挪威文化政策目标与手段*

崔 丽

(上海浦东图书馆，上海201204)

挪威位于北欧斯堪的纳维亚半岛西部，东邻瑞典(边界长1630公里)，东北与芬兰和俄罗斯接壤(边界分别长736和196公里)，南同丹麦隔海相望，西濒挪威海。本土海岸线总长28953公里。挪威是南北狭长的山国，斯堪的纳维亚山脉纵贯全境，高原、山地、冰川约占全境2/3以上，国土面积达385 186平方公里。挪威人口数量为5 051 275(2013年)，平均每平方公里13人，是一个人口密度较低的国家，而且分布十分不均，从北部城市凯于图凯努(Kautokeino)的0.3人/平方公里，到西南海岸城市斯塔万格(Stavanger)的1819人/平方公里。人口中96%为挪威人，外国移民约占4.6%。有土著萨米族约3万人，主要分布在北部。全国设1市(首都奥斯陆市)18 郡，下设454 个市政［1，2］。

挪威于公元9世纪形成统一的王国，9～11世纪北欧海盗时期，曾不断向外扩张，进入鼎盛时期。1397年挪威与丹麦和瑞典组成卡尔马联盟，受丹麦统治。1814年，挪威被丹麦割让给瑞典。1905年挪威独立，成立君主国。挪威在第一次世界大战中保持中立，在第二次世界大战中被法西斯德国占领，1945年获得解放［2］。挪威是一个年轻的国家，挪威人民十分珍惜自己的独立。

1 文化政策目标

在挪威，政府对艺术的资助最早可追溯至1836年，为视觉艺术家提供旅行补助［3］。虽然在19世纪和20世纪初挪威制定了一些计划，资助文化、艺术活动和机构，但是直到第二次世界大战后，随着挪威政府在文化领域扮演更重要的角色，“现代”文化政策才开始形成。

从20世纪30年代起，社会福利思想逐渐成为挪威政策体系的主要理论基础，并应用于文化领域。二战后，与挪威政府致力于将挪威转变成福利社会相一致，文化民主化(Democratization of Culture)成为重点，以确保社会经济背景或居住的地理位置不会成为参与文化活动的障碍。艺术和文化被视为整个人口福利的一项重要措施和公众教育的一个有用工具。为了文化民主化，国家建立了全国性的重要艺术机构:挪威全国巡演剧院(1949年)，全国巡回展(1953年)，和Rikskonsertene/挪威音乐会研究所(1958年)。此外，1957年成立了国家歌剧院。

从战前到20世纪60年代初，挪威小说出版数量大幅下降，这种情况推动了挪威艺术理事会于1965年成立。为了捍卫挪威的文化和语言，理事会的主要职责之一是管理一个购买挪威语新出版物的计划。虽然从19世纪30年代起国家给少数艺术家津贴，但直到20世纪60年代才为艺术家引入一个大范围的资助计划。

在20世纪70年代初，文化民主(Cultural Democracy)成为新的文化政策目标，以文化政策和行政系统的去中心化作为战略。大多数市政成立了文化事务委员会，而且市政当局逐步委任文化事务长官及秘书。在郡级层次上发展了一个类似的体系，并引入了新的资助计划。用这种方式，大量的职责被分散了，以使决策更贴近普通大众。与这项改革密切相关的，是文化的重新定义。文化的概念扩展了，以包括全体居民中各部分人的文化兴趣，其中纳入了业余文化活动的新兴趣。此外，体育运动也被纳入文化概念。在20世纪70年代，更多的挪威文化生活的传统元素获得公共主管当局的财政支持。1971年通过了新的图书馆法，1972年确定了新的对机构剧院的资助计划，在1975年推出一个新的博物馆分散资助计划。作为1978年向议会提交的一份白皮书的结果，艺术家被授予与中央政府进行谈判的权利，而且在这一领域改进的资助计划得到发展。其中最重要的是保证收入计划，目前提供给了500多名艺术家［4］。

大约在1980年，对文化作用的主流观点似乎发生了明显的转变，从认为文化是一个自治领域，转向强调文化是经济增长和国家声望的工具。1981-82重要的政府文件也从强调地方和地区的文化活动，转向强调加强国家级的文化艺术机构。政府文件也从宽泛的、与闲暇相关的文化概念转向用专业质量加以定义的文化概念。1990年后，文化政策的重点逐渐从社会文化活动转向高级文化活动［5］，而且文化多样性成为政府文化政策的显著议题［3］。

虽然公共文化预算在战后已大大增加，但在20世纪80年代和90年代期间，经济发展的停滞导致更多的重点放在效率和裁员上。然而，文化支出，尤其是市级水平的，在20世纪80年代显著增加。2005年，政府宣布了一个雄心勃勃的目标:未来十年将国家预算分配给文化的份额从0.8%增加至1%。这个雄心已经或多或少地实现了。

虽然在不同的历史阶段有不同的侧重点，但是挪威文化政策的主要目标在特征上保持稳定，而且关于这些目标在公共辩论中很少存在争议。挪威文化政策的主要目标是促进艺术质量和创新、文化遗产的保存和安全性、丰富多样的文化设施在全体居民中的分布。

为实现文化政策目标，国家采取三种手段:行政的，法律的和经济的，下文分别叙述。

2 行政管理体系

挪威政府行政管理体系分三个层次:国家级、郡级和市级。三个层次管理机构的功能和财政来源由议会决定［3］。与其他北欧国家相似，挪威的文化政策既是集中的也是分散的。一方面，文化政策的基础，主要由国家制定，但文化政策的形成和实施责任有相当大的部分下放给地方和地区政府。就文化支出而言，国家和市一级是最重要的，而地区一级只起了中等作用。艺术家组织在一些对艺术家的公共支持计划管理中起到了至关重要的作用。

在国家层面，决策机构相对复杂。相当大的权力集中在议会的政治和行政机构、政府和各部委。一般地，文化政策的主要框架由议会决定，而文化部为议会准备文件。为了实现政治目标，采用了所有的法律、财务、组织和信息化手段。然而，国家预算是最重要的工具，文化部负责约84亿挪威克朗(2011年)的总预算。该部还负责管理从挪威彩票公司获得的博彩利润，36.5%分配给文化，45.5%分配给体育。2010年的利润总额为39亿挪威克朗。该部还执行议会通过的政治决议，并监督下属企业的活动;文化领域的公共机构和接受公共资助的独立机构。

其他与文化事务有关的部委有环境部，负责文化遗产(博物馆、档案馆和图书馆除外)和文化环境。教育和研究部负责教育，包括艺术家们的教育，以及儿童的音乐和文化学校;还负责学术图书馆和大学博物馆。

外交部被赋予了在国外介绍挪威艺术和文化的责任，包括与发展中国家的交流项目。其他部委也与文化政策相关，但发挥较为次要的作用。财政部在预算过程中发挥协调作用。地方政府和地区发展部关注于文化在区域发展中的作用。贸易和工业部，负责监管挪威所有类型的商业活动，包括各种文化产业的发展。

相当数量的权力也下放到公平机构和专家机构。挪威艺术理事会一般由文化部管理和提供资金，但它在很大程度上保持独立的地位，因此被定性为公平机构。每年，议会给与文化基金一个整体配额，由挪威艺术理事会进行管理并作为其主要任务之一。此外，艺术理事会还担任中央政府和公共部门有关文化事务的顾问，以及组织理事会特别感兴趣领域的实验性的文化活动。

所有郡和几乎所有的市都在20世纪70年代建立了文化委员会和行政部门。这些都是独立的地区和地方文化行政部门，对郡和市议会负责。在20世纪90年代，地方政治和行政层次上开始普遍的重组。一些独立的文化行政部门消失，或融入市级活动的其他领域，如教育，贸易和工业。地方和地区政府的职责包括自己确定的行动和对地区文化活动和地区机构的补贴，它们是由国家部分资助的，并受基于责任分享的正式协议的管理。

不同部委之间的合作和协调主要根据实际问题的特性处理，虽然一些安排具有更多的部委间永久性合作的结构，如“文化背包”项目是文化部和教育与研究部于2001年发起的一项联合倡议，为中小学生提供艺术和文化，比如音乐、戏剧艺术、文学、文化遗产、舞蹈表演、视觉艺术等。这一举措主要是由各郡通过文化和教育部门的合作进行管理。在国家层面，该计划由设于艺术理事会的秘书处管理，但指导委员会包括来自两个部委的成员［4］。

3 法律保障体系［4］

3.1 一般法规

3.1.1 宪法

挪威宪法中有两个条款与文化有关:首先，第100条保障言论自由:

“新闻出版自由。任何人，不论其写作内容如何，均不得因其所出版或发表的著作而受惩处，但蓄意和明显地表示本人或煽动他人反对法律，藐视宗教、道德或宪法权力、对抗法令，或对人进行诬告和诽谤者除外。任何人有权对管理国家或任何其他问题坦率地表达自己的意见。”［6］

其次，宪法第110a条涉及对于萨米人的职责:

“创造条件使萨米人保存和发展自己的语言、文化和生活方式是国家权力机关的责任。”

3.1.2 税法

普通的增值税税率为25%(2005)。然而，文化服务免征增值税。戏剧，电影，芭蕾或马戏表演的门票没有增值税，音乐会，体育赛事，美术馆和博物馆的入场费也免征增值税。在艺术作品表演(表演艺术)免征增值税的同时，议会批准对这些服务的组织也免征增值税。艺术表演所需的以及构成它整体一部分的服务也免征增值税。此外，剧院，电影院，展览和音乐会组织者销售目录、节目单、明信片和纪念品时免征增值税。慈善机构和组织在销售各种商品时也免征增值税。在挪威销售书籍和有声读物没有增值税，一些期刊也免征增值税。对志愿者组织的捐赠物减免税收。

有一些费用及补偿方面的法律手段部分构成个人艺术活动的经济条件:视觉艺术作品营业额征税法(1948年);表演艺术家公开演出报酬法(1956年);挪威作曲家基金法(1965年);公共图书馆租借补偿法(1987年);视觉和应用艺术展览报酬法(收入用于支持视觉艺术家、表演艺术家、作曲家和作家的基金)(1993);版权法(1961年);所得税法(1999年);增值税法(1969年)。

3.1.3 版权条款

因为挪威遵循欧洲大陆版权传统，因此在“著作权法”中没有明确涵盖“公平使用”概念的条款。然而，该体系允许一些对作者权利的例外(见“伯尔尼公约”第9条)。这些条款包括出于教育目的使用作品，为残疾人使用，图书馆复制，作品引用以及私人复制。

派生权利人——即权利人本身不是作品的作者，但已取得了原作者的权利——不一定有与原作者相同的权利。派生权利人的权利将取决于由原作者和派生权利人签订的协议内容。

广播公司可以在他们的广播节目中使用受版权保护的作品，条件是他们履行扩展性集体许可条款，参见“版权法”(1961年)第30条。根据这一条款，广播公司必须与代表权利人的组织签署一个协议。

3.1.4 语言法令

下列法令涵盖挪威的语言问题:“挪威语言理事会法”(1979年)，该法案管理挪威语言理事会的工作，挪威语言理事会是挪威政府有关语言和语言规划事宜的咨询机构;“政府行政机关语言使用法”(1980年)，该法案旨在确保在各级公共服务中使用两种形式的官方语言;“地名法”(1990年)，该法案确定各级公共当局使用地名时的拼写;“萨米人法”(1987年)，该法案包括对公众使用萨米语的规则。

3.2 文化法规

2007年8月1日，一部新的“文化法”在挪威生效。“文化法”简单，不包含国家、郡和市文化领域融资，重点和组织的详细规定。该法为地方自治留有余地。同时，该法旨在确保郡、市采取经济和组织措施，在地方和地区水平促进广泛的文化活动。“文化法”的目的还在于在一个更加全球化的世界中促进一个国家的文化政策。其他文化法规见表1。

表1 现有文化法规

4 财政支持体系

如前所述，政府对文化艺术的财政支持发生在三个层次:国家级、郡级和市级。专项经费或者直接从国家预算拨付给受资助的个人、团体、项目和机构，或者间接地划拨给基金和文化机构，由后者根据实际需要分配经费［3］。三个层次中，以国家级和市级最为重要。

2009年文化方面的公共开支总额为162.9亿挪威克朗(20.9亿欧元)。其中，中央政府拨款74.8亿挪威克朗(9.62亿欧元)，郡议会花费10.2亿挪威克朗(1.31亿欧元)，市政花费77.9亿挪威克朗(9.63亿欧元)。在2005年秋天，挪威新政府上台，提出了文化领域的一个野心勃勃的计划，到2014年，将国家预算分配给文化的份额增加到1%［4］。

表2显示，从1996年到2009年，国家文化支出增长了139%。其中表演艺术是最大的受益领域，获得支出总额约1/3的经费资助。戏剧和音乐剧是第二大受益领域，约占20%的份额。电影和媒体是第三大受益领域，但从1996年到2009年，份额明显下降，从18.49%降到13.31%。而图书馆和博物馆所占的份额有所上升。艺术家基金的份额从3.53%上升到5.13%，表明国家对改善艺术家生活和工作条件更加重视。

表2 1996年和2009年按部门统计的国家文化支出(10亿挪威克朗)［4］

在市级层次，博物馆、图书馆和体育比赛是文化开支的三大受益领域，以2008年为例，三者占文化开支总额的百分比分别是24.9%，12.2%和9.2%，三者合计占文化开支总额的近一半［7］。

挪威政府定期组织专家委员会对文化政策的实施情况进行评估。2013年3月，由挪威政府于2011年指定的委员会，发布了对挪威自2005年以来文化政策的评论报告［8］。报告认为，文化举措的许多目标或者已经实现，或者正在实现的过程中。未实现的目标是提高艺术家的生活条件和让每个儿童有机会参加市音乐和艺术学校提供的活动。报告确定了一些一个可持续的新文化政策必须处理的结构性问题。比如，对某些重大领域财政拨款的增加与艺术产出或公共支持不匹配;提高视觉艺术家的生活条件需要更清晰的文化政策手段等。报告对未来的文化政策提出了一些建议，比如加强地方文化场所建设;促进艺术生产，艺术质量和公共参与;加强文化政策的知识基础和法律基础等。总体而言，挪威文化政策的目标和措施是成功的。

〔1〕挪威外交部.简明资料·关于挪威［M/OL］.奥斯陆:挪威外交部出版，2013:6

〔2〕挪威概况［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-06/18/content_446087.htm.［2013-08-16］

〔3〕Marit Bakke.Cultural Policy in Norway［J］.Journal of Arts Management，Law，and Society，2001，31(1):10-33

〔4〕Council of Europe/ERICarts:“Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe”，12th edition 2011［EB/OL］.http://www.culturalpolicies.net.［2013-07-10］

〔5〕Georg Arnestad.Regional Effects of State Cultural Policy in Norway.P.8［EB/OL］.http://neumann.hec.ca/iccpr/PDF_Texts/Arnestad_Georg.pdf.［2013-09-08］

〔6〕挪威王国宪法［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/1418964.htm.［2013-08-12］

〔7〕Culture Statistics 2008，Statistics Norway，Oslo/Kongsvinger，16 June 2010，p.13［EB/OL］.http://www.ssb.no/a/english/publikasjoner/pdf/nos_d444_en/nos_d444_en.pdf.［2013-08-12］

〔8〕Official Norwegian Report on cultural policy 2014［EB/OL］.http://www.regjeringen.no/upload/KUD/Kunstavdelingen/Rapporter_Utredninger/Kulturutredningen_2014-Official_Norwegian_Report_on_cultural_policy_2014.pdf.［2013-09-08］