官员“下海”又一潮

/沈费伟 李 松

1992年后，大批在政府机构、科研院所任职的知识分子，纷纷主动“下海”创业，产生了一批“九二派”企业家。

近日，安徽出台《关于服务民营经济发展的若干意见》，其中“允许公务员、事业单位人员创业”的相关规定在网络上引起热议。如何避免公务员“下海”进行“权力寻租”等问题成为人们关注的焦点。

官员“下海”创业引热议

“公务员若要‘下海’，应先‘净身’！”

“不能让公务员端着‘铁饭碗’‘下海’，既当官又挣钱！”

“公务员‘下海’能够推动民营经济发展。”

“公务员‘下海’可以为年轻人腾出更多施展才华的舞台，促进‘新陈代谢’，也有利于减轻机构膨胀的压力，为公务员实现人生价值提供多元的选择。”

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近期，安徽省人力资源和社会保障厅出台了《关于服务民营经济发展的若干意见》，其中“允许公务员、事业单位人员创业”的相关规定在网上引起了热议。针对网民们的激烈讨论，安徽省人社厅于7月15日回应，允许离岗“下海创业”的为事业单位工作人员，针对公务员的政策是“允许提前退休或辞职创业”，未突破公务员法规定。

其实，鼓励公职人员“下海”创业，安徽省并非孤例，在此之前，河南、云南、吉林、浙江、湖南、上海等地相继出台过此类文件，引发了群众激烈的讨论。

2008年，河南省商丘市出台《关于扩大对外开放促进全民创业的若干规定》，政府出资数万元至数十万元发放给辞职经商的公务员。同年9月，云南省昆明市人事局出台政策明确规定，对辞职创业的国家机关公务员和事业单位工作人员，除一次性发给相当于本人5年基本工资的辞职金外，工龄20年以上的，发给一次性奖励金20万元。2012年，吉林省发布《关于进一步促进小型微型企业发展的意见》提出，其中也提到鼓励公务员从事创业活动，并为其保留2年职务。

“官员‘下海’，如果放在更长的历史时段来看，并不新鲜。”浙江工商大学人文学院教授徐斌提到，改革开放以来，我国曾出现过两次较大的“下海潮”，一次是在20世纪80年代，另一次是在邓小平南方讲话之后的90年代。80年代中后期的那次“下海”更多的是公务员从政府，转了下“身份”，到大的国有企业去任职。到了90年代初期，由于计划经济向市场经济的转型，市场经济的“大潮”一下涌了起来，提供了许多机会，这个时候有许多官员把单位里的职务辞掉选择“下海创业”，另谋出路，并逐渐形成了一股风潮，产生了一批“九二派”企业家。

一潮未平一潮又起。如今，与公务员“下海”相对应的则是，一潮接着一潮的“考公”大军。据悉，2012年公务员“国考”报名人数为123.4万人，最热职位招考达到4124∶1的比例，让人感到惊骇。

既然公务员岗位如此之“俏”，为何现在政府还频频鼓励公职人员“下海”呢？

安徽省人社厅相关负责人表示，此次“奖励公务员下海”的政策，是为了在资金扶持、人才支持、保障服务等多方面促进本省民营经济的发展。据悉，在鼓励公务员“下海”创业问题上，河南、云南、吉林等地政府也持类似观点。

徐斌指出，现在政府鼓励公职人员“下海”主要有三方面的原因：一是现阶段中央要求各地政府精简机构，政府机构改革作为社会改革的一种，控制成本、减少震荡是保证改革顺利的基本点；二是这几年市场经济发展的态势比较缓慢，无论是民营企业，还是国有企业，好像有点“凉”，有点“弱”，经济相对进入了一个“低谷”，在这种情形下，有这么股推动市场经济发展的力量进去，为市场经济注入一些新鲜“血液”和“活力”，对市场经济发展可能有一定的推动作用；三是公职人员自身由于其懂政策、人脉广等特点，创业也具有一定的优势。

“下海”之弊

而事实上，不论前两次大规模的公务员“下海潮”，还是近年一些地方出台优惠政策鼓励公务员“下海”，除极少数人创业成功外，多数人却折戟沉沙于市场，重新回到了原来的工作岗位，有的改行从事了其他职业。

中国政法大学公共决策研究中心副主任王振宇认为，中国之前也已经有过至少两次公务员“下海潮”。历史证明，所谓的公务员创业，在相当程度上就是利用原单位的公权力、利用原单位中积累的人脉来赚钱。

“这种鼓励政策在特殊时期，可在短期内产生刺激作用，但作为一种常态并不合时宜。”北京师范大学政府管理学院副教授沈友军说，在市场经济和公平观念已深入人心的当下，再出台优惠政策鼓励公务员“下海”，有“制度倒退”之嫌。

公务员法规定，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。同时，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中也明确禁止党员领导干部私自从事营利性活动，尤其强调“不准个人或者借他人名义经商、办企业”。

尽管法律有明确规定，但不少专家还是心存诸多疑虑。

疑虑一：穿“游泳衣”下海，既当官又挣钱，破坏市场经济中的公平竞争。

沈友军认为，公务员“下海”，表面看是回归了普通公民身份，但在一定时期内，其在岗时所掌握的公共资源还会发挥作用，从而损害市场的公平竞争原则。

此前媒体多有报道，一些辞职的公务员往往利用以往掌握的公共资源牟利，比如，国资部门、发改部门的官员退休之后成为企业的独立董事，实现权力变现等等，类似的情形屡见不鲜。

徐斌认为，如果公务员“下海”还是带着“身份”下去，就意味着某种不公平。因为有了这个“身份”，那他和机关里的资源没有断，他下去经商的时候，和其他在市场经济中没有这层关系的商人竞争时，往往处于一种优势地位，换句话说就是一种不平等的竞争。

疑虑二：带编“下海”导致“吃空饷”泛滥。

现在许多公务员为了达到“吃空饷”的目的，假借“下海创业”的理由，申请提前退休的现象也日益严重。据报道，2012年四川、重庆、湖南等7个省份清理出“吃空饷”者达7万多人，如果按每人年均消耗5000元至2万元计算，公共财政要为这些“闲嘴”掏出3.5亿元至14亿元的冤枉钱。

此前，有媒体也揭露湖北十堰某机关公务员“下海”经商15年，单位却一直保留其编制借机吃“空饷”，并用其虚报冒领的财政工资、津补贴及缴纳单位的“管理费”10余万元设立“小金库”，用于少数人员旅游和消费。

此外，官员“下海”后兑现与企业间的“权力期货”，即在位时为企业谋求利益，“下海”后则在企业中拿高薪，等等问题，必须警惕。因此，如何防范个别贪污受贿的领导干部利用“下海”创业的机会将黑钱洗白？如何防止某些公务员以“创业”为理由，达到“吃空饷”的目的？以及如何避免“下海”公务员留下的空缺职位，成为新的权力寻租空间等诸多问题，如果不能从机制上得到解决，“官员下海创业”无疑将会流弊丛生。

现任泰康人寿总裁的陈东升（左），“下海”前一直在国务院发展研究中心工作。

筑好“防火墙”

专家指出，要发展民营经济，并不一定要去鼓励公职人员“下海”，即便要鼓励公职人员“下海”也要防范他们在离岗创业过程中的权力寻租和廉政风险，需要进一步的配套政策支持。

“即使公务员主动辞职‘下海’，也要明确划分开‘权’、‘利’的关系。”汕头大学法学院公共管理系副教授鄢圣华说，首先要推行“回避制”。辞职后的公务员不能在自己的直系亲属担任重要公职的地方经商，从源头上堵死“官商勾结”。其次要明确“下海”的年限。有些职位的公务员即便辞职，一段时间内也不能经商，以此规避权力“期权化”。再次要实行“公开制”。将“下海”公务员的姓名、职务、年龄等信息公开，形成政府主导、公众参与的“阳光监督”。

当前，不少公务员选择“下海”，实际是为了打开洗钱的“暗道”，针对公务员“带病下海”的现象，徐斌认为一些“问题官员”选择“下海”，本质上“醉翁之意不在酒’，而是想以此逃脱法律的制裁，掩盖自己的罪行。在这种情形下，政府首先要严把公务员的退出机制，不放过任何一条“漏网之鱼”。其次，应加强实行公务员的财产申报制度，做到公务员财产的公开透明化。最后，要严加惩治“下海”的带“病”公务员，完善责任追究制度，以此起到威慑作用。

“应加强对‘下海’公务员的监督，严厉惩戒行为不端甚至触犯法律的公务员，同时要在创新和完善公务员管理体制上下功夫，如可以推行公务员聘任制，实行合同管理，从而形成‘人尽其才，优胜劣汰’的良好局面。”沈友军说道。

此外，多名专家对公务员“下海”“吃空饷”的现象进行了回应。目前，查处“喂空饷”，主要靠单位自查自纠和群众举报，加大对“吃空饷”者的处罚力度，固然有一定成效。但从治根本、见长效的角度考虑，还需要正视“吃空饷”与“喂空饷”利益共同体的存在，从制度设计上推动人员编制、单位经费的透明化，引入社会力量加强监督，不断压缩“空饷”得以产生的空间；同时建立严格的问责机制，让“喂空饷”者也受到严厉惩治，从源头上遏制“空饷”利益流的泛滥，才能真正堵住“吃空饷”的漏洞。

“阳光是最好的防腐剂。规范退休官员出任新职，应该公开透明。当‘隐形权力’显性化，退休官员的去向受到社会有效监督，经得起检验，质疑和猜测自然也就没了市场。”徐斌说道。