政策工具选择的模型构建与实证分析——以柳州食人鲳事件为例

樊晓娇，许 鹿

（1.厦门大学 公共事务学院，福建 厦门361005；2.贵州大学 经济学院，贵州 贵阳550025）

一、分析的切入点——政策工具的选择

政策工具选择是政策工具研究的一个重要组成部分，与政策工具执行、政策工具效果研究共同构成政策工具的研究体系。从工具主义、过程主义、权变主义到建构主义这四种不同的研究途径来看，政策工具的选择关键各有侧重。［1］35-44传统政策工具方法认为，政策工具的选择源于政策目标，关注的是目标-手段之间的直接关系；经修正的工具论则补充了传统工具论的缺失，认为政策工具的选择与背景特征、政策工具、政策问题以及目标群体四个条件紧密相连；制度方法的工具论与前两种工具论的不同之处在于，将重心从关注结果转移到关注过程，因而提出政策工具的选择与背景、政策工具的性质、政策问题、政策工具的评估和选择有关，侧重于政策过程与政策工具之间的关系。［1］47-62陈振明教授在对胡德、彼得斯、萨拉蒙等学者关于政策工具的研究进行回顾和分析之后，得出了政策工具选择的基本观点：政策工具的选择、应用和组合分为两步，其一是对影响政策工具选择的因素进行分析，其二是如何进行政策工具选择的问题。其中，政策工具选择的影响因素包括政策目标、工具特性、工具应用背景、以前的工具选择、意识形态。［2］对于如何进行政策工具选择，陈振明教授认为，可以通过对工具效力的评价和工具的优化组合来完成。［3］

政策工具的选择实际上是十分复杂的问题，选择哪一种政策工具或判断哪一种政策工具最优，除了要考虑政策工具的属性特征之外，还要对政策工具的作用对象的问题属性以及工具运行的环境等进行综合的判断。因此，从政策工具选择的角度出发分析政策案例，是比较全面的视角，能够帮助政府进行正确的决策。

二、分析方法——政策工具选择的综合模型

运用政策工具选择的基本原理——政策工具选择的五个研究途径，在分析各种政策工具选择模型的基础上，结合政策工具选择的五个影响因素，建构了一个政策工具选择的综合模型。将政策工具的选择聚焦到三个重点：政策问题、政策工具、运行环境，模型如下图所示：

该模型从政策问题出发，根据解决政策问题所要达到的政策目的来选择可以使用的政策工具，对这些初步选择出的政策工具进行分析。结合政策工具的运行环境进行再次分析，参照上述政策工具选择的五个影响因素，分别从工具实施的背景因素、现有的或过去的制度安排、意识形态以及政策网络的状态展开分析。然后，再分析工具所具有的特性是否适合于解决该政策问题，从恰当性和适配性两方面分析工具的适用条件。最后，结合政策问题与政策工具的匹配性、政策目的与政策工具的吻合程度、政策工具及其运行环境的综合分析，对政策工具进行经济评估、社会评估和法律评估，进行政策工具的综合选择。

图1 政策工具选择的综合模型

政策工具选择的综合模型是由政策问题和政策目标2个主变量和工具的运行背景、制度、意识形态、政策网络、工具特性、工具适用条件、工具评估这7个次变量组成。其中，政策问题和政策目标依具体问题而定，不作讨论，主要探讨政策工具选择分析中具体涉及到的7个变量［4］：

1.政策工具的使用背景。工具实施的背景因素包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域的其他因素。其一，是执行组织。某个工具的实施会对执行组织产生正面的或负面的影响，在选择政策工具时，执行组织会考虑这些影响，进而影响执行组织的配合程度。其二，目标团体。目标团体是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响；而不同的政策工具会对目标团体产生不同的影响。目标团体会抵制对自身不利的政策工具、支持对自身有利的政策工具。其三，其他工具。工具并不是孤立发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。其四，政策领域的其他因素。比如技术条件是否满足政策具体实施所需要的技术。

2.政策工具运行的制度环境。在特定的制度下可能形成对政策工具的偏好，这种偏好可能源于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练与工具运用经验等因素。

3.意识形态。意识形态建构了政策辩论与执行的网络，也就同时设定了政策的假定、理由、目的与手段。因此，观念影响政策工具的选择。

4.政策网络。现代公共政策的制定是由多方利益相关者共同参与的，这些参与者之间形成一定的网络，以此影响政策过程，以期政府选择收益最大而成本最小的政策工具。

5.政策工具的特性。萨拉蒙在《政府工具》一书中，归纳了工具的4个属性：强制性、直接性、可见性、自治性。工具的强制性如果越高，则该工具的约束和规范能力则越强，取得的效果则越明显，但是成本越高，而且容易出现寻租。而直接性越高，则其执行性则越强，易于政府管理和控制，但不易解决复杂的问题。可见性则是指进行工具成本收益核算的容易程度，工具的可见性越高则越容易看到工具实施的成本和收益。具有较高自治性的工具，其运行成本较低，但是效果难以控制，通常为参与型的政策工具，如社区治理。

6.政策工具的适用条件。政策工具的适用条件，选择用豪利特与拉米什的政策工具选择的国家能力模型来进行判断。确定了两个相互联系的政治性因素：一是国家计划能力的大小，或者说国家可以影响社会行动主体的组织能力的大小；二是政策子系统的复杂性，特别是政府在执行其计划和政策时，所面对的行动主体的数量与类型。工具选择及其结果受这两种政治因素决定。

表1 政策工具选择的国家能力模型［5］

7.政策工具的评估。对政策工具的评估主要包括两个方面：其一，是对过去类似或相同政策问题所使用过的政策工具的结果进行经济评估、社会评估和法律评估；其二，是对准备采取的政策工具进行经济评估、社会评估和法律评估。

三、柳州“食人鲳”案例的具体分析

案例回溯：2012年7月7日，广西柳州的市民张先生在柳州市的柳江河遭遇食人鱼袭击。2012年7月8日，柳州市委市政府开展了对事件的处置工作，7月10日广西柳州市畜牧水产兽医局发布悬赏通告“近日，我市柳江河市区河段出现食人鲳伤人事件。事件发生后，市委市政府高度重视，要求市水产畜牧兽医局采取有力措施，诱捕河中食人鲳。经研究决定，在集中诱捕期间，对捕获食人鲳的人员进行悬赏奖励。”［6］2012年7月13日下午六时，柳州市结束集中诱捕食人鲳行动，每捕获一条食人鲳奖励1000块钱的悬赏承诺也同时结束。

根据“政策工具选择的综合模型”（如图1），政策问题的解决思路为：首先，需要确定的是政策问题，其次是根据政策问题来确定政策目的、制定政策目标，结合政策问题所处的环境以分析哪些政策工具具有可行性，然后再针对此类政策问题可以使用的政策工具（可以参考类似政策问题或同一政策问题曾经使用过的政策工具），进行适用性分析，最后对从政策工具箱中选出的各政策工具进行评估并做出决策。

第一步：明确政策问题。广西柳州市的“食人鲳”事件可能导致的问题主要有两个：其一，社会安全问题。食人鲳是南美洲食肉的淡水鱼，具有尖利的牙齿，非常凶猛，能够轻易咬断鱼钩或人的手指，会对水中活动的人类攻击，因而广西柳州市的柳江中如果存在食人鲳，则会对在柳江活动的市民造成威胁甚至危及生命安全。其二，外来物种入侵问题。入侵的外来物种会破坏景观的自然性和完整性，摧毁生态系统，损害动植物多样性，影响遗传多样性。而食人鲳是南美洲物种，属外来物种，如果食人鲳在柳江的自然生态系统中定居、繁殖和扩散，则最终会明显影响当地生态环境，损害当地生物多样性，危害柳江的生物安全。

第二步：明确政策目标。既然食人鲳的存在会危及人类以及自然生态的安全，那么为了维护在柳江活动的市民安全、维持柳江生态系统的平衡则是政策所要达到的最终目标。

第三步：分析政策工具运行环境。考虑和分析政策工具使用的背景、制度、意识形态和政策网络，搜索具有可行性的政策工具。政策工具运行环境实质上就是政策问题所处的环境，因此，此处需要分析的是处理柳州食人鲳事件的背景、制度、意识形态和政策网络。首先是政策工具运行的背景，包括了政策的执行组织、目标团体、其他工具等因素。柳州食人鲳事件的处理者是政府，具体的政策执行组织是柳州畜牧水产兽医局、广西壮族自治区水产研究所和广西水产畜牧学校，这三个执行组织都同属水产专业领域，由柳州畜牧水产兽医局领导，另两个组织协同负责食人鲳的鉴定问题，并且“食人鲳”是一种外来物种，危及生态和生命，对于执行组织而言不能创造直接的经济价值，所以执行组织的目标一致、没有利益冲突，不存在政策执行阻力。理论上分析，政策工具使用的目标团体是广大的柳州市民，不存在具体的社会组织或团体，而政策工具所要达到的目的是剿灭食人鲳，市民的态度是以维护柳江和生命为责任，因而是支持政府行为的，并且广大市民属于资源分散、自主性较弱且组织性较强的团体，比较适宜采用强制性或具有弹性的政策工具以及规劝和开支工具。在本案例中，柳州市畜牧水产兽医局使用的政策工具主要有信息、志愿者、规劝和市场四种，四种工具之间不存在冲突，但是志愿者工具的使用存在技术条件问题，由于政府是发动全市市民开展诱捕活动，而市民对食人鲳的生活习性、攻击性等相关知识不完全了解，因此诱捕行动可能成效不大且可能危及市民生命，另外食人鲳专家认为此次诱捕行动政府未对食人鲳的习性进行深入的研究分析，导致盲目诱捕，这种缺乏科学性的诱捕方式则很可能由于悬赏式捕捉“食人鲳”造成滥捕现象，从而对资源带来新的危害。其次是制度环境。早在2002年12月25日，当时的中国渔政浴港监督局就发出紧急通知要求各地渔业行政主管部门立即对市场、公园、水族馆等场所的食人鲳进行检查，一经发现立即没收和销毁，并严禁将其放入自然水域。因此，围剿食人鲳的行动是受到制度环境支持的。再次是意识形态和政策网络。无论是柳州市政府及相关组织，还是柳州市民，对于食人鲳事件的态度都是一致的：围剿食人鲳，保护市民安全和柳江生态。对于政策网络中的各个利益相关者而言，围剿食人鲳的目标是一致的，但是由于政府采用了市场的方式发动围剿行动，而食人鲳的市面价格很低（15元/条）、悬赏金额较大（1000元/条），则很可能导致部分市民通过其他渠道购买食人鲳领取奖金，造成政府、市民的损失，并且由于悬赏诱捕的方式还可能炒高食人鲳价格，使市场陷入混乱。因此，柳州食人鲳事件是不适宜使用悬赏诱捕这种市场化的政策工具的。实质上，这一步就可以剔除发动市民诱捕食人鲳和悬赏诱捕这两个政策工具，进入下一阶段的分析。

第四步：分析政策工具。分析可用政策工具的属性和政策工具的适用条件，筛选出政策工具。在本案例中，柳州市畜牧水产兽医局使用的政策工具有信息、志愿者、规劝、市场和管制五种。首先，政府通过专家鉴定后立即发布食人鲳信息，提醒市民注意；其次，政府在信息发布中规劝市民不要在柳江游泳以防止意外，并进行了食人鲳相关知识的宣传；再次，政府发动全市市民进行食人鲳诱捕行动；最后，出于提高诱捕食人鲳积极性的目的，政府提供现金奖赏，并对兑换奖金的程序、要求以及违规操作进行处罚等作出明确规定，以此对市场进行管制，禁止售卖食人鲳。

表2 柳州政府食人鲳事件所使用政策工具的属性［7］

从表2来看，柳州政府使用的五种政策工具中，发布信息和宣传相关知识、发动市民以及规劝这三种工具是属于社会性工具，具有非强制性和自治性的特点，这类工具的约束和规范能力比较弱，直接性不高，政府不易管理和控制，且难以进行成本收益核算，可见性较低，但自治性较强。悬赏诱捕这种市场工具则属于激励工具，具有非强制性，约束力和规范力较弱，能通过市场自己调节，但可见性和直接性都较差，成本难以核算且政府不易控制。而管制则属于强制性和直接性的政治性工具，可见性较高，政府易于管理，但成本较高。

根据表1“政策工具选择的国家能力模型”来判断政策工具的适宜性。首先是国家计划能力的大小，即柳州市政府部门可以影响社会行动主体的组织能力大小。案例中，制定和执行政策的是柳州市畜牧水产兽医局，其权威性较柳州市政府弱，对市民的影响力和组织能力较弱。其次是政策子系统的复杂性，主要指行动主体的数量与类型。食人鲳涉及的是全体市民和柳江生态的安全问题，政策子系统是比较简单的，但是因食人鲳的市面价格很低（15元/条）、悬赏金额较大（1000元/条），如果使用悬赏这种市场工具会触发某些违规牟利行为，可能导致政策子系统发生转变。因此，从初始条件来看，柳州食人鲳事件的政策工具倾向于使用混合工具，即包括基于社区或家庭的自调节工具、直接规定工具和市场工具。可见，经权衡之后也可以剔除市场工具。

第五步：评估政策工具。对五种政策工具进行评估主要是从经济、社会和法律规范三个方面来进行。首先是经济评估，涉及投入产出比的收益问题和成本问题。发布信息和宣传相关知识、发动市民以及规劝这三种工具属于社会性工具，这类工具的投入较少，产出比较不稳定，但成本较低。而悬赏和处罚都属于可见性较低的工具，其成本和收益随时会发生变化，难以估算。其次是社会评估，注重公平、平等以及对社会的价值。勿庸置疑，五种都是以剿灭食人鲳、保护市民和柳江安全为目的，对社会的价值不言而喻，其中悬赏也是基于公平竞捕的原则。最后是法律评估，早在2002年，当时的中国渔政浴港监督局就发出紧急通知要求各地渔业行政主管部门立即对市场、公园、水族馆等场所的食人鲳进行检查，一经发现立即没收和销毁，并严禁将其放入自然水域。所以以剿灭食人鲳为目的的活动是合乎法律规范的。

综合来看，柳州市政府相关部门在食人鲳事件的处理上是非常及时的，并且其采取的措施也比较合理，但其采取的五种政策工具并非都具有合理性。其中，发动市民盲目诱捕和悬赏诱捕就是不合理的政策工具。在对外来物种入侵的概念和食人鲳攻击习性等相关知识没有广泛普及的前提下，盲目发动市民诱捕食人鲳，会危及市民生命安全，还会危及柳江鱼群的种类繁衍，间接破坏柳江生态，而且还导致投机行为，造成市场混乱、政府资源浪费。科学的做法不是动员市民或悬赏诱捕，因为食人鲳一般是禁止入境的，所以重点在于查清食人鲳的来源。通过调查来确认是从水族馆、宠物市场、活鱼市场等哪个渠道出来的，然后进行处罚、加强监管。中长期的做法是，在柳州甚至广西的相关水域开展调查，查清楚数量有多大，再根据具体情况实施治理，并且继续普及食人鲳以及外来物种的科普知识，使市民充分认识食人鲳等外来物种的危险性。

四、结 论

政策工具的选择作为政策制定的重要环节，在现代公共政策研究中具有核心地位，政策的有效执行依赖于工具的正确选择。安德森认为“在试图确定某一项公共政策有没有可能有效时，政策分析家们不仅仅关切政策的主要目的，以及这些目的有没有实现；而且还要关注可采取的政策实施技术，以及这些政策实施技术是否适合于政策的有效实施”。［8］奥斯本和盖布勒也持有类似的观点：“今天我们政策失败的主要之处，不在目的而在于手段。”［9］由此可见，无论是政策制定，还是政策执行，如何选择政策工具对于政策目标的达成具有决定性的影响。并且，从柳州食人鲳的案例分析中，也说明了政策工具的选择不仅存在于国家宏观政策的制定中，在地方政府的行政管理中正确选择政策工具也非常关键。围绕正确选择政策工具这一核心，通过对政策工具理论的梳理所构建的政策工具选择综合模型，可以为地方政府提供一套处理地方政策问题的程序和方法。这一模型将政策工具选择的程序规范为：明确政策问题-明确政策目标-分析政策工具运行环境-分析政策工具-评估政策工具。这一程序突出了政策工具选择的三个关键问题：政策问题是什么，政策工具有哪些，运行环境如何。其中运行环境的分析最为关键，正如布雷塞尔斯与克洛克所说，政策工具的选择需要“通过对所需效果与环境的仔细考察，在这个政策工具箱中作理性的挑选。”［10］政策工具的运行环境则又对政策工具的影响更为深远，而政策环境不仅包括政策制定的内部环境，还包括政策制定的外部环境以及“核心环境”（政策问题直接的利益相关者的情况，也称为政策网络）。也就是说，如果要对政策工具作出正确选择，那么就必须理清政策问题所涉及的各种利益相关者及其联系脉络。因此，政策工具的正确选择应充分考量政策问题和政策目标2个主变量和工具的运行背景、制度、意识形态、政策网络、工具特性、工具适用条件等变量，按照“问题-目标-环境-工具”的思路加以分析、评估和选择。

［1］B·盖伊·彼得斯，费兰斯·K·M·冯尼斯潘.公共政策工具［M］.顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2007：35-44，47 62.

［2］陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进［J］.中国行政管理，2004（6）：46-47.

［3］陈振明.政府工具导论［M］.北京：北京大学出版社，2009：72-102.

［4］丁煌，杨代福.政策工具选择的视角、研究途径与模型建构［J］.行政论坛，2009（3）：26.

［5］迈克尔·豪利特，M·拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统［M］.庞诗，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006：280 282.

［6］柳州市水产畜牧兽医局.悬赏通告［EB/OL］.（2012 07 10）.http://xmj.liuzhou.gov.cn/xwdt/ggxx/201207/t20120713＿537815.htm.

［7］陈振明，和经纬.政府工具研究的新进展［J］.东南学术，2006（6）：26.

［8］詹姆斯·E·安德森.公共决策［M］.北京：华夏出版社，1990：160.

［9］戴维·奥斯本，特德·盖布特.改革政府：企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996：8.

［10］Hans Bressers.H，Pieter Jan Klok.A preliminary theory of instruments for environment policy［M］.S gravenhage：VUGA，1987：26.