我国现行土地制度的由来、问题及对策

◎蔡永飞

（蔡永飞，民革中央办公厅副主任/责编 刘玉霞）

改革开放以来中央第一个关于 “三农”问题的一号文件发布于1982年1月1日，这一文件首次肯定了农村家庭联产承包责任制。从1983年1月发布的第二个 “三农”问题一号文件起，中央在全国推广这一新的农村土地制度。经过若干年实践，《农村土地承包法》于2002年8月29日在九届全国人大常委会第29次会议通过，自2003年3月1日起施行。自此，我国农村集体土地制度实现了法制化。1986年6月25日，六届全国人大常委会第16次会议通过 《土地管理法》，自1999年1月1日起施行 （分别于1988年、2004年进行了修正）。自此，我国土地管理制度上升为法律。

《土地管理法》和 《农村土地承包法》，是规范我国土地关系的主要法律。作为体现我国宪法精神的土地制度规范，这两部法律为中国特色社会主义现代化建设起到了极为重要的促进作用。但随着我国工业化、城市化的快速发展，土地制度滞后于生产力发展的问题也日益凸显。2012年中共十八大前后，负责经济事务的国务院副总理李克强多次强调 “城镇化是未来中国经济增长的动力”、“是扩大内需的最大潜力”，更使加快土地制度改革以促进和保障城镇化健康推进，日益成为人们的共识。

现行土地制度的由来

尽管近年来土地制度中的种种问题为人们所诟病，但2008年国际金融危机冲击中国经济、导致2000多万农民工返乡时，许多人都 “突然”发现了我国土地制度的优越性：是农村土地承包制度让中国亿万农民工在城乡之间进退自如，2000多万人在城市里失业了，一声不吭就回了农村老家，好像什么事都没有发生一样。这种事搁在其他任何国家都非出大事不可。

的确，农村土地承包制度，让农民家家都有土地，虽然小块土地无法让农民致富，但却可以保证亿万农民不至于挨饿。事实上，建立农村土地承包制度的初衷并不是其他，就是尽可能解决温饱问题。在实行人民公社制度的时代错误政策造成数千万人死于饥饿的背景下，只要能够让人民群众有饭吃，那是比什么都重要的。按照邓小平的说法，稳住了农村，就天下大定了。而农村土地承包制度不负所望，在实施几年之后就解决了中国人的温饱问题。

但更重要的是，对于现代化建设处于起步阶段、工业主要集中在城市的城乡二元的中国来说，最需要的就是把占人口大多数的农民稳住，以便主导现代化建设的政府能够把农业、农村、农民问题暂时放下，从而集中精力、集中力量去搞城市的工业化。农村土地制度帮助中国政府实现了 “集中力量办大事”（在相当长时期内，中国政府最重要的任务就是工业化），这是农村土地承包制度最大的优越性所在。

农村土地承包制度的优越性还在于，当小块土地上的农民满足温饱需求之后，还可以作为兼业农户到附近的城镇甚至远方的城市寻找机会打工挣钱。事实上，从上世纪90年代前后起，由于农业科学技术的推广，农药、化肥的广泛使用，人民公社时代建设的农田水利灌溉设施还可以使用，农业机械化程度的极大提高，在许多地方，农民一年只需干一两个月的活，农业问题就搞定了。于是，在农村土地制度的保障下，农业生产条件还能够允许农民拿出大量时间进城务工，让城市和城市里的政府领导人，可以在需要农民参与工业化的时候用上农民工，而又可以不承担任何责任 （不提供城市居民才可以享受的公共服务），在城市遇到工业周期的时候让他们回农村老家。直到中国工业化进入中期阶段，城市工业产能发生严重过剩、需要农村市场来帮助其消化的时候，城市才从容不迫地开始推进城镇化。

土地管理制度的作用更为重要。这一法律制度把城乡土地定义为国有土地和集体土地，让城市国有土地承担工业化职能，让农村土地承担粮食安全职能，从而保证了城市工业的快速发展，也基本达到了粮食安全的目的。在城市工业化需要农村土地时，政府更以公共利益需要的名义用极低的价格征用农地，再通过招标、拍卖、挂牌方式以市场价出售，使城市获得了巨额建设资金，大大加快了工业化和城市化的进程，极大地改变了城市面貌，也带动整个中国社会的进步和人民生活总体水平的提高。从城乡区域发展的不同程度来看，现行土地管理制度为实现邓小平让一部分地区先富起来以带动全局发展的战略意图提供了保障和支撑。

现行土地制度的问题

从 《土地管理法》和 《农村土地承包法》制定和实施的时代背景看，它们诞生于我国从农业社会向工业社会转型、计划经济体制向市场经济体制转型的起步阶段，因而它们在工业化、城市化进入将要完成阶段的时候，就必然会发生各种各样的问题。

总体上看，最根本的问题是，现行土地制度作为城乡二元体制的基本实现形式，是城乡差距不断扩大、城乡居民之间的不平等不断加剧的主要根源。城市是我国工业化的基地，也是政治中心，土地管理法把城乡分隔开来以后，城市形成了自身的特殊利益，它以生产方式和政治权力上的优势不断扩展着自己的利益，同时还在不断地剥夺和汲取农村的资源，使农村的状况每况愈下。而且，由于土地管理制度对城乡的分隔，还衍生出一系列不平等对待城乡居民的社会制度问题，如公共服务问题，社会建设问题等等。只有釜底抽薪解决土地制度对城乡社会的分隔，统筹城乡协调发展，才能实现城乡社会的平等、和谐。

具体来说，征地制度是现行土地制度中最不公平的部分。第一，征地的名义不公平、不合理。征地基本上都是以公共利益的名义进行的，但实际上相当数量是用于商业经营的。第二，征地手段不公平、不合理。按照 《土地管理法》规定，征地由政府单方面决定，并且由政府强制执行，农民根本没有拒绝的权利。第三，征地补偿标准不公平、不合理。现行土地管理法规定的补偿，只限于农地农业产值和附着物价值的补偿，而没有补偿土地的生存保障价值和潜在的商业价值。第四，政府通过征地拍卖赚取高额利润，以至于形成了土地财政及土地财政依赖，使政府行为形同商业经营，而且成为城市房价高企的关键原因，极大地损伤了政府形象及公信力。

在城乡社会分隔的基础上，按照 《农村土地承包法》以及相关法律法规及政策规定，农村土地早已经 “瓜分完毕”，而且签订了30年不变的合同。按照中共十七届三中全会精神，这个 “不变”还是“长久不变”。虽然农地所有权虚置、使用权长久不变对农民是有利的，但由于现阶段我国农村中农业从业者并不足以承担发展现代农业的职责，尤其是他们自身不具备成为现代专业农民的条件，还长期处于兼业状态，农村土地承包法又让城市人才无法进入农业，这对于农业现代化是一个极大障碍。虽然中共十七届三中全会提出了有利于加快土地流转的政策，但按照 《农村土地承包法》的规定，这种流转基本上限于本集体经济组织成员之间，城市劳动力进入农业领域的机会即使没有被完全排除，也是十分困难的。尽管近年来许多地方政府引导城市工商资本接受农民流转出来的土地，也有一些地方允许大学生村官接受农民流转的土地，但这一行为尚未得到法律的规范。

现阶段土地制度改革的必要性和紧迫性

按照胡锦涛同志2004年在中共十六届四中全会上所指出：我国现在总体上已到了 “以工促农、以城带乡”的发展阶段。由这个发展阶段的特点和任务所决定，我国土地制度改革已经势在必行。

（一）推进城镇化迫切需要改革土地制度。

现阶段我国的城镇化，是加快完善市场经济体制和加快转变经济发展方式总体布局的重要环节，是必须与中国特色新型工业化、信息化、农业现代化同步发展，与工业化良性互动，和农业现代化相互协调的新型城镇化。而按照科学发展观的要求规划 “新四化”，无论哪一 “化”，都涉及土地资源重新配置的问题，需要在更高层次上集约节约利用土地资源。城镇化更与土地资源的合理配置密切相关。

为什么 “十二五”规划和十八大报告都提“城镇化”而不是 “城市化”？这是因为，实施城镇化战略的根本目的，是要调整城乡社会二元结构。就现实而言，改变城乡二元社会结构，关键是要使经济社会发展资源从单向的从农村流向城市，转变为城乡双向流动。现阶段主要应当是推动集中于城市的资源向农村、向落后区域流动，从而努力平衡城乡经济社会发展水平。而资源所要流动的新去向就是城镇，包括一部分中小城市，尤其是县城和中心镇。现有城市固然还要在科学发展观指引下推进新的发展，但城镇化中的 “城镇”，必将成为我国广大城市腹地新的经济社会“发展极”，成为我国中产阶层在城市之外新的聚居区。于是，现有的城镇需要扩张，新的城镇需要布局，土地利用就成了首要和关键的问题。

对于土地制度改革来说，城镇化则是全面、系统乃至尽可能 “彻底”解决中国特色土地法律制度建设的难得机遇，也是最佳的甚至是唯一的机会。因为推进城镇化，首要在规划，一旦城镇化在盲目无序地 “人为造城”的基础上开始进行，到那时人们很可能只好将错就错、“在错误的道路上越走越远”，对于土地资源的不科学、不合理利用甚至破坏就将难以逆转。因此，国家应当利用推进城镇化的契机，全面推进中国特色土地法律制度改革和建设。

（二）发展现代农业迫切需要改革土地制度。

如所周知，在现阶段，经过国家人事制度的筛选、市场制度的整合和城乡二元体制的 “引导”，我国农村劳动力中学历高、能力强、体力壮的部分大多数都进入了城市，2.5亿农民工，就是这些人。仍然留在农村的劳动力中，被称为“留守农民”的留守老人、留守妇女、留守儿童占大多数。尽管就是这样一群 “弱劳动力”，也能够承担中国农业发展的使命，甚至还创造了截止到2012年我国粮食产量实现 “九连增”的奇迹，但毕竟国家领导人以及社会各界仍然不能消除粮食安全问题的担忧，人们也并不会由此改变中国农业仍然是 “弱质产业”的判断。在我国进入全面建设小康社会、农业现代化建设进入实质性的推进阶段，只有真正让农业生产经营成为一项现代意义上的专业，让适合农业生产经营的劳动者、让农业劳动者成为专业人才，从而实现农业现代化，把中国农业产业提升到世界先进水平，农业问题、粮食安全问题才能最终解决。因此，必须通过土地管理制度和土地承包制度的改革，打破对城市人才参与农业现代化建设的阻碍，让集中于城市的高教育程度劳动力能够有意愿、有机会、有条件流向农业、农村，成为新一代农民的中坚力量。

改革现行土地制度的几点建议

根据 “新四化”同步推进的发展战略，笔者建议，应分别从宏观、中观、微观三个层面上来健全和完善中国特色的土地法律制度体系，为城镇化有序推进提供保障。

宏观上，笔者同意有论者提出的将 《全国主体功能区规划》、《全国土地总体利用规划》修订上升为 《国家主体功能区规划法》、《国家土地总体利用规划法》的建议。这两个规划上升为法律，将为我国城市、城镇、新农村等人类居住区以及工业和农业区域的规划提供法律依据，从而为经济社会发展资源的流动提供科学合理的 “流向”。

中观上，国家应全面系统地修订 《城乡规划法》，尽可能详尽地做出规定，并科学、民主地制定和执行城乡规划的制度和程序，从而解决城市化、城镇化和新农村建设中土地利用特别是征用的合法性问题。特别是，修订后的 《城乡规划法》应解决城乡规划的刚性化问题。从现实需要看，建议全国人大常委会将修订 《城乡规划法》列入2013年立法计划。

在微观层面上，我国可借鉴日本土地法制建设的经验，对现行土地法律加以修订。相比日本的土地法律，我国 《土地管理法》和 《农村土地承包法》都存在内容过于广泛、针对的问题不够集中等问题。如果能将 《土地管理法》加以拆分，针对土地征用、国有土地租用、耕地占补平衡、集体土地管理、耕地保护等问题制定专门法律，排除土地管理制度中的种种缺陷，并将 《土地承包法》加以拆分，针对农村集体土地承包、农村集体土地使用权流转等问题制定专门法律，将不仅会使城镇化和新农村建设中的土地问题有更多更有效的法律手段来解决，也必将更有利于建立社会主义土地法律制度。

调整分税制缓解 “土地财政”依赖

现阶段一些地方政府的 “土地财政”，不仅不利于财政预算管理制度建设，而且尤其影响整个现代化建设的大局。因为土地财政成为许多地方政府自身利益所在，它们不但不打算去改变它，反而要去充分利用它，其结果就是不断推动巨型城市、超大城市、特大城市的房价上涨，不仅恶化了政府与公众的关系，也造成资源向巨型城市、超大城市集中的恶性循环，从而成为推进城镇化的巨大阻力。加快城市化进程，解决好城市民生问题特别是农民工问题，统筹推进城镇化和新农村建设，已经刻不容缓。

许多学者专家认为，“土地财政”的形成与1994年开始实施的分税制有关。近年来，笔者在全国许多地方调研时了解到，几乎所有地方官员都认为地方政府 “财力和事权不对称”，制约了地方的发展。按照现行分税制规定，增值税的75%和所得税的60%划归中央。再加上农村地区免除了农业税，地方政府可用财力严重不足。由于财权减少、事权却有增无减，地方政府只好“另辟蹊径”，以 “土地财政”来支撑政府在推动经济社会发展中的主导作用。

为减缓地方政府的 “土地财政”需求，笔者建议调整分税制，增加地方政府收入分成，并按照税收和税源一致性原则改革现行税制，为地方政府推进城市化、城镇化提供合理的、可持续的动力。尽管从 “土地财政”受益最多的恰恰是北上广这样的巨型城市，但最应当解决问题的是中小城市。建议在全国市区人口10万到80万的小城市和中等城市实现新的分税制，增值税存量部分每年将中央分成减少5%，五年从75%减少到50%，另外50%归这些城市政府；增量部分全部由这些城市政府收取。同时，将现行税制关于企业在注册地纳税的规定，改变为在税源地交税。以这样两项改革来增加地方政府财政收入，激励地方政府加快经济社会发展，尤其是加快推进工业化进程，从而吸纳更多劳动力，让有意愿、有条件留在城市的农民工选择定居在城市。