强化法律制度建设是解决“三农”问题的基础

◎张秀智

（张秀智，中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授/责编 刘玉霞）

土地是关键的农业生产要素，是农民的主要财产，是农村保持社会经济发展的稳定器。 “三农”问题的关键是农村土地问题。解决中国 “三农”问题，农业立法、财产保护、城市为农业转移人口提供足够的社会公共服务是关键。

一、解决农村土地问题，一号文件是政策方向，农业立法是根本

目前，中国农用地存在着数量和质量问题，如土地撂荒和耕地污染；建设用地则存在空心村、村庄扩建、随意盖房、乡镇企业用地浪费等现象。2008年 《光明日报》就报道湖北滨湖村因外出务工造成撂荒耕地面积达40%。地方政府和中央政府还没有关于土地撂荒情况的统计数据。2011年全国外出务工从事非农业生产的农民2.4亿，假设外出务工农民人均耕地1亩，其中一半的农民有土地撂荒行为，则每年撂荒土地达到1.2亿亩。另一方面，中央政府为了保证18亿亩耕地红线，严控地方政府建设用地指标，农用地转为非农用地的审批手续异常严格。一些地方政府因城市建设非法占用农用地而导致的土地违法案件频频发生。根据国土资源部和科技部 “典型区域土地资源数量-质量-生态监测及持续利用应用示范”课题的研究成果，中国约有1000万公顷耕地受到 “三废”危害，占到全国18亿亩耕地总量的8.3%，其中使用污水直接灌溉耕地面积达216万公顷。这应该是保守估计。按照九三学社的 《关于推进面源污染防治的建议》提案中的数据，全国被农药和化肥污染的耕地面积至少有1300万-1600万公顷。

上述这些农村土地问题在很长一段时间内都没有得到有效解决。这在一定程度上说明，只发布了中央一号文件还不够，农用地管理还缺乏可操作、细致、严格的法律制度作为共同遵守的依据。相关农业管理部门和国土管理部门应该尽快把一号文件中涉及到的一些政策方向转化为法律，以利于各地的有效执行。例如，1982年中央就发布了第一个关于 “三农”的一号文件，其中肯定了联产承包责任制，但直到2002年才颁布了 《中华人民共和国农村土地承包法》。

在2013年中央一号文件中提到的有些土地问题是常年没有得到有效解决。例如一号文件中提到：“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。”承包地块细碎化主要是由于土地承包造成的。为了公平分配土地，造成一个农户可能既有旱地也有水田，而且分布在不同区位。2010年和2011年，中国人民大学公共管理学院连续两次开展的大学生暑期农村承包地状况入户调查发现，在被调查的40个村庄中，农户平均拥有承包地地块为4.27块，平均每块地的面积是1.56亩。最极端数据是一个农户有55块地，发生在湖北黄石市金山开发区汪仁镇徐斌村，最小地块面积只有0.34亩。被调查村庄农户的土地中97.6%的土地都不相连，80.1%的农户认为地块分散影响耕种。承包地块分散，面积小，田埂多，形状各异，肯定不利于实现中央一号文件提出的 “按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式”的政策方向。

事实上，解决土地细碎化问题的根本办法是农地整理。而与农地整理相关的政策和资金可以说是政出多门。自1995年开展农地整理以来，最新的农地整理政策是2012年4月国土资源部批准的 “十二五”规划建设4亿亩高标准基本农田的计划，资金计划为6000亿元，2012年7月1日还颁布了 《高标准基本农田建设标准 （试行）》作为执行依据。此前，国土部门涉及到耕地整理的项目还有城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用、低丘缓坡荒滩土地开发利用、旧城镇旧厂矿改造、农地整理示范项目等。耕地整理资金也是渠道广泛。以广东为例，农田建设项目和资金还包括农业部门实施的基本农田整治项目、农田水利基本建设项目、中低产田改造项目、“大禹杯”竞赛综合治理项目，财政部门实施的农业综合开发高标准农田项目等情况，水利部门实施的中型及山区小型灌区改造工程、“五小”水利工程、农村中型及重点小型机电排灌工程等项目，以及地方政府组织农民或其他使用者等开展的基本农田建设项目。这些项目中都涉及到农地整理通过承包地地块和权属调整，解决耕地细碎化问题。

与其国土、农业、水利、财政都有与农田基本建设相关的项目和资金，各自按照各自的标准实施建设，还不如由国务院颁布一部 “中华人民共和国农地整理条例”，详细规定农地整理申报主体、资金来源、整理标准、权属调整依据、整理收益分配、审核和验收等，作为共同遵守的规范和实施依据。有法律作为支持，各级政府部门可以依法制定年度耕地整治计划，统一财政资金使用，公众也能更好地监督耕地整治状况。农村集体经济组织也可以自行办理耕地整理，政府提供资金和技术咨询支持。社会企业和个人也可以依法主动投入资金到农地整治项目中，实现社会资金反哺农村的目标。

二、农村土地确权登记颁证是推进农业人口城镇化的财产保障

农民和农村集体经济组织最重要的财产是土地。2013年中央一号文件第五部分明确提出“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”，这是在历次中央关于农业问题的一号文件中首次提出要保护农民财产权利。

1948年12月10日，联合国大会通过了《世界人权宣言》，明确将私有财产权作为人权。承认了财产权，意味着人们享有了私有财产的权利，可以占有和支配自己的劳动成果，享有维持生产和生存的基本生产资料和生活资料，可以维护自己作为人的自由和尊严。因此，此次中央一号文件明确提出要保护农民财产权利，不只是具有维护土地和房屋物权尊严的象征性意义，更是对于建立农村经济秩序、规范农村市场交易规则、建设现代农业产业链、引进资金和保护资金安全都具有重大经济意义。

中央一号文件要求 “用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。只有经过产权确认并登记颁证的农用地和宅基地，才具有了明确的财产边界和产权主体资格，农户产权主体有了承包地安全交换和交易的可能，也才有了将财产变现的可能性。农民的承包地财产权利明确后，为今后的土地流转和农业人口进入城市提供了便利条件，主要表现在以下几个方面：

首先，承包地产权明晰后，可以根据承包地所在区位、土壤条件、交通条件、耕作条件等因素，为每个农户的承包地评估土地价格，农户财产价值显性化。农户不论是将土地流转到耕种大户，还是以作价入股的形式参与家庭农场、农业合作社、农业龙头企业进行经营，农户都有了以土地价值为基础的谈判依据。同时，承包地权属清晰，为耕作大户、农业合作社、家庭农场和龙头企业经营者计算土地成本和收益，土地分红依据提供基础。

第二，有利于农户将承包地财产变现，并将变现资金作为进城工作和生活的资本之一。进城务工的农户数量十分庞大，除了部分兼业农户，有些农户已经完全脱离了农业生产，在城市工作和生活，但他们在农村还有承包地。在取消农业税前，为了交农业税，他们还将土地转包给他人耕种，取消农业税后，农户撂荒土地现象十分突出。地方政府完全可以建立农用地交易市场，凡是将撂荒地承包地通过土地交易市场流转给耕种大户、家庭农场、龙头企业的，地方政府为他们在城市提供经济适用住房、社会保障、医疗保障、职业培训、小商品经营摊位等实际的补贴和服务。承包地财产权利明晰后，财产变现资金成为农业人口转移城市的资本条件。

第三，有利于吸引其他社会资金进入农村建设现代农业产业。某些资本持有者不敢进入农村的一个重要原因是，农村土地产权不清，一旦在经营过程中形成纠纷，官司打不清。如果承包地产权清晰，就会打消资本持有者对土地的疑虑。根据交易成本理论，产权清晰的交易合作，双方谈判成本和交易费用会大大降低，合作成功率会显著提高。

党的十一届四中全会通过了 《关于加快农业发展若干问题的决定》（1979年9月28日），文件提出农业发展的奋斗目标是 “全面实现农业现代化，彻底改变农村面貌”；2013年中央一号文件依然提出 “促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设”的目标，这可以说，中国建设农业现代化、改变农村面貌、实现城乡一体化的目标还有很长的路要走。