共服务缺乏相应的制度保障和公平开放的良好环境。市场主体参与提供公共服务的成本高，缺乏参与的动机与动力，在很大程度上造成了公共服务供给主体单一、供给方式和供给渠道的单一性。另一方面，社会力量较弱，公民社会发育程度低下。非政府组织的发展程度低，其在基本公共服务供给中的作用未能得到有效发挥。组织化程度低，缺少政治话语权。这一系列的制约因素限制了政府以外其他供给主体参与基本公共服务供给的机会与热情，从而造成基本公共服务供给缺乏竞争，效率降低，也使得公众的选择大大减少，降低了公众满意度。实践中，一些社会组织社会化程度低，独立性不强，政府对其干预过多，以致其不能充分发挥应有的作用。此外，社会中介组织发育程度低，管理制度还不完善。目前，中介服务行为不规范,导致违法违纪现象时有发生，会计、法律、仲裁等高级专门人才短缺，影响了中介组织的服务质量,破坏了其在公众心目中的形象和在事务管理中的地位,并使其成为了整顿市场经济秩序的重要对象。[2]公民和社会组织由于自身发展的不完善，所以在当前条件下无法扮演提供基本公共服务的角色，而政府又不是万能的，无法满足公众多样化、多层次的公共服务需求，所以在现实社会中，必然有很多的公共服务领域出现空白，这也是造成基本公共服务非均衡化发展的重要因素。

三、完善我国基本公共服务供给制度的路径

“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具”，其主要职能是“决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”。[3]这就要求政府必须合理定位自己的角色和职责，并通过建立一套系统的、合理的制度体系，对公共资源进行统一规划和合理安排。在政策制定的过程中，要始终秉承公平正义的价值理念，从全体社会成员的切身利益出发，科学民主地进行制度设计。只有在公平正义的价值导向下，才能构建起公平合理的制度体系，保障每个公民的合法利益不受损害，也才能保证社会秩序的正常运转，促进社会稳定和谐发展。

（一）转变政府治理理念，健全政府治理结构

首先，转变政府治理理念，更加注重社会公平。一方面，我国特殊的历史背景和现实国情使我国政府在基本公共服务供给制度设计价值取向上存在着城市偏好,对公共资源配置实行了向经济建设、工业、城市倾斜战略,这种价值取向造成了基本公共服务供需的脱节。同时,将城乡基本公共服务供给的价值取向与经济政策的价值取向混为一体,基本公共服务供给制度的设计理念定位不准。因此，在基本公共服务供给制度改革过程中，固然应将经济发展所追求的效率优先、兼顾公平价值观作为基本公共服务供给的基本理念，但基本公共服务供给的主导价值应该以公平为导向，以尊重民意为原则。因为在效率优先、兼顾公平的理念下， 会使城乡基本公共服务供给制度缺乏整体系统通盘考虑,导致城乡差距扩大。[4]另一方面，在我国公民温饱问题已基本解决的形势下，公民对社会和政府提出了更高层次的发展需求，在社会利益分配和共享上，社会公众强烈希望能得到平等的、公正的对待，希望能享受公平的公共服务，这就要求政府要及时转变治理理念和价值导向，在公共政策制定过程中充分考虑公民的切身利益，重视公民需求表达，注重保障社会的公平正义。

其次，加快行政体制改革，适度下放权力。行政体制改革是合理划分各级政府职权的根本。为此，要科学地划分中央和地方政府的基本公共服务职权，一方面要保障上级政府对下级政府的宏观指导和有效控制；另一方面也要改革现有的高度集权的行政体制结构，下放一定的权力，给予下级政府一定的自主权和自治权，提高地方政府提供基本公共服务的积极性，促使其履行好公共服务的职能。与此同时，要科学划分各级政府的财权和事权,完善财政管理体制，要根据基本公共服务的特性,明确划分各级政府的事权。[5]

（二）完善供给决策制度，促进公民有效参与

首先，构建需求导向的公共服务供给决策机制。社会需求的变化决定政府供给的变化，因此各级政府要时刻关注广大公众需求，根据所获得的社会公共服务需求信息，合理地配置公共资源，有针对性地提供公众急需的公共服务，尽可能满足公众需求，让公众满意。基本公共服务供给制度的目的是为人民服务,所以在为服务对象制定政策时,理应保障每一个公民必要的话语权,充分体现公民的意志。

其次，建立政府主导——公民参与双向互动的决策制度，提高决策的民主性和科学性。应根据供给决策的政策质量要求和政策可接受性，科学界定公民适宜参与的决策范围和层次。要看到一些公共服务决策问题的决策质量选择优于决策的可接受性选择，如专业化的公共服务立法、专业标准制定、财政预算等；而其他一些供给决策问题则对公众的可接受性有较大的需求，即更应看重公众对政策的可接受性或遵守程度。对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小，另一方面，对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。[6]合理的决策方式不仅能保障供给决策的科学性，而且能促进公共服务政策的有效实施，提高公众对政策的支持力度。

再次，建立政府回应制度。各级政府在制定公共服务供给政策时不仅要符合广大公众的利益，而且要对公众提出的关于公共服务的意见、建议和批评等信息能及时获取并做出积极的回应，要给予公众满意的答复。通过对公众需求的回应和双方的互动沟通，不断了解公众的需求变化，及时调整公共服务供给。质言之，政府应当对公民的偏好不断地做出回应，保障公众需求与表达的自由，并且创造出一个良好的环境来保证公众参与，用参与的方式来寻求政策共识，提升公共服务决策的质量。[7]

（三）健全公共财政体系，创新转移支付制度

完善公共服务财政供给制度，就要在合理划分各级政府事权的基础上给予各级政府相对应的财政自主权，确保其在提供基本公共服务时有充足的财政保障。提高各级政府提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理的、可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制，根据社会经济发展水平的升高和公众需求层次的提高逐步提高基本公共服务的财政投入。一方面，在完善纵向转移支付制度的基础上，中央政府可以根据地区实际，根据公众现实需求，定点实施政府间公共财政的横向转移支付制度，加大对贫困地区的公共财政资助力度。另一方面，要着手改革现有的专项支付制度，提高对贫困地区、弱势群体和特定基本公共服务项目的转移支付水平。

（四）加强公共服务立法，健全公共服务法制体系

基本公共服务的有效供给需要合理的体制安排，需要正确的价值导向，也需要有严密的法治保障。所以，必须逐步建立健全公共服务法制保障体系，加强基本公共服务供给的法律监督。各级政府所具有的基本公共服务供给责任和决策权,需要完成的基本公共服务目标,在法律和政策上必须有明确的规定。国家还应制定相应法律以明确基本公共服务供给的财政支持结构。此外,还应制定诸如供给标准、供给类型、供给模式、准入标准、公众参与机制和其具体方式、范围等可行的法律细则或条例。[8]

（五）加强公共服务供给监督，完善公共服务评估制度

权力的执行如果没有民主的监督，公众的民主决策、民主管理、民主监督的权利就无法得到保证。只有实现基本公共服务供给问题制度化，政策制定过程民主化，制度公平化，程序透明化、法制化，才能保证基本公共服务的有效供给。因此，必须构建起多方主体参加的监督体系，加强人大、审计、预算、监察和社会公众、新闻媒体的监督，将政府行政行置于公众视野之下，保障行政权力的公正行使。另外，要严格执行相关监督制度，依法行政，提高制度的执行力。针对基本公共服务供给缺乏民主的监督和严格的考核评价体系，因而在执行过程中效率大大降低，进而造成基本公共服务供给不足，供需错位，资金使用不当等问题，提高基本公共服务供给的质量和水平，首先要转变政府绩效考核的价值导向，改革中国式分权的激励体制，更加注重基本公共服务的社会效益和社会公平，重视公众需求表达，以社会效益和公众满意度来衡量政府提供基本公共服务的成效，改变过去重经济总量、项目数量、指标落实情况的政绩观，提高公共服务公众满意度和社会效益在政府绩效考核中的权重，以此来约束、引导政府部门和官员的行为，提高政府在基本公共服务供给中的效率。与此同时，要建立起严格的基本公共服务问责制，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用、职位晋升和内部激励相联系，奖惩分明，增强政府提供优质基本公共服务的动力，提高政府公共服务的积极性。

注 释：

①根据国家统计局《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》整理。

②根据2010年国家统计局各地区公共财政支出和各省人口数据统计整理得出。

[1]娄峥嵘．我国政府公共服务职能缺失分析——基于不完全合约的行为经济学解释[J]．理论导刊，2009，（12）.

[2]尹华,朱明仕．论我国公共服务供给主体多元化协调机制的构建[J]．经济问题探索，2011，（7）.

[3][美]E．S·萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]解建立．国外城乡基本公共服务供给制度安排及其对中国的启示[J].河北师范大学学报(哲学社会科学版)，2009，(7).

[5]陈世伟．我国农村公共服务供给主体多元参与机制构建研究[J]．求实,2010，(1).

[6][美]约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与[M]．孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[7]王丽莉．服务型政府：从概念到制度设计[M]．北京：知识产权出版社，2009.

[8]张开云，张兴杰．公共服务均等化：制度障碍与发展理路[J]．浙江社会科学，2011，（6）.