城乡一体化进程中新型农村社区建设问题与对策

杨军剑

摘 要：《中原经济区规划》把新型农村社区建设作为新型城镇化内容中的单独一节，为河南以新型农村社区建设促进城乡发展一体化指明了方向。但也应当看到，城乡一体化进程中的新型农村社区建设也时常出现一些矛盾，一些问题不容忽视，城镇化发展严重滞后成为导致城乡发展不平衡的重要制约因素。因此，持续关注、探讨研究河南城乡一体化进程中的新型农村社区建设问题，对于促进中原崛起、河南振兴，具有重要理论和现实意义。

关键词：城乡一体化；新型农村社区建设；问题与对策

中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0109-02

党的十八大在强调“推动城乡发展一体化”的基础上，要求“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”因此，社区的概念及其内涵不仅在理论上得到了丰富和扩展，而且在实践中也被赋予了时代的意义和特征。河南在新型农村社区建设中探索的基本经验概括起来，一是领导重视，政府推动，发展较快，成效显著；二是规划先行，注重民生，模式多样，因地制宜；三是积极引导，自觉自愿，农民利益，城市思维；四是整合资源，多方筹资，产业支撑，增收拓宽；五是系统工程，统筹发展，创新管理，和谐社区。但由于新型农村社区是一个探索过程，实际工作也存在一些不容忽视的问题。

一、河南城乡一体化进程中新型农村社区建设存在的主要问题及原因分析

1.对新型农村社区认识模糊，定位不清晰

首先，很多村民，甚至是一些领导，对于新型农村社区和新农村两个概念认识不清，认为新农村建设和新型农村社区建设是同一个概念、同一个标准、同一个要求。其次，对于新型农村社区的真正内涵认识不到位，认为新型农村社区就是简单地把几个行政村集中居住，建成一个较大的农村组合体，而对于社区所具有的内在功能认识不够。

2.为建设新型农村社区而强行征地的现象时有发生

尽管一再强调，各地要坚守耕地保护“红线”不能动摇，依法依规保障好重点建设用地需求。但侵犯农民权益，损害农民利益的事情仍时有发生。调研中发现，各地都不时发生与新型农村社区建设相关的征地纠纷，在一些地方甚至发生强行征用农民的耕地，大肆圈占农村集体土地，毁坏即将收获的农作物等现象，导致被征地农民围堵乡镇政府等事件。这些事件的发生，不仅使农民的合法权益无法得到保障，使政府形象和干群关系严重受损，也使得当地农民对推进新型农村社区建设的动机产生怀疑。

3.社区建设的资金来源单一，融资渠道还需拓展

在资金来源上，很多地区基本都是依靠政府融资，经济发达的乡镇工业较为发达，财政收入充足，依靠自身就能够为新型农村社区建设提供必要的支持。但很多乡镇经济发展落后，各级政府对新型农村社区建设投入偏少，并且伴随着农村税费改革，农村集体经济收入锐减，资金来源渠道单一，基本都是靠上级政府的扶持，这限制了新型农村社区建设的步伐。如何拓展资金来源，形成有效的融资渠道是做好新型农村社区建设这项民生工作的重中之重。

4.社区公共服务滞后，经费保障能力不足

很多地区在并村、联村建社区后，都存在着管辖区域增大、人口增多、工作人员缺乏的现状。社区干部忙于应付上级部门交办的工作，弱化了社区的公共服务职能。社区工作经费不足。建社之初就规定了社区工作经费由区、镇两级财政共同承担，不由村集体经济承担，但由于目前公共财政尚没有达到能包办农村一切事务的水平，只能把有限的资金用于解决农民最迫切、最关心的公益事业上去，暂且控制社区工作经费和人员报酬，导致资金供给与社区管委会工作量不成正比，经费不足，特别是报酬较低，在一定程度上影响了工作积极性。

5.转型期社区干部队伍和组织管理亟须加强

目前新型农村社区正在实践过程中，处于管理与发展的转型期，社区干部队伍结构不合理现象较为明显。一些较为落后的乡镇，部分社区干部文化、知识、年龄结构不合理，尤其是多数社区干部从村干部转化而来，角色转变了，但思想观念、工作方法还是因循守旧，在新农村建设中缺乏新思路、新举措，影响工作开展。其次，组织之间的关系未理顺，相互扯皮的现象时有发生，不利于长期稳定和谐发展。

6.农村文化发展的总体滞后影响了新型社区的文化建设

城市化进程加速发展的负面影响主要体现在一是公共文化基础设施缺失，二是农村传统文化的流失，三是农村基础教育资源远远落后于城市，城乡差距较大，严重不平衡。同时，由于农民思想观念上的相对落后，新型农村社区建成后，现代化的农业、科技与生活方式都无法完全融入农村的生产与社区生活当中去。

7.政府与农民关系缺乏良性互动，沟通不畅

当前基层政府在农村社区建设过程中存在的问题，一是对在农村社区建设中应该发挥何种作用定位不当（或者是政府主导或者是农民为主体），二是部分基层政府工作人员素质不高，在社区建设中出现行为偏差现象。三是对农民差异性诉求的综合考虑尚不充分。在实际运作中，一些“达标工程”、“限时工程”、“指标工程”、“政绩工程”，忽视了当地的实际情况和农民的真实诉求，不仅农民没有任何实惠，更是严重损坏了农民的利益。

二、以新型农村社区建设促进河南城乡发展一体化的思路和对策

1.注重规划的科学合理性是引领新型农村社区建设的先决条件

村庄规划是新农村社区建设的前提和依据，必须要把握三个原则：一是立足实际。二是突出特色。三是形成体系。县（区）政府首先要将新型农村社区规划纳入县（区）全域规划，完善县城中心城区——产业聚集区——重点乡镇——新型社区的城乡统筹体系，保障各区域规划时空衔接的统御性和前瞻性；其次要建立起统筹城乡发展的规划管理体制。最后要强化项目的监督和评价机制，加强规划事前事中和事后的监督。

2.结合实际、分类指导是推进新型农村社区建设的必由之路

建设新型农村社区的目的是加快缩小城乡差距，实现城乡基本公共服务均等化，因此在推进过程中必须因地制宜，按照“规划先行、产业支撑、群众自愿、量力而行”的基本原则，充分结合农村布局特点，按照生产现代化、设施城镇化、服务社区化、生活市民化的要求，合理引导，适当集中，土地规模化经营，打破行政界限，拓展服务领域，并创建农民创业产业园，为农民居住在新社区、就业在家门口创造条件。

3.试点先行、稳步推行是建设新型农村社区的基本要求

各级政府部门要从全局和战略的高度，把新型农村社区放进以新型城镇化为引领“三化”协调科学发展的大视野中，跳出农村来认识农村。新型农村社区建设各项工作必须由政府牵头主导，组织各方面力量协同推进。

要善于通过多种宣传方式方法提高农民对新型农村社区建设的认识，促进农民思想观念的根本转变，增强农民的主体意识和参与意识，充分尊重农民意愿和生活习惯，激发农民自主建设、自主管理新型农村社区建设的热情，赢得广泛的民心支持。充分发挥农民群众的主体作用，坚持把新农村建设的自主权交给农民，制定社区规划必须尊重农民的意见，注重兼顾公平，真正实现弱势群体也能在新型农村社区建设中受益。

4.加大政策优惠和资金扶持力度是发展新型农村社区的重要支撑

一是探索完善新型农村社区建设土地政策。在国家政策允许的范围内，健全土地调整置换及金融互助等方面的各项配套政策，同时保证农民可以享受土地二次流转产生的土地增值收益，坚持多种补偿方式有机结合。二是积极探索建立新型农村社区资金方面的相关政策。加大财政投入、推进企业帮带、搞好市场运作、引入社会资本、实行规费减免、提供信贷支持等，用足用活国家的各种优惠政策。三是要进行户籍管理制度改革以及配套的社会保障、医疗、科教文化等服务。四是将出台的涉及农村公共服务和基础设施建设的扶持政策整合统筹运作。

5.注重衔接、强化后续管理是新型农村社区建设可持续发展的关键举措

加强和创新社区服务管理，基本实现社区建设规范化村庄管理社区化，逐步实现城乡社区服务管理一体化。首先在“建设——入住——管理”各个环节做好衔接，从而进一步加强后续管理；其次建立农村社会化服务体制，促进公共管理和服务向农村覆盖和延伸的管理体制改革；最后建立符合社区发展的管理体制，推动村级事务管理向城镇社区管理转变。

6.优化政府职能，推进新型农村社区建设是构建农村现代化管理新格局的迫切需要

一是政府应发挥好引导者职能。二是政府应发挥组织职能。三是政府应发挥服务职能。四是政府应发挥监督职能。

7.因地制宜、科学破解就业难题是新型农村社区建设的核心要求

一是调整产业结构，做强非农经济。二是打造特色农业。可以按照“三化”协调发展的要求，使结构调整、土地流转、生态旅游“三篇文章一起做”，通过一、二、三产业融合发展，抓龙头、重特色、创品牌、上规模、成集群，打造特色农业，发展现代农业，切实增加农民收入。三是拓宽收入渠道，实现多元保障。利用腾出来的土地以及土地流转的方式，以出租、入股的形式让农民获得一定的收益；安排农民就近到企业转变为产业工人和现代农业工人；鼓励有特长、有资本、有意愿的农民创业，开班小型或微型企业。实现社会保障化，应一手抓房屋产权制度改革，一手抓保障制度完善，让农民享受到和城市居民一样的待遇。

8.积极发展社区文化是营造新型农村社区家园归属感的强效载体

推动社区的文化融合，首先要加强各级政府对新型农村社区文化建设组织领导和体制机制创新，将农村社区文化建设的成效纳入到工作考核范围内；其次，要大力培养以当地农民为主体的农村文化人才队伍；再次，要不断增加社区文化建设的投入，充分利用社会资本，实现政府、市场和社会三级联动的文化组织建设。通过完善的社区文化服务、良好的居住环境唤起农民对社区的认同感、幸福感和家园归属感。

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