西部民族地区社会组织发展现状及管理对策

余永庆

摘 要：改革开放以来，各类社会组织在西部民族地区迅速发展，并在文化、教育、卫生、环保、扶贫等多个领域发挥着积极的作用。但相对于经济社会的快速发展，西部民族地区社会组织发展还比较滞后，其发展面临着体制机制、扶持政策、自身能力等困难和问题，需要通过改革和完善体制机制，加强政策扶持力度等来促进社会组织健康发展。

关键词：西部民族地区；社会组织；发展现状；问题

中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0092-02

改革开放以来，我国社会组织迅速发展。据有关资料统计，到2011年12月底，全国依法登记的社会组织45.751万个[1]。伴随全国的发展，西部民族地区近年来社会组织发展也非常迅速，并在经济、政治、文化、社会等领域正发挥着越来越广泛的积极作用，已经成为西部民族地区经济社会发展的重要力量。

一、西部民族地区社会组织发展现状及特点

（一）社会组织发展快速，但数量相对较少

改革开放以来，特别是近年来，西部民族地区社会组织发展处于快速增长阶段。2001年青海省在各级民政部门注册登记的社会组织共有1 287个，而到2011年底这一数量已达2 566个，十年间增加1 279个。尽管西部民族地区社会组织发展很快，但与发达国家平均每万人拥有社会组织数一般超过50个相比较，数量还是相对较少。2011年青海省每万人拥有社会组织数只有约4.5个。社会组织发展数量不仅与发达国家相比相对较少，而且与我国东部发达地区相比较也存在一定的差距。如2010年江苏省登记各类社会组织达37 905个，平均每万人拥有社会组织数达10.2个[2]。

（二）境外社会组织活动比较活跃

因其特殊的地理、民族文化及地缘资源因素，西部民族地区一直是境外社会组织选择开展活动的主要区域。作为多民族地区，2010年在青海省开展活动的境外社会组织有78个，其中在青海设立办事处的有15个。总体而言，境外社会组织开展的活动和实施的项目在一定程度上促进了当地经济社会的发展，但少数非友好的境外社会组织打着捐资助学、扶贫济困的旗号，通过各种手段从事一些分裂、渗透和策反活动，给民族团结和社会稳定带来潜在威胁。

（三）社会组织发展不平衡

一是各类社会组织发展程度不一。截至2011年12月底，全省依法登记的社会组织2 566个，其中社会团体和民办非企业单位就占到2 553个，而基金会仅13个。二是地区分布不平衡。2011年，青海省经济社会发展程度较高的海东地区在民政部门登记注册的各类社会组织共有474个，而同期经济社会发展较为滞后的果洛藏族自治州在民政部门登记注册的各类社会组织只有93个，海东地区社会组织数量要比果洛藏族自治州多出381个。三是社会组织在不同领域发展和分布不均。西部民族地区社会组织发展主要集中在教育、卫生、社会服务等领域，而文化与体育、工商服务、生态环境等领域发展相对较少。2009年，青海省在各级民政部门登记注册的各类社会组织共有2 373个，这些社会组织按行业分类来看，从事教育、卫生、社会服务、科技与研究的社会组织多达1 170个，而从事文化、体育、法律、工商服务和生态环境的仅有574个[3]。

（四）社会组织服务能力普遍不强

近年来，各类社会组织在扶贫、救灾、基础教育、生态保护等领域开展活动比较活跃，为西部民族地区经济社会的发展做出了积极贡献。如青海省三江源生态环境保护协会积极创建乡村社区公众和当地生态文化相结合的社区保护小区，以乡村自然资源保护为基础，让社区公众自觉自发地保护周边的生态环境；格桑花教育救助会成立多年来为青海等西部地区贫困青少年提供各项资助等。但总体上来看，西部民族地区社会组织发展普遍呈现出规模较小、专业化水平较低、服务能力较弱的问题。使其整合社会资源的能力不强，社会服务管理绩效低下，还难以承担更多的社会责任，承接更多的政府转移职责。

二、西部民族地区社会组织发展面临的问题

如前所述，近年来，西部民族地区社会组织发展迅速，在经济社会发展中日益显示出越来越重要的作用，但相对于西部民族地区经济社会快速发展的新形势和构建和谐社会的新要求，社会组织发展还比较滞后，其发展还面临着这样那样的困难和问题。

（一）对社会组织的地位作用认识不够到位

社会组织的发展，一方面可以弥补政府和市场的不足，充当社会和谐的润滑剂；另一方面，若其作用发挥不当也可能成为社会的不稳定因素。对西部民族地区来讲，维护社会和谐稳定责任重大，任务艰巨。基于此，“一些地方和部门则偏重从社会稳定角度去管理，而不是从有助于经济发展和社会进步方面去引导和培育发展，对社会组织不放心、不放手、不转移应转移的职能，致使社会组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面作用难以有效发挥。”[4]

（二）法律法规体系不够健全

虽然国务院颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金管理条例》，民政部出台了《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等，但是总体上看法律法规体系还不健全。“不仅对社会组织管理的立法层次低，而且法规内容不完善。现有法规以程序性规范为主、实体性规范不足，对境外社会组织在华开展活动如何管理没有法律或政策依据。”[5]由于关于社会组织发展的全国层面法律法规不够健全，再加上西部民族地区普遍缺乏地方性法律法规的出台，使得对社会组织的监管造成了一定困难。

（三）监管体制机制不够完善

首先，社会组织监管力量薄弱。在西部民族地区很多基层政府都没有设立相关职能管理机构、缺乏编制和人员，社会组织处于无人管、管不了、管不好的状况，社会组织快速发展与管理服务力量严重不足的矛盾日趋突出。其次，社会监督机制不够健全。由于受社会环境、公众意识与关注程度、宣传和信息披露等方面的原因，社会监督作用未能有效发挥。再次，对境外社会组织监管的体制机制不够完善。目前总的来看西部民族地区对境外社会组织的管理仍然十分薄弱，不仅法律滞后，政府管理资源缺乏整合，而且沟通渠道不畅，监督措施不力。

（四）扶持培育政策缺乏力度

尽管这些年从中央到地方陆续出台了一些培育和扶持社会组织的政策措施，但总体而言，在西部民族地区普遍缺乏与社会组织发展目标相配套的扶持政策，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、承接政府转移职能以及参与提供公共服务等方面，缺乏完善、具体的政策规定。从青海省情况来看，多数社会组织很难得到资金、场地、技术、项目等方面的扶持。

（五）社会组织自身建设滞后

首先，内部机制不够健全。西部民族地区社会组织普遍存在治理不完善的问题，主要表现为财务管理、人事管理等方面规章制度不健全；有的社团理事会、常务理事会长期不开会，不讨论社会组织事务，违规现象时有发生；部分社会组织在经济利益驱使下，将赢利作为首要目标，成为某些组织、某些个人致富的工具，严重偏离社会组织宗旨。其次，人才建设滞后。由于受工作环境、福利待遇、人才工作政策等因素的影响，西部民族地区多数社会组织人力资源匮乏，专职工作人员较少，整体素质不高。

三、加强西部民族地区社会组织建设的对策

（一）正确认识和把握社会组织的发展

应看到社会组织大发展的世界趋势与时代潮流，它是中国改革开放、民主法制建设进步的必然产物。社会组织的发展，在提供社会服务、反映诉求、规范行为等方面有着积极的社会作用。因此，必须要对社会组织的发展积极创造条件，加大培育和扶持力度，引导社会组织健康发展，充分发挥其积极作用。同时也要看到社会组织的发展成熟需要有个过程，在社会组织发展壮大过程中如果引导和监管不到位，也会导致一些社会组织违法违规或违反章程规定的活动出现，扰乱经济和社会秩序，影响社会和谐稳定。

（二）进一步完善法律法规体系

法律法规建设滞后是制约西部民族地区社会组织健康发展的重要因素。可以参照国务院相关法规，并结合各地实际情况，制定和完善社会组织发展的相关地方法规，使对社会组织服务和管理有法可依。并按照分类管理原则，从实际情况出发，分别制定培育发展行业协会、农村专业经济协会、社区和公益性民间组织等规章制度和指导性意见，进一步明确各类社会组织的性质和职能。

（三）健全和完善社会组织监管体制机制

首先，改进登记管理制度，加强登记管理力量建设。要放宽政策，降低登记门槛，简化登记手续，分类开展社会组织直接登记工作；要按照实际工作需要，加强职能部门管理机关的机构建设，特别要加强基层民族自治地方登记管理力量建设。

其次，建立协同监管机制，提高监管合力。要建立健全社会组织管理和服务工作协调、联席会议、定期情况通报等制度，加强部门间协作与沟通；要落实行业指导，行业主管部门应将社会组织纳入行业管理。要加强对境外社会组织的监管，建议设立专门的境外社会组织管理机构，研究制定关于境外社会组织活动的相关法律法规，将其全部纳入政府依法管理的轨道。

再次，建立健全信息公开制度，加强社会监督。通过建立信息公开平台，定期向社会公开社会组织遵纪守法、公益捐赠资金使用情况、财务审计报告、年检情况等信息，自觉接受社会监督。

最后，建立健全社会组织竞争和退出机制。通过评估方式对社会组织实施优胜劣汰的选择，将那些在评估过程中，评价等级处于末位的社会组织淘汰，政府管理部门应将其注销并向社会公布。

（四）加大培育和扶持社会组织发展的政策力度

首先，加快政府职能转变，建立健全政府购买社会组织服务机制。政府职能转变是推动社会组织发展的关键。要加快行政体制改革，全面梳理政府职能，推动政府部门向社会组织转移职能；要建立健全政府购买社会组织服务机制，研究出台政府购买社会组织服务具体实施办法，明确政府向社会组织购买服务的范围、实施时间表、实施方案以及监督、考核和问责规定，探索设立政府向社会组织购买服务专项资金。其次，要完善税收优惠与费用减免政策，出台具体明确的税费优惠和减免政策并落实到位，通过税收优惠与费用减免政策，鼓励社会捐赠，调动社会组织提供公共服务的积极性。再次，要积极发展社会组织培育中心，为社会组织的发展提供活动场所、政策咨询、项目策划、能力培养及日常办公、财务托管、后勤综合管理等服务。最后，加强社会组织人才建设。加大对社会组织人才培训力度，提高现有从业人员的业务水平；建立健全社会组织工作人员工资、职称、保险、福利等方面政策法规，解决社会组织及从业人员实际困难。

（五）加强自身建设，健全内部治理结构

首先，优化社会组织内部治理。一方面必须以法律为依据、以章程为核心、以行规行约为指导，建立健全社会组织的内部法人治理结构；另一方面建立和完善议事、选举、机构、财务、人事等各项内部管理制度，有效发挥权力机构、执行机构和监督机构的职能作用。其次，加强和改进党建工作。研究和探索在社会组织中建立党组织的有效形式，改进党组织在社会团体中的工作方式，充分发挥党组织在社会团体中的应有作用。

参考文献：

[1]中华人民共和国民政部.民政事业统计季报（2011年4季度）[DB/OL].（2012-01-31）[2013-05-28].http：//cws.mc

a.gov.cn/article/tjjb/a/.

[2]民政部调研组.发挥社会组织积极作用助推民政转型升级促进经济社会发展——江苏省调研报告[J].中国社会组织，2013，（4）.

[3]2009年民政事业发展统计报告（社会团体部分）[DB/OL].（2009

-10-13）[2013-05-28].http：//www.chinanpo.gov.cn/yjzlk/inde

x.html.

[4]陈玮，马占彪，马学勤.青海社会组织管理合力问题探析[J].青海社会科学，2006，（4）.

[5]廖鸿，石国亮.中国社会组织发展管理及改革展望[J].四川师范大学学报：社科版，2011，（5）.