法国公共文化发展政策研究*

张 丽

(中国人民抗日战争纪念馆，北京100165)

法国政府对文化的发展和管理的重视在欧洲国家中最为突出，从17世纪开始，波旁王朝就开始了对文化艺术的管理和资助，政府一直以来都是法国知识、艺术和文化事业的主要负责主体。二战之后，法国是欧洲国家中最早设立文化部①1959年7月正式成立了独立的文化部，现在法国主管文化的部门叫做文化与联络部The Ministry of Culture and Communication。负责协助文化发展的国家，后来，文化与交流部接替文化部成为法国主管文化事务的部门。20世纪80年代后，法国文化管理的权利开始逐渐下放，文化与交流部鼓励自治市出台其自身的文化政策。继“省”“地区”的权利下放政策，自治市在公共文化活动中所承担的职责也远远大于从前［1］。

1 法国文化政策的发展目标

法国文化政策的基本目标是使最大数量的法国人能够接近人类尤其是法国的文化杰作，确保他们对本国文化遗产的兴趣，促进文化艺术创作，繁荣艺术园地。这个目标是安德烈·马尔罗在1959年7月24日颁布成立法令(founding decree)中第一章中所陈述的。法国文化政策的核心目标是促使文化通过各种表达方式传递给民众。

尽管新的信息和通信技术使得人们获取知识和信息的方式得到相当大的改变，但是政治观点和价值理念没有改变。法国宪法中就规定了公民要均等获得文化服务，国家有职责让每一位公民参加到公共文化生活中。在法国，普遍认为文化是国家全面发展(包括社会和经济发展)的一个独立部分。早在法兰西第一共和国时期，国王路易十四就将超过20%的预算用于艺术和文学事业［2］。在法国，文化成为了确保人民生活质量和每个公民实现个人理想的重要指标。国家有义务确保每个公民平等地获取各种文化的权利。

文化政策建立以来，文化与交流部的一个任务就是鼓励民众获取并参与到遗产和当代文化创意产品的创作中。文化政策的目标经历了不同的发展阶段，每个阶段的侧重点都不同，20世纪70年代聚焦于“文化行动”(Culture Action)，20世纪80年代聚焦于“文化发展”(Culture Development)，20世纪90年代聚焦于“部门间的合作”(Inter－ministerial Partnership)(包括20世纪90年代农业部门、司法部门、教育部门、青少年和运动部门、家庭部门、健康和旅游部门等之间的合作条约草案)，2000年之后文化政策的目标聚焦于文化的权利下放(Decentralisation of Cluture)，强调地方部门之间的合作［3］。

2 法国文化部门的组织结构

2.1 法国公共文化政策制定的主要职能部门

伴随法国权利下放，地方分权的推进，法国公共文化政策制定的主要职能部门分为国家层面和地方层面。国家层面负责提供主要服务，主要职能部门包括:文化和交流部(Ministry of Culture and Communication)、理事会和服务的中心管理机构(Central Administration Directorates and Services)、国家管辖范围内的文化机构(Cultural Institutions Under National Jurisdiction)、国家公共机构(Public Institutions of the State)和其他部委。

地方政府负责提供区域分权服务，主要职能部门有文化活动辖区(Field of Cultural Activity of the Prefectures)、文化事务区域理事会(Regional Directorates of Cultural Affairs，DRAC)、建筑和遗产服务部门(Architecture and Heritage Services of the Departments)、城市合作的公共机构(Public Institutions of Intermunicipal Cooperation，EPCI)。详见图1:

图1 法国公共文化政策制定的主要部门

国家管辖范围内的文化机构直接受文化和交流部的管理，他们的职能主要是在国家层面对文化服务、文化活动产品及相关规定等进行管理、技术研发、生产等。如国家档案、研究和保存中心、博物馆、多媒体图书馆和国家建筑与文化遗产图书馆;国家公共机构隶属于国家监督管理的文化组织，拥有自己的合法地位，在管理和经费上自治，如国家博物馆、国家艺术中心、国家科学院、国家艺术学院等;城市合作的文化机构是不同城市在不同领域内发展联合项目而进行的重组，包括市政社区、大都市、城市社区、社区间集团等之间的合作。

法国共拥有26个文化事务区域理事会，2174个城市合作的公共机构，常驻人口多余10000的城市数量为36680 个［3］。

2.2 法国文化和交流部的组织结构

文化和交流部是法国政府部门中负责国家级文化政策的准备和制定的部门，也是法国公共文化事务的主要管理部门。该部门的任务就是定义部门优先发展的政策和行动指南，决定资金在不同理事会之间的分配并进行监管。经费分配由预算决定并受到国家统一指南的影响，经费的拨付和分配需要通过法国议会的批准。其他部委也会给文化服务拨付一定的经费，如教育部对学生的培训费用的提供等。

文化与交流部由1个总秘书处和10个理事会构成，总秘书处(General Secretariat)于2006年11月24日遵循《2006－1453》建立，下辖综合管理理事会(Directorate of General Administration，DAG)和发展和国际事务署(Division for Development and International Affaires，DDAI)。10个理事会分别是综合管理理事会(DAG)、档案馆理事会(Directorate of Archives)、博物馆理事会(Directorate of Museums)、音乐、舞蹈、戏剧和表演艺术理事会(Directorate of Music，Dance，Theatre and Performing Arts)、建筑和遗产理事会(Directorate of Architecture and Heritage)、图书和阅读理事会(Directorate of Books and Readership)、法语和地区法语语言署(Division of the French Language and Regional Languages of France)、视觉艺术署(Visual Arts Division)、国家影视中心(National Film Centre)、媒体发展理事会(Media Development Directorate)。10个理事会负责在国家层面上对文化政策进行设计、定位、控制和评估。文化交流部的组织结构如图2所示:

图2 法国文化与交流部组织结构

3 法国公共文化政策当前关注的重点问题

3.1 优先考虑的问题

法国文化政策优先考虑的问题有6个，分别是:(1)权利下放和分权;(2)对文化产业尤其是文化数字化的扶持;(3)临时雇佣人员的问题尤其是社会福利保障;(4)艺术教育尤其是学校艺术和文化的五年发展规划;(5)在文化部的监督下，增加公共机构的自治权和责任;(6)文化和交流部将文化和新技术的链接作为自己的主要业务目标。

法国是一个管理高度集中的国家，2003年3月28日起开始逐步分权，最早是在宪法第一条的条款中规定的。权力下放是与公民社会紧密相连的，与经费预算联系在一起的，国家拨付给地区的经费被放置到每个地区。

从60年代开始，文化部在各个大区逐步设立“大区文化事务管理局”，其下分设各“省文化事务管理局”，归属中央派驻各大区的省领导，但具体事务由文化部负责。大区文化事务管理局机构组成和文化部类似，分设文化遗产、建筑、博物馆、音乐、戏剧等部分，负责本地区文化艺术事业的创作、产生、推广和艺术培训，因此也被戏称为“小文化部”。大区文化事务管理局在法国公共文化政策的构建中起了重要的上传下达的作用，一方面在文化政策的导向上与文化部保持高度一致，另一方面与地方政府保持密切接触和联系，向文化部及时反映本地区在文化事业方面的新创意、新设想和要求。更为重要的是，大区文化事务管理局掌控着数量庞大的文化分散资金，这笔来自文化部的资金专门用于地方文化事业发展，由大区文化事务管理局自由支配，用于与地方政府共同投资管理本地区的文化事业［5］。

分权后，国家和地方职责分开了并被明确界定。国家主要集中精力致力于吸引新的观众，发展新的项目和活动，指出地区文化体系存在的缺陷;地方政府主要在它们的管辖范围内对文化基础设施进行维护和保存，并不断丰富居民的文化生活，发展本地区和国内的创造性活动。

3.2 当下讨论和考虑的问题

艺术政策的概念问题、文化遗产问题和政策、文化/创意产业的政策和项目、文化多样性和包容政策、语言问题和政策、媒介的多元性和内容的多样性、社会融合和文化政策、文化部门的雇佣政策、性别平等和文化政策、艺术和文化领域的新技术及其数字化等问题是法国文化政策当下讨论和考虑的问题。

在法国，民族遗产访问是继看电视、听音乐、听广播之后的第二个最受民众欢迎的文化活动。目前文化遗产的数字化问题是文化与交流部十分关心和重视的问题，力图让每个人都能通过信息技术获取各种类型的资源，希望为大众和未来的民众提供更广范围内的图书、档案、艺术作品、电影等。

法国宪法条款第一条规定“法国是一个不可分割的共和国，强调民主和社会化”。长期以来，法国致力于促进在它的共和政体法律下去努力实现设想中的文化集成，但法国不对少数民族进行区分，在法国所有民众都是平等的，而不管他们的出身、种族和宗教信仰。在法国没有对少数民族进行特别的界定，少数民族在法国也没有特殊的文化地位，在法国的法律下，所有的民众都是平等的，不会赋予任何群体特权。在法国的文化中，不承认少数民族，但却鼓励文化发展的多样性，且具有很强大的包容性。

法语是法国唯一的官方、国家、行政和日常用语，不过由于大量移民的存在，阿拉伯语、葡萄牙语、亚洲语、东欧和中欧语在法国也同时并行。法语的培训在法国十分普遍，开展法语培训的机构能够获取政府的经费资助。伴随全球化和新的通信网络的形成，法语逐渐成为了一种国际语言，对于法语的捍卫成为国际化之前优先考虑的事情。在过去的15年，法国出台了很多相关政策对多语言和文化多样性进行捍卫。

在法国大约有470000名人员受雇于文化机构(249000在文化部门，119000在表演艺术部门、54000在建筑部门、47000在文化遗产保护部门)，占到了总人口数的2%，这个比例与欧盟的整体水平相当，欧盟2.5%的从业人口受雇于文化部门。2004年根据文化领域的用工统计，其中61%的男士和54%的女士都服务于文化部门，这个比例是高于其他部门的。不过有的领域内男性控制整个行业，有的则由女性控制整个行业。在工资薪酬上，男女雇员还不能达到同工同酬，女性相对于男性来讲挣得要少一些。

新技术的引进和数字化的发展趋势使得法国的文化产业面临着由此带来的诸如经济、信息分配、传播、作者和作品的版权问题。这个改变给文化产业带了严峻的挑战，也带来了生产与消费等方式的改变。艺术和文化领域的数字化问题成为当前法国公共文化政策中当下考虑的重要问题之一。

4 法国公共文化法律体系框架

法国与公共文化相关的法律非常多，总共分为三个层次:一般立法、文化立法和部门立法。一般立法如宪法、税法、社会保障法、劳动法等，是每个部门制定规范/标准的依据;文化立法主要是针对文化领域的立法，如对档案、电影、视觉艺术和文化产品的立法;部门立法则主要针对的是某一个具体部门而言，如视觉艺术和应用艺术部、文化遗产部等确立的法律。

4.1 一般立法

一般立法即法国的基本法，适用于各个领域，每个领域有自己的具体规定，是制定其他法律的基础和参照。

1958年10月4日确立的《法兰西第五共和国宪法》(Constitution of the 5th Republic)是法国的基本法，整部宪法强调“公民”的思想，公民的权利和义务。保障公民的基本文化权利，确保每个公民都能平等、自由地享受到法国国内及国外的优秀文化成果。

在法国所有商品和服务的正常税率为19.6%，文化领域享受税收减免的待遇，文化产品如图书的增值税可减少到5.5%，数字和视音频艺术作品也是这个增值税率。出版和印刷业以及前140场演出的增值税为2.1%，海外降至1.05%。针对现代艺术领域还有一个特殊的条款，即公司购买了现世艺术家的原始作品，20年后，能够减少相等于当初购买作品价格的税款，但前提是公司需要向公众展示获取的作品。

针对艺术家/作家，法国从1977年1月1日起开始实施一种专门的社会保障，因为艺术家和作家多为自由职业者，工作比较自由，多缺乏保证。这项专门的条款规定在他们从事工作第二年的年末，他们也能够享受到同带薪工人一样的社会保障金，一定程度上保障了他们的基本生活权利。

4.2 文化立法

文化立法是主要针对文化领域的立法，涉及考古学、建筑学、档案学、视觉艺术、文化与联络部作用与组织结构、视听、文化产品、电影、本地政府、舞蹈、合法保存、艺术教育、法语、图书、赞助、多媒介、博物馆、纪念物、版权、表演艺术、文化产业、私人复制的版税、出借权、文化遗产、投资文化领域的合法激励等25个领域。

针对不同领域的特点，法国出台了具体的法律条文。法律名称用数字进行编号或是用日期进行标注，内容具体到一些具体问题的处理，是各个领域参照执行的依据和规范。1945年7月13日《45－1546号法令》(Ordinance n°45－1546 of 13 July 1945)修订版是关于美术博物馆(fine art museums)的临时组织相关规定，对博物馆、国家、经典和受监督的博物馆及运行程序进行了界定和规定;条文具有强制执行的法律效应，便于某一领域的集中与规范化管理。如1981年8月10日《81－766号法令》(Law n°81－766 of 10 August 1981)的修订版是关于图书定价的法律，强迫所有图书的销售商采取确定的图书价格，由出版商规定图书价格，图书的折扣最大为5%;根据实际发展的需要，条文不断修订，不断完善，如1992年12月3日的《92－1477号法令》(Law n°92－1477 of 31 December 1992)在2000年7月10日被修订为《2000－643号法令》(Law n°2000－643 of 10 July 2000)，法令对文化商品、国家宝藏和作品流通条件进行了新的界定。这些条文的出台，为各个领域的规范管理起了非常重要的作用。

4.3 部门立法

部门立法主要是某一具体文化部门确立的法律，涉及视觉艺术和应用艺术、表演艺术和音乐、文化遗产、文学和图书馆、建筑学和空间规划、电影、录像和摄影等多个部门。最具有代表性的是艺术领域的《1%为艺术法令》。为了加强对音乐、戏剧和视觉艺术的扶持，1951年法国政府专门成立了“1%为艺术”委员会(1%for Arts Commission)。该委员会是视觉艺术领域的专门委员会，它以一个建筑新建、改建和扩建所用经费的1%作为现代艺术作品尤其是建筑中的艺术作品的费用为自己的原则。“1%为艺术”法令于1951年生效，在20世纪80年代初期，尤其是1983年7月22日分权法第59款(Law of Decentralisation of 22 July 1983)实施后开始延伸至地方当局［6］。

5 法国的公共文化投入

法国对于文化事业的财政投入分中央和地方两级，主要通过两种方式给予文化事业财政支持:一是在国家层面，中央政府先对文化和交流部进行财政拨款，再由文化和交流部对位于首都和其他大城市的重要文化设施和重要文化活动给予资助;二是在地方政府层面，各大区、省和市镇政府通过文化事业专项预算，对本地区一些重要的文化设施和文化活动提供财政支持。

2002年是法国公共文化事业财政投入数据面向公众开放的第一年，各级政府的财政投入数据均可公开获取。据统计，2002年，法国国家和地方总的公共文化支出约为120亿欧元，其中国家文化支出为62亿欧元，地方支出约为58亿欧元。具体分配见表1:

表1 2002年法国各级政府的财政投入情况

从表1中可以看出，中央和地方的财政投入金额差不多，在中央政府中，文化与交流部作为主管文化事业的机构，财政投入金额占到了中央各个政府总投入的近一半，在地方政府中，市、镇级及市际合作公共机构的财政投入最多，占到地方政府总投入的仅3/4。2002年法国共有6100万居民，人均文化支出为197欧元，相当于人均国内生产总值(16147欧元)的1.2%，即人均国内生产总值的1.2%用于公共文化支出。

2011年文化和交流部对于各个领域的财政投入总额为425020万欧元，其中文化遗产保护投入金额为86820万欧元，占总投入的20.43%，文化创意领域投资73690万欧元，占总投入的17.34%，知识传播和文化民主化领域投资106770万欧元，占总投入的25.12%，文化科学研究领域投入12150万欧元，占总投入的2.86%，新闻出版和文化产业领域投入69330万欧元，占总投入的16.31%，音像视听和广播多样化领域投资54990万欧元，占总投入的12.94%，对外广播领域投入20670万欧元，占总投入的4.86%。具体如图3所示:

图3 文化与交流部对各个领域的资金投入占文化总投入的比例

从图3中可以看出，法国中央政府对于知识传播和文化民主领域的投入最多，约占总投入的26%，对文化遗产保护的投入次之，约占总投入的20%，对文化科学研究领域的投入最少，仅占总投入的3%。

法国实行的是三级地方政府体制，其中市镇是法国最低一层地方国家行政机关，第三级行政单位，近10余年在市镇一级又出现了另一类具备一定行政管理权限的准地方行政机关——市际合作公共机构，协调不同市镇之间的合作。法国的地方政府的财政收入共分为市镇、省和大区三级。各级地方政府对于文化的投入按用途主要分为日常运行经费和投资性经费两部分，前者主要用于维持文化事业正常运行所需的经费，如人员经费和其他经常性开支，后者则主要是指与基础建设、设备采购等项目有关的开支。2006年法国对全国的市镇机构进行了统计，同时对各级地方政府的财政投入进行了公布。根据公布的结果获知，2006年市镇级的财政投入为43.57亿欧元，市际合作公共机构的财政投入为8.418亿欧元，省级财政投入为12.92亿欧元，大区级财政投入为5.556亿欧元。在三级地方财政投入中，市镇级(含市际合作公共机构)财政投入最多，占地方总投入的73.78%，省级投入次之，占地方总投入的18.34%，大区级财政投入最少，占地方总投入的7.88%。地方政府的每个层级日常运行经费都远远多于投资性经费，前者大约是后者的1～3倍［7］。

〔1〕 张敏.从文化政策看法国的“特殊性”［C］//曹德明等.文化视角下的欧盟成员国研究:法国［M］上海:上海外语教育出版社，2011:121

〔2〕 谢军瑞.法国文化外交网络及其改革［C］//曹德明等.文化视角下的欧盟成员国研究:法国［M］上海:上海外语教育出版社，2011:255

〔3〕〔4〕 Compendium Cultural Policies and Trends in Europe，Country Profile France［EB/OL］.http://www.culturalpolicies.net/down/france_ol_122007.pdf.［2012 －11 －25］

〔5〕 张敏.从文化政策看法国的“特殊性”［C］//曹德明等.文化视角下的欧盟成员国研究:法国［M］上海:上海外语教育出版社，2011:121－122

〔6〕 陈丽娟.二战后法国文化政策框架［C］//曹德明等.文化视角下的欧盟成员国研究:法国［M］上海:上海外语教育出版社，2011:60

〔7〕 翟建雄.法国公共财政对文化事业投入情况分析［J］地方财政研究，2012(1):25