行政执法有奖举报制度的理论基础分析

2013-10-24孟倩

闽台关系研究 2013年5期

孟倩

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

一、问题的提出

有奖举报①本文中所称有奖举报制度，如无特殊说明，皆指行政执法有奖举报制度，并不包括检察机关、纪律监察部门为反腐败所发动的有奖举报，以及公安机关通缉犯罪嫌疑人时所用之有奖举报。也有学者将有奖举报称为“举报奖励制度”或“悬赏举报制度”等。参见：王莉.作为行政手段的举报奖励制度研究［J］.浙江学刊，2010（6）：147-151；应飞虎.我国悬赏举报制度建立之探讨［J］.社会科学研究，2003（1）：87-91.，按照通行理解，是指行政主体为了公共利益，通过制定规范性文件或其他方式，公开承诺对提供特定信息的公民给予一定物质利益的行为。近年来，有奖举报制度在行政执法领域得到了广泛应用。国家税务总局2005年发布的《税务违法案件举报奖励办法》、国务院食品安全委员会办公室2011年出台的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，以及国家食品药品监督管理局和财政部2013年联合发布的《关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》是其中具有代表性的三个法律文件。在基层行政执法活动中，食品安全、税收征管、环境保护、交通违章、计划生育、产品质量、安全生产等领域都可见到有奖举报的身影，有奖举报已渗透到行政执法监督的各个领域。有奖举报作为一种新型行政执法方式，与传统单方的、强制性的执法方式具有很大的不同。其更多的强调执法机关与私人之间的合作，更注重对激励手段的运用。这种新型的行政执法模式，不仅执法机关在大力推进，学者也多有赞誉。傅红伟博士曾在其著作中高度评价了行政奖励，称“行政奖励适应了现代市场经济和民主政治弱化行政行为强制性的需要，其所蕴含的平等、自治、协商、合作等人文主义理念，在一定意义上代表了行政法学的发展方向”。［1］

但与此相对应的，是实践中几个典型案例所引起的广泛争议：广州“有奖拍违”的叫停、上海“钓鱼执法”的败诉、洛阳“一元奖励案”的寒心、邯郸“小工商惹不起大超市”的无奈。［2-5］对“有奖拍违”的讨论甚至进入了2003年国家司法考试的试题之中，其讨论的知识点就是行政行为的合法性与合理性。虽然官方并未给出孰是孰非的最终判断，但众多版本的辅导书中多认为该行为欠缺合法性以及合理性。故广州的“有奖拍违”最终被叫停。但这并未阻止其后各地推行“有奖拍违”，虽然其中也伴随着不断叫停。与此同时，社会公众也存在着诸多对有奖举报制度的质疑，如有奖举报会加剧现代社会人们只追求物质利益的现象，引起道德沦丧；有奖举报的财政从何而来；有奖举报会加剧行政执法部门人手紧缺的现状；放开有奖举报，会导致大多数企业都被举报，影响经济发展等。①这些质疑是笔者在与他人谈起有奖举报时大家关注最多的地方，具有一定的普遍性；另外，也可从一些新闻报道和理论研究中看出端倪。参见：曹林.缺乏道德节制有奖举报必然异化［EB/OL］.（2009-10-30）.http://news.qq.com/a/20091030/000219.htm；黄涛涛.行政违法行为举报奖励制度研究［J］.汕头大学学报：人文社会科学版，2012（1）：90-95.

那么，背负诸多质疑的有奖举报为何还能得到广泛应用？首先，也是最直接的一点就是有奖举报制度能够有效缓解行政执法资源的有限性与行政执法任务复杂多样性之间的矛盾。具体来说，有奖举报促进的是信息的交换，掌握了违法线索的普通公众将他们所掌握的信息通过一定的对价提供给需要这些信息的执法机关，节省了行政机关寻找线索的时间，提高了行政执法的效率。在执法资源紧缺、人手严重不足的现状下，有奖举报获得广泛应用确实不足为奇。但这实际上只是功能意义上的分析，我们不能简单地将功能视为依据。如果想要在质疑与肯定混杂、贬低与赞扬交错的事实中，透过层层迷雾看清事物的本质，我们还必须回归到理论层面，多角度地探讨有奖举报正当性的理论依据何在。特别是在现代社会公私合作治理的大背景下，有奖举报的大量应用有可能预示着我国行政执法模式的一种变迁，对其进行理论上的分析论证更加具有现实意义。本文拟从公共行政改革下公私合作的时代背景、基本权利与国家义务理论、行政过程论下信息的重要性以及历史传统和现实国情等角度寻求有奖举报的法理基础，希望能够为有奖举报制度在行政执法领域的应用提供坚实的理论基础，探索出公私合作治理的新模式。

二、有奖举报的公共管理学基础：公私合作治理的兴起

在社会发展的漫长时间轴上，国家角色历经多次变迁。资本主义社会初期，极力主张个人与自由，国家的职能被严格定位于保卫国家领土主权、防范个人和集体损害社会利益、保护私人财产和市场机制不受破坏上，“管得最少的政府是最好的政府”的理念被严格贯彻，政府充当着“守夜人”的角色。19世纪末20世纪初，伴随资本主义工商业迅速发展带来的一系列社会问题，国家角色发生变化。国家不再是消极的“守夜人”，同时被赋予为社会各阶层人民提供生存照顾之义务，为民众提供从“摇篮到坟墓”服务，强大的福利国家由此形成，给付行政成为行政的另一种主要样态。给付行政虽然在解决贫困、疾病等社会问题上取得了一定的功效，但伴随着国家任务的不断增加，给付行政的弊端凸显出来。政府部门过度膨胀、效率低下、财政紧张等问题越来越严重，政府面临着“失灵”的危险。为了改变这一局面，解决政府“失灵”问题，20世纪70年代以来，全球范围内掀起一场名为“公共行政改革”的浪潮，至今方兴未艾。其为整个社会带来了深刻的变化，诚如有学者所言：“放松管制、商业化、法团化、公共部门减缩、私有化以及全球化带来的深刻变化，在世界范围内从根本上改变了多个国家的政治和社会景象。”［6］经济自由主义意识形态在世界范围内出口和市场经济的快速发展，使得行政不再限于管理，传统的以“命令—服从”为中心的行政执法模式也在悄然发生着变化。政府亦不再是唯一的社会公共服务提供者、社会公共秩序维持者，越来越多的私人部门和社会组织参与其中，公私合作治理已成为提高行政效率、克服“政府失灵”的有效方式。到了20世纪90年代，产生了在小范围内修正这一改革运动的“治理理论”。“治理理论”强调政府与公民之间在管理过程中的交流与合作，政府不再是这一活动的唯一主体，还应包括政府体制之外的社会公共机构和行为者。它们在特定领域与政府合作，分担政府的行政管理责任。［7］经过不断的理论探索与实践发展，公私合作治理已成为当今行政改革的时代潮流之一。

公私合作或公私协力（Public Private Partnerships，英文缩写为PPP），又称为公司伙伴关系，一般被理解为一种集合概念，泛指所有公部门与私部门共同处理事务之情形。［8］10所谓“公部门”，一般而言是指行政组织法上所理解之行政主体与行政机关；而“私部门”则是指自然人、法人、社会团体以及其他私法上权利义务主体等之实质意义的私人。需注意的是，这里的公、私部门区分之基准，在于各权利主体或机关之“原始身份”，而非为其“属性变更后”之地位。［8］10-11公私伙伴关系“涵盖了国家的任务责任与私人的任务执行之间融合的多种可选方式，创造了给付行政或者服务行政的多种形式，为服务保障行政或者担保给付行政的发展开辟了道路”，同时“其表现形式的多样性和应用范围的广泛性不允许对这个概念进行封闭的界定，必须为未来可能出现的新形式留下空间”。［9］452-453因此并不存在一个对公私伙伴关系的明确定义，但一些明显借助公私合作方式的表现形式自然可以划入这一范围之内，如“民营化”①针对“民营化”一词，学界多有争议，本文并不做定义，本文中所说的“民营化”主要是指私人参与传统的由国家提供的社会公共服务的供给。关于民营化的详细介绍，可参见：章志远.私人参与警察任务执行的法理基础［J］.法学研究，2011（6）：98-113.、举报、协商式执法等。

有奖举报相对于传统的公私合作方式（主要指“民营化”的方式），是一种新型的合作模式。比较而言，其具有更多的优势。在“民营化”的世界中，公权力机关退出相关领域，公平引入民间力量，强调事后监管；而在有奖举报的世界中，执法机关自始至终都是处于核心地位，举报者只是起辅助性的作用。故对于有奖举报来说，其适用范围要比“民营化”来得宽泛，并不限于给付行政（虽然“民营化”已有向规制行政拓展的倾向，但相当艰难），而实际上其获得广泛应用多在规制行政领域，如食品安全、税收征管等。另外，在“民营化”的法律关系中，公权力机关与接受委托或承包某种公用事业的私人，是一对一的二元关系；而在有奖举报的法律关系中，作出承诺的公权力机关与社会上潜在的不特定的举报人，是一对多的多元关系。这更有助于行政机关发动更多的社会力量，同时也没有专设的资格障碍，为每一位社会公众参与社会事务管理提供了可能的路径。

在公私合作治理的社会管理改革浪潮之下，合作国家诚挚邀请公众参与社会治理。政府角色历经多次变迁，目前正处于“合作行政”之阶段。有奖举报制度用其独特的制度设计，为公私合作提供良好的平台。而也正是公私合作治理的大背景促成了这一平台的产生，两者相辅相成，共同作用于合作国家理念之下。合作国家理念的兴起，是公共行政领域改革的产物，也是权利行使对国家义务的必然要求。

三、有奖举报的宪法基础：权利行使对国家义务的必然要求

法国著名启蒙思想家卢梭用“社会契约”来形容公民与国家之间的关系，全体公民是他们所组成的国家的主权者。［10］23-24我国宪法第二条第一款也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”而“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以相互适合，它负责执行法律并负责维持社会的以及政治的自由……那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力”。［10］76-77因而，对于公民来说，作为委托代理关系中的被代理人，为了确保自身的意志的正确表达，他们自然享有对国家和社会事务的监督权。我国宪法第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”虽然法条中并未明确提到“举报”二字，但不难发现，举报的权利隐含于批评、建议的形式之中。对于违法犯罪行为，作为社会秩序的维持者，行政机关有进行查处的义务。而在行政机关因各种原因（资源紧缺、人手紧张等等）未能尽到查处义务的时候，公民可以举报的形式，督促行政机关进行查处，这是其行使监督权的内在要求。故举报是公民监督权的一个组成部分，是公民的一项权利。这可以在其他法律文件中找到明确依据。以“举报”为关键词在北大法宝中进行检索，共出现59080个结果。其中法律63篇，行政法规355篇，司法解释203篇，部门规章5088篇，地方法规规章更是多如牛毛。举报权作为公民监督权的一项延伸，已得到法律的明确认可。

权利的本质是一种自由，它与具有强制性的义务不同，权利人可以行使，也可以放弃。举报是一项权利，也就面临着被行使与被放弃的双重命运。按照传统观念理解，权利的行使抑或放弃都与国家无关，国家要做的仅仅是用法律确认某项权利。但站在基本权利具有双重功能的角度上，可以发现国家对于公民权利负有义务。在当代德国宪法的理论与实践中，基本权利被认为具有“主观权利”和“客观法”的双重性质。即在“个人得向国家主张”的意义上，基本权利是一种“主观权利”。同时，基本权利又被认为是德国基本法所确立的“客观价值秩序”，公权力必须自觉遵守这一价值秩序，尽一切可能去创造和维持有利于基本权利实现的条件，在这种意义上，基本权利又是直接约束公权力的“客观规范”或者“客观法”。［11］与基本权利的双重性质相对应的，是基本权利所具有的双重功能——作为“主观权利”的功能以及作为“客观法”的功能。作为“主观权利”的功能主要是指防御权功能和受益权功能，与此相对应的是国家的“不侵犯义务”和“给付义务”；作为“客观秩序功能”，要求国家除了承担针对防御权功能的“不侵犯义务”和针对受益权功能的“给付义务”以外，还应当运用一切可能的和必要的手段来促成基本权利的实现，即国家之保护义务。［12］

权利按照不同的标准可以进行不同的划分。其中，自由权与社会权、政治权利和经济、社会、文化权利的划分是较为常见的两种分类方式。但如果从另一个层面考察，可以发现，不同权利与权利人自身利益的关涉程度不同。一些权利，如人身权，与权利人的个人利益密切相关；而有一些权利，如政治权利，则与权利人的个人利益关涉不大，甚至在一定情况下与权利人的个人利益并无直接关系，而是与社会公益密切相关。边沁就曾按照谁将因为权利而得到利益或好处将权利分为个人权利和信托权利，而且在其看来，所有的政治权利都属于后者。［13］因而我们可以说，在与个人利益关涉程度上，权利是分层次的，有密切相关的，也有并不十分相关的。针对不同形态的权利，国家负有义务的侧重点不同，“在许多典型的环境下，许多权利主要是具有积极的相关义务，或主要具有消极的相关义务。”［14］对于与个人利益密切相关的私益性权利，纵使法律不规定相应的激励机制，在自利性的驱使之下，权利人也会积极主动去行使权利；而对于不直接与权利人利益相关的公益性权利，基于“搭便车”心理的普遍存在，必须要有相应的激励机制，否则只会造成社会集体的“权利漠视症”。故对于公益性权利，国家更应重视其作为“客观法”的“客观价值秩序功能”，着重发挥国家的保护与激励义务。

作为一种与社会公益密切相关的权利，举报权因其风险性与成本性，更加需要物质奖励的驱动。“实名举报被杀，谁来为生命买单”［15］等惊悚标题时常见诸报端，举报的风险性可见一斑。对于相对处于弱势地位的举报者来说，风险性是阻碍其自由行使举报权的巨大障碍。另一方面，举报时证据的获取、保存、提交都需要花费一定的成本，作为具有自利性倾向的“经济人”，这也是举报者在发声与沉默之间游移时的重要影响因素。如果想要在权利行使这一端增加砝码，物质奖励无疑是最好的选择。正如亚当·斯密在《国富论》中所说：“要想仅仅依靠他人的恩惠，那是一定不行的。他如果能够刺激他们的利己心，使有利于他，并告诉他们，给他做事，是对他们自己有利的，他要达到目的就容易得多了。”［16］利益是一切创造性活动的源泉和动力，作为人们行为向导的法律更应遵循这一作用机理。“如果期待私人以法为武器保护自身的权利并与邪恶做斗争，法必须在便宜性、实效性、经济性上对私人具有实践的魅力。”“所谓法，其中也应当包括能够促使私人积极利用法律的法制度。”［17］这在世界各国的法律规定中得以体现。我国《消费者权益保护法》中也有惩罚性赔偿的类似规定，以鼓励消费者与违法销售行为作斗争。虽然职业打假人的出现伴随着大量负面评价，但另一方面，对比其他领域，这一现象也确实体现出了物质激励对促进权利行使的重大意义。“现代行政法越来越重视利用利益激励机制来调动行政相对人自觉遵守行政法、主动参与行政的积极性，将行政法的目标与行政相对人的利益结合起来，使行政相对人实践权利、追求利益的过程暗合行政法目标实现的过程。”［18］“有权……”、“鼓励……”等字眼频繁出现在行政法规、规章等法律文件之中。有奖举报这一新型行政执法手段，正是顺应这一潮流的良好举措，其利用物质奖励的方式，激励社会公众将其掌握的违法犯罪线索提供给执法机关，是对公民行使举报权的牵引。

可以说，举报行为的成本性、风险性，是设置有奖举报制度的直接依据，而不同层次权利所对应的不同国家义务则是其正当性的深层次原因。“管得最少的政府才是最好的政府”的时代业已过去，国家法律也不能仅仅满足于写满了各项权利。越来越多的事实向我们展现了“认真对待权利”的公众力量的强大，向我们描述了“主动行使权利”的公众参与对于促成“社会善治”的不可或缺。积极培育有公民意识的现代公民，是各国共同努力的目标。而这一目标，并不是传统规制手段可达到的，激励手段在此具有不同的替代作用。有奖举报的大量应用正是在向社会彰显激励手段的作用，表现出行政机关对权利行使其他样态的关注，代表了一种新的行政执法模式。

四、有奖举报的行政法基础：行政过程论下信息社会的产物

行政，是一个动态的过程，日本学者盐野宏就曾提出应当将行政法作为有关行政法律关系的动态过程的法律来把握。行政过程论以对行政过程进行全面、动态考察的观点作为核心，契合了现实行政过程的形态多样性、层次性以及阶段性［19］，为行政法学理论的重构提供了一个崭新的视角，逐渐成为行政法学理论炙手可热的分析方式。“行政过程是达成行政目的的一连串节点的集合。举凡事前的信息收集和决策、计划拟订，事中的证据采集和处理决定，事后的执行、监督及反馈，都属于行政法学的观察分析对象。在整个行政活动的过程中，不仅要关注作为最终结果的行政处罚、行政许可等行政处理行为，也要关注计划、调查、指导、信息披露、沟通、协商等各个节点的不同行政活动形式。”［20］如果我们秉持行政过程论的分析方式，可以发现虽然行政机关是行政活动的核心主体，但在这一节点错综的活动过程中，在不同的节点处依然可以采取委托、举报等借助私人力量的方式。在合作国家的理念之下，国家承担责任的形式也在发生着变化，国家日益繁多的行政任务不再仅由行政机关单独完成，在漫长的行政过程中，对于一些辅助性的事务，开始借助私人力量。这种借助行为，属公私合作管制之典型，从广义民营化的角度，又被称为“程序民营化”或“法律执行民营化”，即国家非直接投入命令、禁止等强制手段，而系容任私人参与管制行政阶段上之前段程序。［8］18需注意的是，这并不是行政机关将行政权让予私人的行为，行政权依然掌握在行政机关手中，私人所起到的只是辅助性的作用。特别是在一些事前准备的活动中，可以大量借助私人力量，这对于缓解行政资源紧张、提高行政效率大有裨益。

今天我们正处于一个高速运转的信息社会，信息本身就是一种有价值的资源。信息社会对行政法也造成了巨大影响，诚如日本学者盐野宏先生所言：“行政过程，着眼于信息的话，可以说是信息的收集、积蓄、利用、提供的过程。”［21］作为程序开启环节的信息收集十分重要。随着网络信息技术的发达，传统的认为行政机关处于信息优势地位的观念被打破。很多时候，行政机关的信息获取远远落后于企业、新闻媒体甚至某些普通公众。比如，2011年的“瘦肉精事件”，是由央视新闻频道播出的“3·15特别行动‘健美猪’真相”节目首先曝光，在此之前，养猪户、屠宰户甚至消费者都已熟知此种“健美猪”，使用“瘦肉精”几乎已成公开的秘密。其后，国家工商行政管理总局3月17日才出台了《关于切实加强猪肉市场监管工作的紧急通知》（工商明电〔2011〕2号），要求相关地区工商行政管理机关立即组织开展猪肉市场整治专项行动。［22］换言之，在瘦肉精事件中，就获得“健美猪”信息的日期而言，食品安全风险规制机关要迟于养猪户、屠宰户和消费者。

实际上，行政机关只是处于规范信息的优势地位，而对于事实信息，则更多地掌握在行政相对人、利害关系人、证人甚至普通公众手中。①有关规范信息与事实信息的详细说明，参见：宋功德.寻求均衡——行政过程的博弈分析［J］.中外法学，2002（2）：129-147.故传统的以职权探知主义为原则的信息获取方式已不能满足现代行政的需要，必须拓宽行政执法信息的来源，转变信息获取方式。信息收集作为行政决定的事前准备环节，并不一定必须由行政机关亲力亲为。在此种观念影响之下，私人的作用越来越多地被提及。目前已出现了两点显著的变化，一是赋予交易主体大量的信息义务，这显著体现在食品安全、产品质量等领域，如我国《食品安全法》第四十二条规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。”二是重视私人的自我监督，如食品安全信息员制度、环保监察员制度的推行。总而言之，信息的获取方式已经在悄然发生着变化。

有奖举报制度作为“一种以特定信息交易为目的的制度”，［23］就是一种新型的违法信息获取方式。它借用民法中“悬赏广告”的形式，以行政性法律文件为一份“大”的悬赏广告，向社会中不特定的对象作出承诺：如果达到了法律文件中所说的各项条件，即可获得一定数额的奖励，以此来鼓励社会公众进行举报。这在合作与私有化的一般表现形式中，被称为“活动方式的私有化”，是采取私法形式的行政活动的另一种说法。［9］371-372必须注意的是，这种活动方式的私有化并不会改变行为的性质，有奖举报还是行政行为的一种，并不像某些学者所认为的是“特殊的民事行为”。①如栾时春学者认为“从公安机关公告刑事悬赏所具有一定的求助性质来看，我们可以把它看作一种特殊的悬赏广告行为”。参见：栾时春.刑事悬赏问题探析［J］.贵州警官职业学院学报，2002（5）：49-51；虞浔学者认为“职业刑事悬赏的核心是借助利益驱动，向不特定的人收集信息，这是市场经济条件下，公安机关调查取证，侦破案件的一种方式。从法律属性看，它属于私法行为而不是公法上的行为”。参见：虞浔.论我国刑事悬赏制度的构建［J］.法治论丛，2004（6）：77-80.现代行政法学已不再仅仅关注片段式的、碎片化的某一行政行为，而是将行政活动看作流动的、集合性的完整过程，私人可以在这集合性的过程中发挥一定的辅助作用而不会有损行政机关的行政权。随着信息价值的凸显，时常处于信息劣势地位的行政机关，开始注重发动同行、员工以及社会公众进行举报。有奖举报就是在此种情况下应运而生，其采取私法形式完成行政活动，将私法中平等、协商、合作的理念融汇到行政执法中，是政府注重协商、注重合作的结果，是一条通向双赢局面的道路。因而可以说，有奖举报的大量应用，是行政法重视私人作用，强调公私合作的结果。

五、有奖举报的法文化基础：历史传统和现实国情决定

“依靠人民群众”是中国共产党一贯坚持的工作路线和指导思想，也是我国宪法确认的一项原则。在新民主主义革命时期，中国共产党依靠“走人民群众路线”的方针政策最终取得了革命的胜利；在社会主义建设时期，这一方针政策同样被沿用。我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第二十七条第二款更是进一步规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”无论是在革命时期还是在社会主义建设时期，人民群众都是各项事业得以顺利进行的坚实后盾。这体现在社会管理领域则为“群防群控”、“群策群力”局面的努力构建。党的十七大报告提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，其中重要的任务之一就是“完善社会管理，维护社会安定团结”，并逐渐形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。十八大报告则进一步提出要“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，“加强和创新社会管理”，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。在社会管理的领域，公众参与已成为一个重要的组成部分。

再将目光投向社会实况。一些与人民群众生命、财产密切相关领域的监管情况令人担忧，每天见诸报端的食品安全事件、交通事故、产品质量问题、环境污染事件、偷税漏税行为让人应接不暇。以食品安全领域为例，从红心鸭蛋到三鹿奶粉，再到双汇瘦肉精、蒙牛牛奶，一个又一个的事件，拷打着民众敏感而又脆弱的神经，甚至让人们发出了“我们到底还能吃些什么”的感慨。传统监管手段面临巨大考验，社会管理创新刻不容缓。以“三鹿奶粉事件”为例，在食品安全监管领域实行数十年之久的免检制度被废除，改以抽检制度，一个事件的发生就改变了一种监管体制，可见我们的监管体制是多么的脆弱与不堪一击。与此同时还带来了执法资源紧缺的问题，按照传统思维，又将选择通过增加编制、增派人手来解决这一问题。但如此一来，政府将“陷入无法控制的增长怪圈：政府越大，推动政府增长的力量就越强——预算扩张将导致任命更多官员和录用更多雇员；一旦进入角色，这些人立即着手扩大预算，减少工作量，雇用更多的人，获得高于平均水平的工资，投票支持更多的支出项目，同时鼓动选民和项目受益者为此摇旗呐喊。”［24］“全能政府”的时代已经过去，政府大包大揽已不再适宜，执法资源紧张与执法情况复杂的矛盾应当寻求一条根本解决之道。“依靠群众”的作用在此显现出来，公私合作优势明显。“私部门人力、专业知识、技术与资金之投入，有助于公部门人事精简、任务负担减轻、行政效率提升，以及财政拮据解套等，常为国家瘦身时所乐于采行之有效手段。”［8］9公私合作的方式已成为现代行政创新社会监管体制的重要形式之一。

有奖举报制度作为一种公私合作监管的新方式，在实践中已取得了一定的成果。最早开展环境保护有奖举报制度的浙江省富阳市就是一个成功的例证。2000年6月15日，富阳市正式开始实施环境保护的有奖举报制度，设立24小时公开举报电话，发动群众对环境违法企业进行举报。开展到今天，有奖举报制度已在富阳市环保领域实施了十余年，在这十余年中，其发挥了巨大的作用。用富阳市环境监察大队副大队长方忠民的话来说：“如今的富阳，山青了，水绿了，原来偷挖的排污口堵上了，治污设施正常运转了，废水排放达标了。这一切的改变，有奖举报有很大的功劳。”［25］基于同样的作用机理，有奖举报制度在亟需加强监管的食品安全、产品质量、交通监管、税收征管等领域也获得了广泛的应用，其获得应用的初衷同样在于更有效、更迅速地对违法行为进行查处，更好地维护人民的生命健康、财产安全，维护社会公共利益。可以说，“依靠人民群众”的历史传统和某些领域存在的严峻的监管问题，让有奖举报制度走入了公众的视线，并在相关领域取得了实践的成功。虽然因为缺乏统一明确的法律规制，有奖举报更像是一种非常态化的存在，历经几度枯荣。但正是多领域的共同实践和诸多法律文本，给了我们期许。创建作为常态化、规范化制度的有奖举报制度，将是一个极富有挑战性的命题。

六、结语

处于福利国家、社会国家的时代环境之中，在公私合作浪潮的影响之下，现代行政方式也在悄然发生着变化。政府更加注重对社会力量、私人力量的借助。我国行政执法领域轰轰烈烈进行的有奖举报活动，契合了这一大的改革浪潮，属于公私合作的形式之一。通过上述分析可以看出，有奖举报制度具有深厚的法理基础，并且符合我国的历史传统与社会国情。但这并不意味着有奖举报制度可以随意设立，其在制度设计之时需特别注意把握度量，防止异化。特别是在我国社会中目前还存在对以金钱为结果的行为多方猜疑的普遍心理的情况下，对待以金钱为奖励形式的有奖举报更需慎重。“合作国家诚挚地要求‘参与（Partizipation）’。透过合作将可以激发出社会的资讯来源与潜能。合作之形态与方式，其多样性难以胜数。合作虽有其正面评价，但其缺点亦不容忽视。国家、社会与个人间之距离乃是法治国与民主的价值。合作有可能会导致此一距离消失、造成个人特权、官商勾结甚至腐化。合作国家的规制优越性只有在此一必要的距离被维持或重新设定时方得受到保障。在这点上，法律的重要任务是当做创造距离与结构化的媒介。”［26］一切担忧并不是空穴来风，我们不能过度使用物质激励的方式，模糊了个人与国家之间必要的距离。另一方面，因为举报行为本身，对于举报者与被举报者来说，都有可能影响到其基本权利。故对于有奖举报制度，必须遵循法律保留原则，由法律设定保护基本权利、严格执行和监督程序的配套机制，发挥法律“创造距离与结构化”的媒介作用。

举报，按照举报人员的不同，可划分为外部公众举报、内部人员举报和同行举报。其中，内部人员举报在世界范围内受到了更多的重视，当今世界主要法治国家纷纷制定新法或革新原有制度，鼓励、保障内部人员举报。如美国1989年制定的《内部举发人保护法》（Whistleblower Protection Act of 1989），是对其以前分散在各部门法律中有关内部举发人条款的集大成，并通过2002年的《企业会计改革法》（Sarbanes-Oxley Act）强制企业设置内部不法资讯揭露或通报管道。英国于1998年制定《公益揭露法》（Public Interest Disclosure Act of 1998），同时针对政府与企业等公私部门的内部不法资讯揭露事项予以规范。韩国于其2002年制定的《防止腐败法》中，大量纳入鼓励揭露内部不法资讯之规范精神，并给予举发人一定的报酬奖励。日本则在2004年5月通过《公益通报人保护法》，鼓励内部人基于公益维护理念，对外举发组织内部的不法资讯和行为。［27］我国现行有奖举报制度的法律文本，也对内部人员举报规定了更优厚的政策，以此来鼓励内部人员举报。但内部人员举报还涉及到与劳动法上的忠勤义务和保密条款的冲突问题，面临着维护公共利益与自身忠勤义务、保密义务冲突的伦理困境，如何走出这一困境则是鼓励内部人员举报不得不证成之处。

现代社会，不仅强调公民个人的道德素质，也强调企业的社会责任。“企业亦应遵守企业伦理并对股东及消费者负责，内部举发表面上与企业利益冲突，实质上却可能与企业伦理相符，并可避免消费者追究责任。长远来看，内部举发实质上符合企业利益，也是一种忠诚义务的表现。”［28］58即使内部员工不举报，以这种自欺欺人的方式换来的企业效益也不会持久，这样的企业早晚会被消费者抛弃、被市场淘汰。早一天纠正，就减少一分损害，不论对消费者抑或对企业而言都是如此。所以，内部人员举报并不是本质上就与忠勤义务、保密义务相冲突，在一定范围内存在可解决的路径。台湾学者林昱梅就提出，“要解决受雇人从事内部举发的伦理困境，可透过立法在特定条件下保护内部举发人。例如规定若举发之事实具有严重危害性、举发内容具有真实性、举发目的正当及举发是最后手段之前提下，内部举发人之揭弊行为，免于遭受雇主究责或劳动条件的不利。”［28］58-59虽然如何在举发作为最后手段之时保证雇员还可以顺利进行举发（如证据材料被企业自行毁灭、雇员受威胁等）、如何证明举发目的之正当皆存在困难，但通过立法设定特定条件仍不失为一条较好的解决之道。我国在进行有奖举报的相应立法之时，可以借鉴此种做法。

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