农业经营体制创新问题思考

◎王红玲

（王红玲，民革湖北省委会副主委，湖北省农业厅副厅长/责编 刘玉霞）

中国共产党第十八次全国代表大会报告提出，坚持和完善农村基本经营制度，发展农民专业合作和股份合作，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。最近一段时期，农业经营体制创新、农民土地承包经营权及其流转，新型农业经营主体，农民合作社和多元化服务组织成为社会各方面热议的话题。本文结合十八大报告精神学习和农业农村实际，就坚持和完善农村基本经营制度和创新农业经营体制谈点认识。

一、农村基本经营制度及运行现状

农村基本经营制度是涉及农业和农村经济发展中有基础地位和根本方向的制度安排。其核心包括两个方面：一是农村土地经营制度，二是农业生产经营和组织方式。我国现阶段农村基本经营制度是：以家庭联产承包为基础，统分结合的双层经营体制。所谓分，即土地集体公有、农民分户私营。所谓统，即农民家庭承包地以外的集体资产资源，集体共有共营；对农民家庭经营，集体在产前、产中、产后提供统一服务。

现行的农村基本经营制度已经建立三十多年，一直坚持农村土地集体所有，农户土地承包经营权长期不变，切实保障农民土地基本权益。实践证明其符合中国人口众多、地域辽阔、发展不平衡的国情，是国家政治稳定、社会经济发展的重要基础。但与现代农业发展的客观需求看，仍有许多不适应、不完善的方面。主要表现在以下几个方面：

首先，从分户经营层次 （土地集体所有，分户经营）看：（1）农户家庭经营规模太小，地块细碎分散，制约了农业生产率的提高。一般的家庭，三四口人，五六亩地，七八个地方 （实际多少块，农民自己说不清），不利于机械化操作，劳动生产力、土地产出率水平低。很多青壮年农民因此而选择进城务工，土地经营兼业化成为普遍现象。 （2）农村居民居住分散、生产经营分散、产品规模小、品种多，信息源窄，农民的组织化程度低。（3）能参与市场竞争的农业生产经营主体数量少、结构差、综合素质弱。

其次，从统一经营层次 （集体所有，集体经营）看，村级集体经济组织统一经营层次：（1）村级集体经济组织法人地位问题。农村村级组织应该是“三合一”模式，即村党支部（基层党组织）、村民委员会（村民自治组织）、村集体经济组织 （经济法人）。目前，村集体经济组织法人地位不明，导致很多地方的村集体经济组织进入市场面临一系列的困难。村委会不能在工商部门进行企业登记注册。显而易见，村集体经济组织在市场经济竞争中处于劣势和不利地位。（2）村级集体 “三资”总量少，质量差。多数地方，农村集体资产几乎分光，统一经营发展滞后，“双层经营”的优越性难以发挥。集体经济组织开展统一经营、提供公共服务的功能大为削弱。（3）农村集体“三资”管理营运乏力。名义上村集体经济组织的财产是全体成员共同所有，但 “集体所有”带有很大的模糊性，实际上造成产权界定模糊、所有者缺位，使得集体组织成员对集体经济发展漠不关心。一些地方农村集体“三资”的闲置、流失、浪费成为普遍现象，不仅直接导致了集体经济的衰落，也成为引发基层干群矛盾的主要因素之一。

再次，从社会外部环境看，以土地为主的生产要素市场没有建立，农业资源配置仍不通畅。适应市场农业需求的新型的多元化的农业社会化服务体系还未健全。

总之，当前的农业经营现状表明，由农村基本经营制度演化的现行农业经营体制，在某些方面上束缚了生产要素与资源的积极投入和有效使用。现代农业的发展，亟需完善和创新农业经营体制。

二、农业经营体制创新的热点问题

农业经营体制的涉及面很宽，关键是农村土地经营体制。2013年中央一号文件还具体部署了在稳定家庭承包经营的基础上培育新型经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的发展战略。

1.关于农村土地经营体制机制创新。比较集中的观点是，在巩固和完善农村基本经营制度的前提下，按照 “效率优先、兼顾公平”的原则，实行农村土地所有权、承包权和经营权“三权分离”。目标是： （1）明晰农村土地的集体所有权。农村土地归集体所有。（2）稳定农户的土地承包权。农户的土地承包权长久不变。（3）规范放活土地经营权。主要经营方式有：一是土地流转经营。充分发挥市场机制的作用，通过土地流转，引导农村土地向新型经营主体集中，实现土地资源的优化配置。当前，土地流转的主要形式：转让、转包、互换、入股、租赁、其它类型等。二是土地合作经营。如：组建新型农民合作社、土地股份合作社、社区股份合作社等，开展以土地为核心的多种合作经营模式。三是土地资本化经营。如：开展土地承包经营权融资担保抵押、招标拍卖、托管“存贷”经营等。（4）保障农民土地经营收益权。维护和保障农民的合法权益，是农村经营体制机制创新的出法点和落足点。

农村土地经营体制创新的基本原则是非常明确的。一是正确把握稳定与创新、完善的辩证关系。我国农地具有经济发展和社会保障双重功能。一方面，耕地作为农业生产最基本的生产资料，是十分稀缺和有限的。只有保住耕地面积 “红线”，才能确保粮食安全。另一方面，在农民外出就业不稳定的情况下，土地始终是农民最可靠的生活保障。土地经营体制机制创新与稳定完善农村基本经营制度在本质上是一致的。

二是必须坚持维护农民土地收益权。在土地承包经营权流转经营过程中，确保农户的主体地位。流转权是土地承包经营权的重要组成部分，依法行使流转权是承包农户享有这一用益物权的重要体现。农村土地承包经营权流转的主体是承包农户，土地承包经营权是否流转、何时流转，以什么方式、什么价格流转，都是承包农户自己的权利，任何组织和个人无权干涉和剥夺。当前，不少地方出现了农村承包地组织化流转现象，承包土地转出的组织化主体是土地托管机构、土地信用合作社、土地银行；承包土地受让的组织化主体是具备一定现代农业经营管理资质的集体经济组织、龙头企业、农民合作社、种养大户等等。一般是以连片租赁、入股等形式流转。这种承包土地组织化流转是一种再委托代理关系，不影响承包农户的主体地位。2013年的中央一号文件中还明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，其目的就是通过对承包土地确权颁证，按照不同地的用途和性质都落实到农户，让农民弄清楚自己的各类型土地，减少土地纠纷，保障农民土地承包权益，有利于土地流转，促使土地的适度规模化经营。

三是必须坚持服务于发展现代农业。土地承包经营权流转，是改造传统农业、发展现代农业的重要环节。受市场规律的影响，流转后的土地一般会转向比较效益高的经济作物，发展设施农业、休闲农业，有的甚至改变农业用途。如果不加以引导，必将会加剧“非粮化”和“非农化”。这两个问题性质不一样：“非粮化”是个利益问题，是个经济问题，核心是要通过多种途径，提高种粮效益，靠利益引导；“非农化”是个法律问题（“非农化”是红线，是国家利益，是政治。）。因此，在土地承包经营权流转过程中，要采取有效措施遏制“非粮化”，禁止“非农化”。对此问题，2013年的中央一号文件中明确允许工商企业租赁农户承包地，但强调 “探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入和监管制度”，鼓励和引导工商资本到农村从事适合企业化经营的种养业。

2.关于专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体。在快速工业化、城镇化的背景下，只有进行农业经营机制的改革创新，在家庭承包经营的基础上培育新型经营主体，发展种粮大户、养殖大户、专业合作社、农村社会化服务体系，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，才能满足我国现代农业发展的需要。

新型农业经营主体中，“家庭农场”是首次在中央一号文件中出现。它 “是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体”。中国家庭农场概念认同及培育发展还有一个循序渐进的过程，现在全国各地积极培育了各种家庭农场典型。据统计，农业部确定的33个农村土地流转规范化管理和服务试点地区，已有家庭农场6670多个，在促进现代农业发展方面发挥了积极作用。

家庭农场经营在西方是个普遍现象，当然西方家庭农场经营的特征是土地产权私有制度明晰、土地经营规模化、组织方式多样和生产经营的专业化。我国现阶段家庭农场的发展也有其特点：家庭农场经营的土地 （包括自己承包及流转的土地）性质上属于集体所有；经营模式呈多样化发展；在发展初期我国家庭农场生产经营管理受国家宏观经济政策及宏观调控手段的影响较大，国家将制定专门的财政、税收、用地、金融、保险等方面的政策支持发展。

由于刚刚起步，家庭农场的培育发展还有一个推进的过程。有关方面将按照中央要求，着手研究培育发展家庭农场的基本原则和实现途径，开展家庭农场统计工作，指导地方稳步培育家庭农场。

农民合作社也是新词、新概念。不同于以往的农民专业合作社。农民合作社至少涵盖三种合作社。一是社区的合作社，如集体经济组织的合作社，二是农民专业合作社，三是联合的合作社，是一种股份合作社。所以，中央一号文件提出来，要发展专业合作和股份合作，培育多种形式、多元化的农民合作社。并且认为农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。

多年来农民合作社的发展始终存在三个问题，一是多数合作社规模较小。农民合作社总体发展水平不高，多数农民合作社经济实力不强，注册资本金较少，可抵 （质）押财产不多。二是运行机制不规范。管理机构不健全，制度不完善的问题普遍存在。三是合作社人才匮乏。目前，合作社发展中懂技术、善经营、会管理、爱奉献的优秀带头人很少。人才匮乏已成为制约农民合作社当前和长远发展的根本因素。

中央一号文件要求 “按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力”。可以预计，国家将出台更多优惠政策向农民合作社倾斜。在农业补贴方面，中央将 “继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向农民合作社等新型生产经营主体倾斜”。税收方面，将把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记，完善合作社税收优惠政策。

更重要的是，中央一号文件鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场农民合作社流转。从国内外土地流转的成功经验可以发现，农业和农村现代化的主要力量是农民，要通过扶持农民自身形成的组织，走内生型的合作道路，使农村集体组织内部成员分享土地流转、农产品加工、流通、储藏、销售等相关产业的增值利益，以充分发挥农民及其组织的积极性，自动性和创造性，实现农民收入持续、稳定增长。