国际货币基金组织改革的总体趋势分析——以《国际货币基金组织协定》的修订为视角

陈燕鸿，黄梅波

（1.厦门理工学院 商学院，福建 厦门361024；2.厦门大学 经济学院，福建 厦门361005）

《国际货币基金组织协定》（下称《协定》）是国际货币基金组织（International Monetary Fund，下称IMF）建立的依据及日常运行的总指导。［1］《协定》为IMF维持战后20多年国际货币体系稳定，有效协助成员国克服临时性国际收支失衡，以及推动国际贸易和世界经济的快速发展都发挥了重要作用。几十年来，《协定》的修订提案以及历次实际修订情况体现了IMF长期改革动向和趋势。

一、《协定》历次修订中“宗旨”始终不变

（一）IMF的宗旨

20世纪40年代以来，《协定》中的许多条文几经变化，但IMF宗旨却始终维持不变。根据《协定》第一条，IMF宗旨是：第一，通过设置一常设机构就国际货币问题进行磋商与协作，从而促进国际货币领域的合作。第二，促进国际贸易的扩大和平衡发展，从而有助于提高和保持高水平的就业和实际收入以及各成员国生产性资源的开发，并以此作为经济政策的首要目标。第三，促进汇率的稳定，保持成员国之间有秩序的汇兑安排，避免竞争性通货贬值。第四，协助建立各成员国间经常性贸易的多边支付体系，消除妨碍世界贸易发展的外汇管制。第五，在具有充分保障的前提下，向成员国提供暂时性普通资金，以增强其信心，使其能有机会在无需采取有损本国和国际繁荣的措施的情况下，纠正国际收支失调。第六，根据上述宗旨，缩短成员国国际收支失衡的时间，减轻失衡的程度。

宗旨是IMF所有决策的最高指导。“其中第一、二项属于国际货币基金组织的总旨；第三、四项所指为国际汇率和国际支付制度，属于国际货币体制的范畴；第五、六项所指为资金融通服务，但不属一般的融资性质，而是作为国际货币体制一部分的国际收支调节制度。”［2］具体而言，IMF 的宗旨体现了如下关系：汇率稳定与多边贸易和支付体系是开展国际金融合作、促进国际贸易和投资的最佳基础，而国际贸易和投资的扩大和平衡发展是促进成员国实现充分就业和经济发展这一更高目标的重要条件。这里的多边贸易与支付体系是经常性贸易的多边支付体系，不涉及资本账户的内容。

（二）宗旨修订提案及其失败

世界经济环境的变化要求IMF必须更加关注成员国的资本账户管理。但根据《协定》，IMF 无权干涉成员国的资本账户自由化状况。因为“宗旨”仅规定IMF致力于促进国际贸易自由化并减轻成员国对经常账户的限制，而并未赋予IMF禁止成员国限制资本流动的权力。虽然国际货币体系的调整使1978年经第二次修订的《协定》在措辞上支持国际资本流动（第四条第1款指出“国际货币体系的根本宗旨是提供一个促进国与国之间货物、服务和资本的交换以及保持经济健康增长的框架”），但其述及的是“国际货币体系”的宗旨而并非“IMF”的宗旨。并且第六条第3款明确允许成员国对资本账户进行管制，它指出“成员国可以采取必要的管制，以调节国际资本流动”。

为便于在浮动汇率制度下履行监督职能，执董会曾多次讨论修订IMF 宗旨以便将资本流动自由化并入成员国汇率政策。1997年2月，修订提案最终成型：通过修改第六条（“成员国不得对国际支付和为资本国际交易而发生的转移施加限制”），IMF 拟被赋予新宗旨——促进资本流动自由化，如此，IMF 不仅能裁决资本账户限制行为，还能在贷款条件中增加资本自由化条款。但上述提案始终未取得所需投票权同意。此后不久，亚洲金融危机的爆发使IMF对资本自由化的热情大为减弱。因此，IMF始终未真正将资本账户自由化强加于各成员国。

（三）宗旨修订失败的原因分析

IMF宗旨始终仅涉及经常项目自由化而不涉及资本账户自由化政策是有其客观原因的。

首先，《协定》的起草者及44个创始国“有意”为各国保留了限制资本流动的权力。正如，IMF历史学家de Vries（1969）指出：资本交易“被故意忽略”。［3］20世纪50年代，当IMF相关工作人员围绕《协定》所界定的资本账户展开争论时，执董会解释道“成员国可出于任何原因对资本流动采取限制政策……无需经IMF批准。”［4］

其次，将资本账户自由化加入IMF宗旨的改革方案，在发展中国家和G7国家中都存在坚定的反对者。发展中国家普遍担心，资本账户自由化成为IMF 贷款条件将进一步危及国家政策独立性。尽管IMF声称其并不必然通过贷款条件推进资本账户自由化进程，但发展中国家认为IMF寻求一种并不准备使用的权力是令人费解的。在G7国家中，加拿大、英国和美国等国先后反对IMF宗旨修订。［5-6］

二、《协定》历次修订的背景及主要内容

自1945年12月27日《协定》生效以来，国际金融环境发生了巨大变化，虽然IMF宗旨（《协定》第一条）未变，但《协定》中的其他条款先后修订数次（见表1）。根据《协定》第二十八条（a），一旦IMF 所提议的《协定》修订决议经由60%成员国及总投票权85%同意，修订即对所有成员国生效。

（一）《协定》的第一次修订

IMF试图通过修订《协定》创设SDR，以缓解“美元本位制”面临的“特里芬”难题。

首先，此次修订在IMF中建立SDR 账户。为了便于SDR 运作，IMF将SDR 业务从原有账户“General Account”中分离出来，形成“SDR 账户”（Special Drawing Account）和“普通账户”（General Account）两大账户；为成员国参加SDR 账户作了技术层面的制度设置；对上述两大账户进行管理并对其联系进行说明。

表1 《协定》历次修订时间表① 按生效时间顺序。

其次，对SDR 账户的参加方和其他持有者做出规定。第一次修订规定，所有履行修订后《协定》义务的IMF成员国都可以作为SDR 账户的参加方；普通账户被授权持有并使用SDR。此外，修订内容还对SDR 的分配、取消、使用办法，SDR 利率及黄金含量等方面做了十分详细的规定。

此外，为改善内部治理结构，IMF 在《协定》的第一次修订期间还曾对部长级决策机制问题进行讨论，并同意在IMF外部设立此类机构。［7］鉴于此，1972年，IMF成立了临时委员会C-20（理事会关于国际货币体系改革与相关问题的临时委员会，ad hoc Committee of the Board of Governors on Reform of the International Monetary System and Related Issues）以讨论IMF治理改革，并使得部长们能够在IMF内部而非外部发挥其政治影响力。

（二）《协定》的第二次修订

《协定》第二次修订除了定义“可自由使用货币”（A Freely Usable Currency）并赋予其在IMF账户中的特殊地位外，还作了其他重大调整。

为适应新情况，修订重新设定了执董的结构和数量。此次修订前的《协定》规定，IMF须拥有12名以上执董，其中，5名分别由份额占比最高的5国任命，7名由选举产生；7名中的2名由未被赋予任命执董权限的美洲共和制国家（因美国有权任命执董，实指拉美国家）选举产生；经总投票权80%多数通过，可增加选举的执董数；IMF最大的2个债权国在未任命执董的前提下，可各任命1名执董。［8］随着IMF 成员国队伍的膨胀，至20世纪70年代初，由选举产生的执董暴增至15名，执董总数上升至20名。［9］对此，执董会多次讨论形成的共识为：非洲国家为数众多，其2个席位须得到保障；同时，执董总数须保持已有的20名规模。［10］但非洲国家发现如此其2个席位难以维持，彼时的沙特阿拉伯因是IMF 的最大债权国将获任命执董权限，这使选举的执董不得不缩减至14名。综合考虑后，第二次修订做出了调整：不再承诺为拉美国家保留2个席位；选举的执董数为15名；执董总数控制在20名，经理事会同意，执董总数可超过20名；允许IMF在新《协定》生效后短期内即可增加执董总数。1978年，沙特阿拉伯任命的执董马赫逊·贾拉勒（Mahsoun B.Jalal）于当年11月就任，与另外5名任命执董及15名选举执董并存于执董会中。至此，执董会首次扩张为21名执董。

为在浮动汇率制度下更好地履行监督职能，修订引入“第四条”［11］。运行至今的“第四条”为固定汇率制度崩溃后的国际汇率体系建立了一套新的行为准则。在原有的固定汇率制度中，成员国在本币汇率决定方面的选择是极度受限的，币值必须根据直接或间接地（通过美元）根据黄金含量来确定。为使成员国自由选择包括浮动汇率制度在内的各种汇率制度，第二次修订通过增加“第四条”，规定“一成员国可采用SDR 或由其选定的除黄金之外的其他标准来维持本国货币的价值；或通过合作安排，维持成员国的本国货币与其他成员国的货币的比价；或成员国选择其他汇兑安排。”

为设立新的机构——委员会（the Council），修订引入“附录D”。委员会将成为理事会和执董会二者之间的中介机构。它在能力和结构方面类似于临时委员会，但具有正式的决策权。该委员会虽然写入IMF《协定》附录，但并不立即启动；根据《协定》第十二条第1款，理事会经投票权85%多数同意，可启动该机构。多年来，虽然陆续有人提出要启动该委员会，但由于并未在理事会中取得投票权85%多数同意，所以至今并未启动。

（三）《协定》的第三次修订

第三次修订主要与IMF的贷款职能相关。20世纪80年代的严重债务危机使成员国拖欠贷款的情况增多，加强拖欠款项管理是此次修订的主要原因。［12］早在1986年，沙特阿拉伯执董优素福·尼马塔拉（Yusuf A.Nimatallah）就要求修订《协定》以使IMF能够暂停一国的投票权以及获得份额增持的权利，但这一提议受到其他发展中国家执董的强烈反对。1990 年，美国重提类似看法。根据美国执董托马斯·道森（Thomas C.Dawson II），美国政府认为不承担义务的成员国不能享受相关权利，加强对拖欠款项成员国的管理措施必须包括暂停成员国的投票权及其在理事会、临时委员会和执董会中的代表权。［13］807

尽管各国对此存在意见分歧，但主要债权国的支持使《协定》第三次修订草案最终取得60%以上成员国及总投票权85%同意，并于1992年11月生效。经此次修订，加强拖欠款项管理的措施按照以下步骤依次实施：（1）借款超期的情形一旦发生，IMF工作人员立即向该国发出通知，该国的任何进一步借款权利自动暂停。（2）两周内，总裁致信该国理事。（3）1个月内，总裁通告执董会。（4）6周内，总裁通知该国政府，即将发布正式的投诉文件。（5）2个月内，总裁发布投诉文件。（6）3个月内，执董会审查投诉文件，并可能正式暂停该国提取IMF资金的权利，直至拖欠问题完全解决。（7）12个月内，执董会宣布该国无资格使用IMF资金直至执董会解除该禁令。（8）在此后的7个月内，执董会考虑发布关于“不合作”的声明。（9）在一段“合理”的“不合作”阶段后，执董会（经70%投票权同意）可能暂停该国投票权直至执董会经由同样数量的投票权同意恢复其投票权。（10）理事会经总投票权的85%多数同意可将该国驱逐出IMF。

（四）《协定》的第四次修订

自20世纪60年代末由IMF创设SDR 以来，SDR 的使用范围和影响力都较为有限。总裁康德苏长期努力扩大SDR 在国际金融体系中的作用，并使其有助于缓解IMF 贷款职能面临的资金缺口。早在1995年3月，康德苏就请执董会重新考虑扩大SDR 额度的问题，因当时的IMF 为墨西哥提供巨额贷款（178亿美元）后亟待增资；墨西哥比索危机导致发展中国家融资难，而新的SDR 分配则有助于减轻这种不利影响。［13］771这一提议未取得结果。但客观形势的发展进一步对SDR 的影响力提出要求。因为随着成员国数量的不断扩张，到20世纪90年代中旬，未能分享到SDR 制度成果的成员国（1981年后加入的）超过当时总成员数的1/5。

在康德苏等人的倡导下，IMF在1996年9月达成一致：拟通过修订《协定》第十五条和引入附录M以实施“一次性特别增持”。［13］771-773在增持总量上，直至1997年9月，执董会才最终决定将IMF 的SDR总存量翻倍，从214亿SDR 增至428亿SDR。这一分配规模，在使所有成员国的累计分配量上与其份额占比相当的条件下，能使每个成员国分得约为其份额29.3%的额度。此次修订虽获得IMF理事会通过，但经历了漫长的成员国批准过程之后才最终生效。至2001年11月，批准的国家数量已达110个，但并未包括拥有一票否决权的美国，特别增持远非当时美国政府的当务之急。2008年全球金融危机使IMF增资的重要性显著提高，促使此次修订在2009年6月获得美国国会批准，并在同年8月10日生效。［14］9月9日，IMF为各国实施了该次特别增持。

（五）《协定》的第五次修订

为改善财务状况，实施新收入模型（the New Income Model），IMF 对《协定》进行第五次修订。［15］根据《协定》第十二条第5（f）（ⅱ）款，从普通资金账户转移至投资账户（the Investment Account，IA）的货币数量不得超过转移时总储备和特别储备的总和。为确保所有黄金利润能顺利转移至投资账户，而不需考虑IMF 储备水平，对第十二条第5（f）（ⅱ）款的修订成为必要。这一修订在2008年5月在理事会通过，并在获得多数成员国同意后于2011年2月生效。此次修订使IMF 投资账户的投资权限扩大，使已商定的来自黄金销售的所有利润更便利地转移至投资账户，以充实资金。投资权限的扩大使IMF 执董会（在总投票权70%多数通过的条件下）能够逐渐适应其投资策略而无需进一步修订《协定》。

（六）2008年改革生效依赖于《协定》的第六次修订

为增加份额总量并适当提高发展中国家的地位，IMF理事会在2006年9月通过了一个2年期的改革计划决议。IMF在2006年为少数“份额严重低估”的国家（包括中国、韩国、墨西哥和土耳其）进行了份额特别增持后，次年调整了份额公式结构。2008年4月，IMF又出台一系列改革措施，其生效依赖于《协定》的第六次修订。

第一，在新公式的基础上，IMF理事会通过了为54个份额低估成员国增加份额的决议，并要求执董会在下一次常规份额审查（第14次份额总审查）中进一步调整成员国的份额结构。

第二，增加“基本票”以提高低收入国家的发言权。成员国的投票权由“基本票”（长期以来固定为每国250票）和“加权票”数（据各国份额总量，按每10万份SDR 增加1票的原则确定）构成。几十年来，成员国数量膨胀及各国份额增持使基本票占总投票权的比重从1946年的11.3%左右下降为2008年的2.1%。［16］此次修订后，各国基本票是“所有成员国总投票权加总之和的5.502%在所有成员国之间平均分配所得票数”（《协定》第十二条第5款）。这使得各国的基本票变为750票左右。修订一方面将基本票与份额总量相联系以防止基本票数量继续下降，另一方面增加了低收入成员国在IMF中的投票权占比。 第三，2008年改革授权部分选区增设第二副执董。随着IMF成员国总数和选区内成员国平均数量的不断增加，大选区执董的工作负担越来越沉重。为此，第六次修订后的《协定》第十二条第3（e）款规定由19个（或以上）的成员国选举产生的执董有权（但不要求）任命第二个副执董；理事会在每次常规执董选举时重新调整有权任命第二名副执董的选区成员国数量下限要求。

（七）2010年改革与未来的《协定》第七次修订

2010年，IMF理事会完成了第14次份额总审查［17］并决定使成员国份额增加一倍；根据现有份额公式，将份额从被高估的成员国向被低估的新兴经济体和发展中成员国转移至少5%的幅度；保护最穷国的投票权占比；截至2014年1月份，加速推进第15次份额总审查，在2012年调整的基础上再次审查份额公式。［18］

此外，2010年的理事会决议还要求IMF未来必须对《协定》进行第七次修订并兑现以下承诺：第一，向成员国承诺执董数量保持24名，但所有执董都由选举产生。根据2010年的《协定》修订提案，执董会仍由20名执董（其中5名由任命产生，15名由选举产生）构成；不同的是，所有执董都由“选举”产生。这使原《协定》中与选举“15名”执董或“任命”执董有关的条文也必须删改。同时修订后的《协定》继续授权理事会，经总投票权85%同意，可在每次常规执董选举之际增减执董数量。鉴于此，为“保持24 名执董”，理事会须在常规执董选举时通过一项决议使执董数量增至24名。第二，承诺为新兴市场和发展中国家而减少欧洲发达国家2个执董席位，其实施不迟于第14次份额总审查下份额增持生效之后的第一次常规执董选举。

三、IMF改革的总体趋势分析

IMF宗旨修订失败的实践表明，简单、全面推进资本流动自由化并不符合世界经济发展潮流，它也反映了IMF对国际资本流动的根本看法和政策取向。从《协定》的历次修订内容，可看出IMF 在内部治理结构以及在对外职能方面的总体改革趋势。

（一）《协定》维持原宗旨体现了IMF对资本流动的政策取向

从《协定》条款上看，IMF在国际资本流动方面的监管职能始终显著弱于其在国际经常账户支付和转移方面的监管职能。《协定》第八条第2款“避免限制经常性支付”规定：“未经IMF 同意，各成员国不得对国际经常性交易的支付和资金转移实行限制”；而第六条第3款“资本转移的管制”规定：“成员国可以采取必要的管制，以调节国际资本流动”。IMF 在建立初期就设定的“资本转移的管制”，打破了金本位时期资本自由流动的局面，导致这一政策变化的主要原因是：“一战”和“二战”间的世界经济动荡使人们认识到资本流动自由化对宏观经济稳定的负面影响。

布雷顿森林体系崩溃后，成员国对资本流动的管制曾一度受限，但2012年11月份，IMF又明确允许资本管制。［19］自《协定》第二次修订引入“第四条”后，IMF通过“第四条第1款”中一系列关于保持汇率体系稳定方面的要求来约束成员国。20世纪80年代末，受西方各国（特别是美国）的影响，IMF 开始积极倡导资本账户自由化。随着IMF对资本管制的打击力度增强，许多新兴经济体和发展中国家相继放开资本管制。但当它们在90年代饱受资本账户无序开放之害时，IMF和发达国家均把矛头指向其不完善的国内金融体系和金融监管政策。宗旨修订失败后，IMF对资本自由化的看法变得更为谨慎。2005年，IMF独立评估办公室（Independent Evaluation Office，IEO）指出IMF 对资本账户自由化的风险重视不够，在成员国推进资本账户开放的次序和步伐方面研究不足。［20］2012年11月以来，IMF的态度发生明显转变，承认金融全球化和资本流动自由化带来的破坏性，明确允许成员国直接管制资本账户（例如税收和其他手段）以限制跨境资本流动。其重要原因是：发达国家在始于2008年的国际金融危机中遭受沉重打击，使IMF再次重新审视自身原有的观点和立场。

综上，未将“资本自由化”加入宗旨，是IMF 在世界经济长期发展变化中的客观政策选择，这一历史过程将使IMF在新的经济环境中，对跨境资本流动的态度逐渐臻于成熟。

（二）《协定》历次修订体现了IMF内部治理结构和对外职能改革的总体趋势

《协定》的历次修订内容为IMF的具体改革实践提供了指导，后者总体上涉及内部治理结构和对外职能两大方面。其中，内部治理结构改革包括决策机制、份额与投票权、组织构架及人事制度改革等，而对外职能改革则包括对监督、贷款及技术援助等职能的改革。

1.IMF内部治理结构改革的总体趋势。IMF 的决策机制包括投票表决和协商一致两种形式。其中，投票表决制度通过加权投票表决制度、多数票制度以及选区投票制度等具体制度来实施；协商一致是指经充分协商且无需投票而达成一般合意的决策制度。长期以来，上述制度通过多种方式在不同程度上弱化了发展中国家的发言权，IMF的决策机制改革致力于逐渐消除这种影响。

份额与投票权改革的本质与核心实为份额公式改革。其总体趋势是通过更新并简化份额公式，逐渐提升新兴市场和发展中国家在IMF中的代表权，使份额及投票权分配结果基本体现各成员国在世界经济格局中的相对地位及其变化。为此，在IMF份额公式改革中，能够对成员国的宏观经济状况产生影响的重要变量，以及有利于提升发展中国家份额占比的重要变量逐渐得到进一步重视。

IMF的组织构架及人事制度集中体现为理事会、执行董事会、总裁办公室、部长级委员会等部门的建立及运行机制。各部门之间的分工及合作制度的合理性、总裁（副总裁）的选任透明度、以及关于“资深”战略决策机构的安排都有待于进一步改善。

2.IMF对外职能改革的总体趋势。IMF的监督职能改革旨在使其始终能迅速识别国际货币体系中的潜在威胁并提出有效政策建议。为此，IMF曾多次调整其监督重点。20世纪40～60年代，IMF 对汇率水平的监督旨在维持固定汇率制度；70年代初，布雷顿森林体系崩溃之后，IMF 不仅关注各成员国的汇率水平，还要监督成员国的汇率政策以及货币和财政政策；80年代，债务危机使得结构性政策的监督显得尤为重要；90年代初，东欧和苏联经济体制的转轨使其重视监督法律和机构改革；90年代以来，国际金融危机频发使金融部门改革和金融法律变革成为监督所关注的焦点。

IMF贷款职能改革的主要目标是通过份额、SDR 制度以及IMF 财务制度等相关改革，逐步提升IMF对金融危机提供救援贷款的资金实力；通过改良贷款工具设置，增强危机救援效果。欧洲发达国家在2008年金融危机中陷入困境使IMF的资金瓶颈进一步凸显。近年来，各国对IMF的借款增资虽在一定程度上缓解了这一矛盾，但深入的份额、SDR 和财务制度改革能更为有效地充实IMF救援资金。IMF的贷款工具仍存在一系列缺陷，如贷款工具设置滞后；贷款条件使贷款的可获得性较差等。为此，IMF不断更新贷款工具；优化贷款工具设置以提高贷款的可获得性；力图在精简贷款条件的同时兼顾各国政策和经济基本面的差异性。

IMF还通过技术援助致力于成员国的宏观经济管理能力建设。长期以来，IMF 的技术援助表现出以下趋势：第一，随着大量发展中国家陆续成为IMF成员国以及一些刚刚结束武装冲突的国家逐渐转向经济建设，IMF技术援助对象越来越广。第二，由于金融危机频发对各国金融体系建设和危机管理能力提出更高的要求，金融、财政和统计管理的国际标准和准则在各国的适用性逐渐扩大，低收入国家逐渐重视债务可持续性分析和管理，IMF技术援助量迅速上升。上述因素逐渐使IMF 越来越多地在区域层次上组织技术援助和培训。

四、结 语

“宗旨”中始终未包括“资本自由化”体现了IMF 在长期改革中对资本流动的根本态度未发生转变。《协定》禁止各国对国际经常性交易的支付和资金转移实行限制，同时却允许成员国采取必要管制以调节国际资本流动。为使IMF在浮动汇率制度下便于实施监督职能，执董会曾试图通过修订IMF“宗旨”将资本流动自由化并入成员国汇率政策，但此提案最终未实现。虽然在现实中，IMF 曾通过多种方式监督并限制成员国的资本管制措施，但2008年以来的国际金融危机促使IMF再次明确允许资本管制，其对资本流动自由化的认识也更加全面、更加成熟化。

从《协定》的历次修订内容，可看出IMF 在内部治理结构以及在对外职能方面的总体改革趋势。在内部治理结构方面，IMF的决策机制改革和份额与投票权改革主要致力于逐步提升新兴市场和发展中国家在IMF中的代表权和发言权，以体现各国在世界经济格局中的相对地位及变化；组织构架及人事制度改革主要致力于使IMF各部门之间的分工及合作制度的合理化。在对外职能方面，IMF 的监督工作越来越重视金融体系并更加关注发达国家的宏观经济状况；为更好地履行贷款职能，IMF 试图在大幅提升资金实力的同时，有效改进其危机救援效果；为应对技术援助对象越来越广，技术援助量不断上升的客观形势，IMF越来越多地在区域层次上组织技术援助和培训。

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