争议中医药立法

/李铁柱

中医药的存废之争，已然成为一个关乎文化、思想的论争，立法保护迫在眉睫。早在1983年的全国人代会上，就有人大代表首次提出中医药立法一事，近30年时间，中医药法为何千呼万唤“不出来”?

中医是我国千百年流传下来的国粹。

中医百年存废之争

中医是我国千百年来流传下来的国粹，从春秋战国时期的扁鹊，到三国两晋时期的华佗，人称药王的孙思邈和用毕生精力编撰《本草纲目》的李时珍，中医理论的精髓就在这些我们耳熟能详的人物中一代代地传承下来。

然而，进入20世纪，随着西医大规模进入中国，国人对西医的态度由怀疑转为信服，中医开始面临严峻的挑战。回首过去的100多年，要求废止中医的声音不绝于耳，中医一次又一次被推向舆论的风口浪尖。

近代中国，主张废除中医的始作俑者是清末国学大师俞樾。1879年，俞樾发表《废医论》，之后又发表《医药说》，提出“医可废，药不可尽力废”的观点，这成为中国近代“废医存药”思想的滥觞。

1912年，北洋政府以中西医“致难兼采”为由，没有把“中医药”列为教育学科，而是只提倡专门的西医学校。这就是近代史上著名的“教育系统漏列中医案”。大学该不该开设中医课，成了那个阶段中医存废之争的基本内容。

1929年，中国教育界决定将中医纳入学校体制当中。此事报请教育部批准时，以余云岫为代表的西医界坚决抵制。教育部以此为借口，断然拒绝了中医进入大学学系的要求。此事，中西医矛盾冲突进一步加深，从而引发了20世纪最大的一次中医存废之争。

20世纪50年代，余云岫提出了名为“改造旧医实施步骤”的草案。草案将“废止”变成“改造”，提出将西医改造成中医。时任卫生部副部长的王斌提出中医是封建，应随着封建社会的消灭而消灭。

半个世纪过后，2006年，中南大学的张功耀教授发表《告别中医中药》一文，引发了一场中医存废之争的大论战。其后，张功耀又在网上征集签名，提出鉴于中医的“不科学性”，呼吁中医退出国家医疗体制。此事件得到了中科院院士何祚庥、知名打假人士方舟子的响应，中医的存废问题在新世纪再次引起讨论。

“现在，我依然坚持自己的观点。”张功耀说。

“中医的存废之争，已不再是单纯的技术层面的问题，而成了一个关乎文化、思想的论争。”陕西省中西药研究院、老年病研究所所长米烈汉如此看待激荡百年的中医药存废之争。

在他看来，每一次废除中医的声音虽然最后都没有达到目的，但却对中医的发展造成了不小的影响，现在有必要专门出台相关法律法规对其发展予以规范和保护。

标准之争

据中国卫生法学会秘书长吴崇其回忆，20世纪80年代初期，中医药遭到严重破坏，为了中医药的生存，医药界不少人认为有必要对中医进行立法保护，还有人提出“中医在野，西医在朝”的问题没有解决，实际是中医药的地位问题。1983年，中医学家董建华等全国人大代表在当年的人代会上首次提出中医药立法一事。

“当时，与西医相比，中医在待遇上、等级上、地位上不平等的问题比较突出，已经影响到了中医的生存。某省一年卫生经费1.3亿多元，用于中医事业的只有340万元，占总数的2.58%。”吴崇其说。

1985年，中医药界开始考虑中医药立法问题。彼时，这项工作由时任卫生部副部长的胡熙明主持，吴崇其作为全国人大常委会法工委的成员，全程参与了立法工作。

此后，中医药立法问题几乎每年都是全国“两会”的热点议题，有不少人大代表和政协委员一直努力尝试推动立法的进程。虽然业界一直在呼吁，但是30年过去了，中医药法始终没有出台。

据吴崇其回忆，当时前后总共写了六稿，但都没有成功，“主要有两个因素：第一，中医没有诊断标准；第二，中医没有死亡标准，最后使中医立法付诸东流”。

2012年初夏，甘肃省卫生厅厅长“打通任督二脉”的事件引爆舆论，中医药真伪的命题再次呈现在公众视野当中。

黑龙江中医药大学教授常存库分析，中医理论多为自然哲理，难以找出事实依据，阴阳离绝、气滞血瘀等理论无法鉴定死伤原因，而没有标准就不能裁定中医医疗纠纷，中医药立法就失去了最基本的内容，也就无从保护中医药合法权益，因此中医参与医药事故鉴定往往难以给出具有法律效力的意见。

据悉，目前已有54个国家制定了传统医学相关法案，92个国家颁布了草药相关法案，对传统医药单独立法管理。我国对中医药的法律保护力度与国际上其他国家相比已经很滞后了。

对此，米烈汉坦言，我国中医药立法30余年求解路之所以不顺，其原因是多方面的，最主要的原因是一些人士对中医的价值认识不到位。目前不少卫生部门的人对中医的特色缺乏清晰的认识，他们思想上没有意识到立法对中医保护和发展的价值，这在一定程度上阻碍了中医药立法进程，虽然国家很重视中医，但卫生部门的一些人没有推动立法的积极性。

“目前，越来越多的国家对传统医药实行了立法管理。我国作为传统中医药大国和发源地，还欠缺国家层面的法律保障。”全国人大常委会副委员长陈竺在2013年6月30日召开的首届岐黄论坛中指出，中医药产业亟待加快立法进程。当陈竺讲到“可喜的是，中医药立法列入了2013年全国人大常委会立法计划”时，会场响起了雷鸣般的掌声。

立还是不立

中医药法之所以迟迟不出台还有一个很重要的原因，中医药到底需不需要立法一直存在不小的争议。

20世纪80年代，之所以要对中医药立法，主要是为了解决中医药的生存问题。但是随着国家对中医药扶植力度的不断加大，曾经困扰中医药的等级不平等、人员待遇不平等、地位不平等等问题已经基本解决，中医药生存和发展的状况有了很大的改观。

“北有同仁堂，南有庆余堂。”作为全国保护最完好的国字药号，胡庆余堂体现了中药业文化。

而为了促进中医药事业的发展，国务院先后颁布了《中医药条例》、《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，国家中医药管理局颁布了《中医药事业发展“十二五”规划》，多个省份也纷纷出台中医药条例，支持中医药事业发展。

在这种情况下，中医药是否还需要进行专门的立法?

米烈汉认为，目前中医药条例层级较低，内容简单，而且经过几年的实践，条例操作性不强的缺点逐渐显露出来，并没有起到保护中医发展的作用。在我国中医药法律体系中，缺少一部能够承担起“领头羊”作用的基本法。为了构建一个相互支持、相互配合、内部协调一致的中医药法律体系，有必要出台专门的中医药法律。

而吴崇其认为，国务院《中医药条例》、《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》等文件已经对中医药事业的发展作出了详细规定，只需要落实好这些要求就已经足够了，专门的中医药法可立可不立。

张功耀认为法律是用来规定各种责权利关系的，中医药能不能有所发展，怎样发展，从来就不是法律可以规定得了的。中医药究竟怎样发展，既不需要也不可能由国家法律去提供保证。

在大部分中医界人士看来，中医药立法的基础和条件已经成熟。他们认为，虽然出台了有关条例和文件，国家对中医药事业支持力度加大，但很多人的认识还存在问题，只有通过立法，才能统一认识，将各项政策落到实处。

吴崇其认为，中医药的发展首先必须保护，在保护的基础上扶持其发展，这应该成为中医药立法的出发点和宗旨，“一定要避免把中医药法立成一部管理条例”。

对于重启的新一轮的中医药立法工作，吴崇其直言中医药立法不能单纯是中医药管理部门的事情，需要多个部门组织相应的班子，就当前中医药存在的一些问题进行深入调查研究，明确中医药法究竟要调整哪些法律关系，规范哪些行为，要达到一个什么样的目的。

“目前中医药立法急需解决的有两大问题：一是关于中医药的方针和政策法律制度化，解决有法不依的问题；二是解决管理方面体现自身行业特点不够的问题，如医院制剂、新药审批、管理体制、民族医药、医生从业、医疗服务模式等，都是要重点研究解决的问题。”吴崇其说。

而米烈汉认为，中医药法在制定的同时，必须充分考虑实施过程中的监督管理问题，在立法中要建立中医药的执法监督体系，加大执法力度，明确监督主体，分清监管职责。“一部新法律的制定，必须做好与已有法律的衔接，在现有法律法规基本原则的基础上，填补空白、理顺交叉、解决矛盾和健全体系，特别是要创新机制、体现特色。”米烈汉说。

虽然中医药立法工作取得了不小的进展，但当前中医药在保护、传承、发展、创新过程中面临的困难和问题并不能完全仰赖一部法律的出台来解决。“当前更重要的工作是挖掘整理中医药宝库，继承发展中医药财富，解决中医药的知识产权保护问题。”吴崇其建言。

无论中医药如何立法，发展现代医学，追赶世界医学先进水平是世界主流。立法加强对传统医学的安全性、有效性和品质保证的科学指导和监管，亦能发挥重要作用。