公共文化服务发展中的非均衡性

夏国锋

(湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053)

自十六大以来，党和国家一直非常重视文化事业的发展，建设中的服务型政府正努力建设一个覆盖全社会的公共文化服务体系。但由于受到历史、体制、社会结构与思想观念等诸多因素的影响，公共文化服务建设的非均衡性便一直存在，并影响着公共文化服务体系建设的完善与成效。

一、公共文化服务发展中的城乡差别

城市与乡村之间的二元结构一直是中国近半个世纪以来多为人们所诟病的社会结构现实，并成为制约中国各项社会事业发展，尤其是影响着公共服务均等化发展的重要因素。自国家推动公共文化服务体系建设以来，城市与乡村之间公共文化服务发展的差别或非均衡性仍然一直存在，尽管国家和政府通过加大对农村的财政投入等各项政策和行动来缩小这种差距，但仍未从根本上改变这一现实。

首先，从近年来文化事业费在城市和农村的投入比例来看(见表1)，仅以“十一五”期间为例:国家对城市文化事业费每年的投入分别是113.43 亿元、198.96 亿元、182.45 亿元、206.29 亿元、222.27 亿元，占全国文化事业费总投入的比重分别是71.8%、71.8%、73.2%、70.6%、68.8%;而此期间，每年投入农村的文化事业费总量则分别是44.60 亿元、56.13 亿元、66.59 亿元、86.03 亿元、100.79 亿元。直到2010年，农村文化事业投入比重才开始超过全国文化事业费总量的30%。根据《第六次全国人口普查主要数据公报》，2010 年我国农村人口占全国人口的50.32%，但农村的文化事业费投入却仍仅为国家文化事业费总投入的1/3，从而造成公共文化服务在城乡之间的非均衡化状态。

表1 “十一五”期间文化事业经费城市和农村投入比例情况①原始数据资料来源:《中国财政年鉴2010》、《中国统计年鉴2010》;转引自唐亚林、朱春:《当代中国公共文化服务均等化的发展之道》，《学术界》，2012 年第5 期。

其次，从地市级与县级公共图书馆平均每馆的购书经费比较看(见表2):1979 年，地市级图书馆平均每馆的购书经费是1.8 万元，而县级公共图书馆平均每馆的购书经费只有0.5 万元，地市级公共图书馆平均每馆购书经费是县级公共图书馆的3.6 倍。而到2009 年时，地市级公共图书馆平均每馆的购书经费达到71.7 万元，而县级公共图书馆平均每馆购书经费只有11.2 万元，这一差距由1979 年的3.6 倍扩大至2009 年的6.4 倍。

表2 地市级与县级公共图书馆平均每馆的年购书经费比较情况

再次，从城市与农村的公共文化基础设施建设情况看，全国各大中等城市遍布的公园、电影院、图书馆、博物馆、文化馆、广场等公共文化设施更是农村居民可望而不可及的。而农村除了大门常闭的“农家书屋”、“文化大院”和周期性较长的“送文化下乡”外，无论是公共文化服务的总量还是质量，都远远落后于城市。

二、公共文化服务发展中的区域差异

在公共文化服务发展中，除了城市与乡村之间的巨大鸿沟外，全国不同地区之间也存在较为明显的差异性和非均衡性。为了说明这种差异性的存在与表征，我们以省为区域单位，根据各省区文化事业费、人均文化事业费、公共图书馆人均拥有藏书量、人均购书经费、县级公共图书馆平均每馆购书经费等几项指标进行对比考察。

根据《中国文化文物统计年鉴2010》的统计数据显示(见表3):2009 年，全国文化事业费(财政拨款)约为292.32 亿元;全国人均文化事业费为21.9 元。分地区看，文化事业费超过10 亿元的地区有8 个，分别是:广东(22.62 亿元)、浙江(21.07 亿元)、上海(17.96 亿元)、江苏(15.64 亿元)、北京(13.91 亿元)、山东(12.74 亿元)、四川(11.82 亿元)、辽宁(10.39 亿元)，多为东部沿海经济较为发达的省份或直辖市。但从人均文化事业费来看，超过30 元的省份有8 个，分别是:上海(93.51 元)、北京(79.24 元)、天津(48.38元)、青海(45.88 元)、西藏(44.69 元)、浙江(40.68 元)宁夏(39.44 元)、内蒙古(37.50 元)。但相比较而言，排名靠后的省份，如河南只有9.66 元，河北是9.60 元，安徽省则是11.09 元;其中，人均文化事业费最多的上海市是排名最后的河北省的9.7 倍多。

其次，从各地区公共图书馆人均拥有藏书量看:2009 年全国各地公共图书馆人均拥有藏书量最多的省份(前五名)分别是上海(3.4 册)、北京(0.9 册)、天津(0.9 册)、浙江(0.7 册)、青海(0.7 册)、宁夏(0.7 册);而最少的省份(最后六名)分别是河北(0.2 册)、安徽(0.2 册)、河南(0.2 册)、贵州(0.2 册)、西藏(0.2 册)，均远远低于全国平均数(0.4 册)。

另外，从各地区人均购书经费和县级图书馆平均每馆购书情况看:东部地区省份都远远高于中西部省份，但西部省份由于人口因素，在个别量化指标(如人均值)上要稍高于中部省份①文中所指的东部地区包括北京、天津、上海、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南等;中部地区包括黑龙江、吉林、河北、山西、河南、江西、湖北、湖南、安徽等;西部地区包括内蒙古、新疆、西藏、甘肃、宁夏、青海、陕西、贵州、重庆、四川、云南、广西等。。从表3 中，我们也可以看到，即使是处于划分的同一地区(如同为东部地区的如上海、江苏、山东等地)，其各项指标的差异化也很大;同为西部地区的陕西、甘肃、宁夏、新疆等地，其各项指标差距也同样明显。

表3 全国各省区公共文化服务相关指标对比数据(2009 年度)

随着公共文化服务建设在全国各地的广泛展开，因应各地经济社会发展的区域差距现实，公共文化服务的区域差异化问题进入到以基本公共文化服务均等化为讨论议题的研究视野①关于基本公共文化服务均等化或区域差异化研究如高伟华:《我国基本公共文化服务的地区差异分析》，《福建行政学院学报》，2010 年第2 期;顾金喜等:《基本公共文化服务均等化问题研究——以区域间对比为视角》，《中共杭州市委党校学报》，2010 年第5 期。。既有关于公共文化服务区域间的差异研究，指出了东、中、西部的差别，对东、中、西部的省区划分，大多是依据其在中国版图中的地理区位和各地区的经济发展水平，其内在的假设是:公共文化服务或文化发展与经济发展水平和地方财政能力具有正相关性。但从数据中也可以看到，即使位于同一经济发展水平的省份，在文化发展或投入方面也存在差距;而且有些西部省份或中部省份的个别指标超过所谓的东部发达省份。区域间的差异化，某种程度上体现了经济变量是公共文化服务发展水平的制约因素。但公共文化服务具有其独特性，因而在某种程度上却又与经济变量并不存在正相关性，正如“穷地方也可以搞好公共文化服务”。［1］当前政府在公共文化服务中侧重对基础文化设施建设或硬件投入的现实情况下，以至于在很多衡量指标上，以数量或财政因素为主。在实地调研中，无论是公共文化服务搞得较好的发达省份，还是相对欠缺的不发达省份，被调研者把当地政府主要领导者是否对文化重视及其重视程度视为另一重要因素。也就是说，从各地的差异现实来看，财政因素是主要变量，但领导者的观念、理念及其重视程度以及各地文化资源禀赋等都可能是另外的影响变量。

三、公共文化服务发展中的供需结构非对称性

公共文化服务中供给与需求之间的结构性矛盾，是另一个重要而又长久的问题。市场经济的发展并伴随着社会结构的迅速变迁，民众的精神文化需求开始得到极大释放，对公共文化服务产生强烈需求并呈现多元化与个性化;但另一方面，我国公共文化设施及服务水平却长期以来与经济社会发展存在结构性矛盾。这表现在公共文化设施短缺、公共文化服务供给水平低下等方面。虽然政府加大了对公共文化服务的投入力度，但供给总量仍然显得不足。另外在供给与需求之间也存在一定的结构性错位问题，表现在:一面是供给过量、无人问津;一面是需求强烈却供给不足。［2］如在农村公共文化服务方面，根据华中师范大学全国农村文化联合调研课题组2006 年在全国农村进行的抽样调查，研究结果表明了这一结构性矛盾的存在。［3］

在2011 年，我们对浙江、河南、湖北、广东、山西等五个省份(包括城市和农村)进行了关于公共文化服务的抽样调查，发放问卷2 000 余份，收回有效问卷1 593 份。数据统计结果表明，这种结构性矛盾依然存在。这也体现了政府在公共文化服务供给的刚性和民众公共文化服务需求的弹性特点。根据我们的调研数据结果统计(见表4)，普通民众平时的文化生活中，主要进行的文化娱乐活动(排名前六)是看电视(69.2%)、上网(48.0%)、看书或看报(44.3%)、听广播、听音乐等(29.4%)、打牌、打麻将(27.3%)、打球等体育运动(20.9%)等。从这一排序来看，群众的“私性文化活动”所占比重依然较大。但看书或看报、进行体育运动等文化活动项目比例的提高，也表明了近年来政府在推进公共文化服务中加大基层图书馆、文化活动室建设所带来的一定成效。

表4 平时生活中的主要文化娱乐活动调查

从民众所在社区(村)所拥有的娱乐设施或文化场所与最希望政府在社区(村)修建的文化设施诉求情况比较来看:根据调查显示(表5)，被调查者所在社区(村)已经拥有的娱乐设施与文化场所排在前几位的分别是运动场(30.3%)、文化广场(28.7%)、网吧(26.1%)、社区图书室(25.8%)、老年活动中心(22.3%)等;被调查者最希望政府在社区(村)提供的文化设施排在前几位的则分别是公园(41.6%)、文化广场(30%)、电影院(25.2%)、社区图书室(23.0%)、文化活动中心(22.3%)。但若从文化设施的提供看，可以看到被调查者所在社区(村)所拥有的文化设施与民众对政府提供的文化设施期许有相对应之处，但也存在一定错位现象，如文化广场、社区图书室都排名在前五之内，但被调查者所期许的公园、电影院、文化活动中心等仍然存在供给不足之现象。

表5 民众最希望政府提供的文化设施与地方政府提供的文化设施之比较

考察公共文化服务的供给与需求比较情况，还应该从民众所在社区(村)所拥有的文化设施使用情况以及普通民众对政府提供的各项公共文化服务的满意度等维度来看。根据汪金启、郑风田等在河南省嵩县的实证调研结果表明，政府在公共文化生活供给上存在着种类错位、季节错位及设施“徒有其表”问题，导致农民对政府供给的公共文化活动设施利用率低。农村的公共文化场所如文化大院、文化活动室、图书室、健身场所及设施等农民很少使用，这些设施对改善农民文化生活质量基本没起到作用。［4］

从民众对政府提供的公共文化服务的满意度评价情况来看，被调查者对当地政府公共文化服务的总体满意度不高，只有32.6%。调查数据显示(表6)，被调查者对当地政府提供的各项具体公共文化服务项目的满意评价指数分别是:文化下乡/文化进社区(28.4%)、公共图书馆免费开放(42.7%)、博物馆免费开放(37.1%)、文化馆免费开放(37.6%)、美术馆免费开放(32.1%)、综合文化站/基层文化阵地建设(30.6%)、农家书屋建设(29.9%)、广播电视村村通(48.5%)、全国文化信息资源共享工程(35.1%)、社区(村庄)公共文化生活(33.1%)。民众对政府提供的公共文化服务相对较低的满意评价，从侧面也反映出政府主导的公共文化服务在供求结构方面的非对称性问题和政府公共文化服务的效益低下问题。

表6 您对当地政府提供的公共文化服务的满意情况评价指数

四、公共文化服务发展中主体参与的不平衡性

从当前全国公共文化服务实践中的主体参与情况来看，用一句话可概括为:政府独大，社会乏力。无论是公共文化服务的经费投入来源，还是公共文化服务决策、绩效考评等各个环节，社会力量参与公共文化服务都还十分薄弱。

从政府财政投入与社会资助情况对比来看，以非物质文化遗产保护专项经费投入情况为例:根据《中国文化文物统计年鉴2010》统计数据，全国2009 年度非物质文化遗产保护专项经费投入总计是51 443 万元，其中政府财政投入是34 320.6 万元，而社会资助只有821.4 万元，社会资助总额占全国总专项经费不足2%，其与政府财政投入之间的比例是1:41.8。对于市场力量的介入情况，同样不容乐观。即使在深圳、浙江等公共文化服务建设走在全国前列的地区，市场的参与也才刚刚起步，关于公共文化服务项目的社会化或市场化运作仍在初步探索阶段;在中西部地区，则市场化的参与更为缺少。

根据我们2011 年进行的问卷调查，从公共文化服务的民众参与情况来看:被调查者选择“经常参与本地开展的集体文化活动”的只有10.1%，选择“偶尔参与”的有53.8%，选择“从不参与”的则有36.2%。关于“当地政府在准备提供文化服务时，是否会征求群众的意见?”问题上，选择“一般会”的占到18.2%，选择“有时会”的占到25.3%;也就说，地方政府在进行公共文化服务时，曾经征求过群众意见或群众意见能够在公共文化服务决策过程中得到表达的只有43.5%;超过一半的比例显示，当地政府在公共文化服务提供时并没有征求群众意见。被调查者中“曾就公共文化服务向当地政府提过意见或建议”的只有14.0%;而没有提过的主要原因分别是:“提了政府不理睬”的占到21.2%，“不知道提给谁”的占32.7%;“不知道怎样提”的占到32.1%。在“当地政府对公共文化服务效果进行考核时，是否会倾听群众意见?”问题上，选择“一般会”的只有14.4%;选择“有时会”的也只有25.9%。从群众对政府推进公共文化服务建设内容的了解程度方面，也可以看出民众的参与程度。在“您是否了解当地政府推进公共文化服务建设的内容”选项上，选择“很了解”的占3.7%，选择“了解一些”的也只有26.5%;而选择“了解不多”和“一无所知”的分别达到45.5%和24.3%。

对于市场在公共文化服务中的参与程度很难进行量化统计分析，但在“您认为在当地公共文化服务中，应该发挥主导作用的是谁?”问题上，选择“基层政府”的占41.3%，选择“村委会或居委会”的占25.3%，而选择“群众”、“民间组织”和“市场”的分别占25.4%、5.3%和2.8%。从此可以看出，倡导由市场来运作公共文化服务，更体现的是一种精英话语。因为，民众对公共文化服务的社会力量参与和市场参与认知并不高，可以说很低。另外，从我们曾经调研过的地区情况来看，公共文化服务的市场化运作情况并不理想。如在河南省某县调研时，该县文化局负责同志告诉我们:“在我们县，目前还没有进行公共文化服务的市场化运作;另外在社会性投入方面也很少，由于缺少大型企业，因而企业赞助也比较少，因此社会力量办文化依然很薄弱，主要还是靠政府主导。”①河南省X 县调研访谈，2011 年11 月25 日。这种现象不仅存在于经济较为落后的地区，即使在相对发达的大城市也是如此。我们在对武汉市各文化馆的调研中，也发现很少有市场参与或社会力量参与公共文化服务的情况。从整个国家的公共文化服务实践来看，体制性障碍与观念性障碍一直影响着公共文化服务的多元主体参与状况。公民的真实公共文化需求无法得到真实、有效的表达与满足，在整个公共文化服务过程中始终扮演着被动接受的角色，无法成为文化创造者和公共文化服务参与者。另外，基本的公共文化服务理应由政府承担，但根据现代多元治理要求，非基本的公共文化服务可由市场和社会提供，从而形成政府、市场与社会多元主体共同参与的公共文化服务格局。

自2005 年党和国家加强公共文化服务体系建设以来，全国各地都相应重视和加强了对公共文化服务的财政投入。但从各地文化事业的投入来看，各地文化发展差异化，其背后表现出在公共文化服务建设中地方政府是重要变量。也就是说，在中央对全国文化建设的高度重视下，各地公共文化服务发展的非均衡性，既源自于各地文化资源禀赋和传统，也有各地经济发展或地方财政实力的因素，更有着地方政府领导的重视程度差异。从城乡差别来看，无论是中央政府还是各级地方政府，在文化投入与建设时，都存在城市偏向，尤其是在文化标志工程建设方面，更多倾向于投资城市的文化地标或大型公共文化设施建设。从公共文化服务供需结构矛盾性来看，供给与需求的脱节，源于政府在公共文化服务决策中的主导地位，社会力量参与的缺失。这些都体现了政府主导下公共文化服务建设主体的单一性，市场与社会力量参与比较弱。正因为在全国各地的公共文化服务建设实践中，政府的主导力量过于明显与强势，因而各地的公共文化服务实践被烙上深深的政府印记或“国家意志”，从而使得公共文化服务的实际运作遵循着行政的逻辑而不是服务的逻辑。［5］2012 年，国务院出台了《国家基本公共服务体系十二五规划》，其中开辟单独章节，对基本公共文化服务均等化建设提出明确要求，这也标志着对于公共文化服务发展中的非均等化问题，开始从观念认识和理论讨论层面转变为国家实践。

［1］吴理财.穷地方也可以搞好公共文化服务［N］.中国社会科学报，2011－11－24.

［2］中共襄樊市委宣传部课题组.论农村文化配置的结构性失衡［J］.求实，2007(3):77－79.

［3］财政部教科文司，华中师范大学“全国农村文化联合调研课题组”.中国农村文化建设的现状分析与战略思考［J］.华中师范大学学报:人文社科版，2007(4):101－111.

［4］汪金启，郑风田.私性不足、公性错位:农村居民的精神文化消费现状及问题分析［J］.农业经济问题，2010(6):19－23.

［5］吴理财.公共文化服务的逻辑及后果［J］.江淮论坛，2012(4):143－149.