法官与法院的产出效率:问题与对策——基于基层法院的实证分析*①

宁静波

(山东师范大学经济学院，山东济南，250014)

法院最主要也是最为核心的功能就是解决纠纷，法院处理纠纷的过程实际上类似于企业的生产过程，法院投入人力、物力，生产出裁判。作为解决纠纷、“生产裁判”的法院，它的效用目标就是以最小的投入得到最大的产出。法院成本投入的数量、审判所运用的科技水平、法官的数量等都是影响法院产出的因素。Kittelsen与Fordsun(1992)把法院作为一个“劳动密集型”的生产组织，使用DEA(Data Enveloped Analysis)数据包络分析方法分析了法院的效率，评价了法院劳动力投入的效率。②Kittelsen，S.，＆ Forsund，F.1992.Efciency analysis of norwegian district courts.The Journal of Productivity Analysis，3，277 －306.Buscaglia与Ulen(1997);Fix Fierro(2003)认为公共支出导致的法院数量与规模、法官与相关司法人员的数量的增长、受理案件的管理、可使用的技术资源、法官在行政管理与审判工作中所投入的时间、以及受理的案件的复杂性，都会影响法院的产出。③Buscaglia，E.，＆ Ulen，T.1997.A quantitative assessment of the efciency of the judicial sector in Latin.America.International Review of Law and Economics，17，275–291;Fix－Fierro，H.2003.Courts，justice and efciency.A socio legal study of economic rationality in adjudication.Oxford:Hart Publishing.但是，Buscaglia与 Ulen(1997)的研究认为较高的司法投入并不一定意味着法院产出效率的提高。④Buscaglia，E.，＆ Ulen，T.1997.A quantitative assessment of the efciency of the judicial sector in Latin America.International Review of Law and Economics，17，275–291.

本文试图利用我国东部某一省份的30个基层法院的数据来分析当前基层法院法官人数对法院产出效率的影响。之所以选取基层法院作为研究对象，是因为在我国近90%的案件都是由基层法院及其所属法庭处理的。⑤根据最高人民法院的统计，截止2011年6月，全国共有3115个基层法院，下设9880个人民法庭;基层法院共有法官及其他工作人员250827人，占全国法院总人数的76.9%。2008年至2011年上半年，基层法院共审理和执行各类案件30381840件，占全国法院审理和执行案件总数的89.28%。基层法院的状况能反映出我国司法体系运转的基本面。因此对于法院效率的分析，最核心的应该是基层法院的效率。本文的统计调查试图解决两个问题:一是法官人数、法院受理的案件量是不是影响法院“产出”的主要因素;二是法官的流失会否对法院的产出效率产生影响。

一、实证的分析

(一)样本选择与统计描述

本文选取的30个基层法院分属于该省的4个中级人民法院，其中有16个法院处于城区，14个法院处于独立的县市。本文统计的收案量是各基层法院2010年全年的法院受理案件的总收案量，包括民事、刑事、行政三大类，其他数据也没有区分案件类型，希望能够全面反应法院的产出效率。因为民事案件的数量和法官人数约占到80%，所以法院的整体产出效率也能间接反映出民事诉讼案件的产出效率来。法官人数没有做进一步的划分，一方面是因为本文试图考察现有的法官人数与法院审判效率的关系，另一方面也是由于在调查中难以获得更详尽的数据资料。

这些法院的平均年收案量为4358件，收案最多的法院为7348件，最少的法院为2415件。审结案件的数量最多为7446件，最少结案数为2527，平均结案量为4430件。结案量在平均数以上的法院有18个，结案量在平均数以下的法院有12个。法官总人数最多的法院为104个，最少的法院为32个，平均64个。办案法官比例较多的法院，办案法官占所有法官比例为70%多;办案法官所占比例较少的法院大约为40%多。2010年有40%的被调查法院存在法官流失的现象，即存在法官辞职、调走、升迁等现象。

表1

(二)模型的建立与分析结果

1.模型的建立

正如本章开头所说的，法院的产出要受到多种因素的影响，比如法官人数、法官素质、法官教育程度;法院的规模、工作量、审判投入等都会影响法院的效率。本文关注的主要是法官人数、工作量对法院效率的影响，虽然不能说明全部的问题，但至少可以说明现有法官人数与法院效率之间的问题。

本模型的被解释变量是法院的产出，等于法院年结案数。解释变量为法官人数、工作量，从某种角度也反映出了法院的规模。工作量指的是法院当年收案量+上年的未结案量，这个能反映出当事人的诉讼动机。另外，一个虚拟解释变量为法官的流失情况，没有流失为0;有流失为1。为了剔除异方差的影响构建出模型的公式为:

LnRESOL(结案量)=β0+β1Ln JUDSTAFF(法官人数)+β2LnWORKLOAD(工作量)+β3JUDTURN(法官是否有流失)

模型描述了法官人数、工作量、法官是否流转等因素同法院产出(结案量)之间的关系。预期的结果是随着法官人数、工作量的增多，结案量也会增加;而存在法官流失的法院，其产出效率要低于其他没有法官流失问题的法院。

2.分析结果

表2

如表2所示，法官人数、工作量还有法官的流转情况都显著地影响了法院的产出。不过没有想到的是法官人数同产出量之间是一个负相关关系。也就是说，随着法官人数增加10%，将导致法院的产出效率降低3%。检验结果说明收案量增加10%，将导致法院的产出效率增加10.6%。最后，法官的流转情况对法院的产出效率表现出显著的负效应，即法官的流失会降低法院的产出效率。

二、检验结果折射出的问题

该模型说明现有法官人数的增长不会带来法院产出的提高，但是，现实中法院“案多人少”，已经成为司法界普遍的共识。实证数据的验证结果与法院的呼声出入在哪里?

1.各法院间法官资源不平衡

我们国家2010年有法官19.3万，平均每万人有1.5个法官。“美国每万人有1.2个法官;日本每万人有0.23个法官;英国每万人有0.1个法官。”①詹建红:《法官编制的确定与司法辅助人员的设置— —以基层法院的改革为中心》，《法商研究》2006年第1期。“自2003年以来，德国法院每年所审结的民事案件(含家事和劳动案件)的数量都维持在300万件左右，约占中国法院年审结的民事案件数量的52%到73%，然而德国法官数量却仅为20999人，仅为中国的十分之一。”②江涛:《民事诉讼效率研究——以程序设计为主要视角》，复旦大学，博士论文，2011年。同国外相比，我国总体法官人数并不算少，但是不同级别、不同地方的法院，特别是基层法院，法官素质与数量都存在着严重的不平衡。

首先，各级法院之间的法官资源不平衡。级别越高的法院，法官素质相对越高，法官数量所占比例也越高。2004年的时候，最高人民法院法官中具有硕士、博士学位的就已达到47%。而在一些基层法院，“具有本科学历(第一学历)的法官才刚到10%”③胡志斌:《合理配置基层法院法官资源的探讨》，《海南大学学报》(人文社会科学版)2010年第4期。。另外，从法官数量上看，级别越高的法院，法官相对人数也越多。据山东省高院2010年的统计，具有法官资格的人数占法院总人数的全省平均比例为62.6%，省法院、中级法院中具有法官资格的人数所占比例要远远高于基层法院。这种差距一方面与我国法院不同级别法院司法职能配置有关——级别越高的法院审判监督职能越大;而级别越低的法院审判和执行职能越大。审级越高，理论上审判水平就应当越高，这样才能真正提高裁判的准确性。级别越高的法院，法官人数与素质都应该相对较高。但是，另一方面这种差距也是各级法院法官资源的一种体现。纵然，级别高的法院需要法官的水平要高些，但是前文的数据也已经说明，我国绝大多数一审案件是由基层法院处理的，基层法院法官的素质与数量才是决定整体审判效率的关键。形成这种巨大差距的原因主要还在于，中级以上的法院都处于地市级以上城市，按行政级别对应的工资福利、工作条件都要比基层法院优越，在这种情况下当然会吸引更多的人才。而一些边远、贫困地区的法院，可谓“一穷二白”，法官基本工资尚且难保，更遑论人才引进了。

其次，各地区法院之间法官资源不平衡。由于经济发展不平衡，我国独立县市的基层法院与中等以上城市的区基层法院的法官资源状况存在着很大差别。一是各地基层法院法官人数差异很大。在被调查法院中，城区法院的法官人数与所在地区人口的比值普遍低于县市地区法院的法官人数;城区法院中比值最少的为6385:1(即当地每6385人中有一个法官)，而县市法院最高的竟达到14810:1(人)。在本文调查的30个法院中，城区法院普遍存在法官超编的现象，而一些偏远的县市法院则存在空编的问题。这明显反映出法官数量配比的差距。二是法官素质差距很大。在北京、上海等一些发达城市的基层法院，名牌大学法学院毕业的法官不在少数。而在一些经济落后地区的基层法院，不说研究生，就连正规的法学本科生都很难招录到。而且还有不少人在工作几年后通过调动或者遴选等从经济落后地区的基层法院调入城市的基层法院工作，这更加剧了某些基层法院的审判压力。虽然学历并不代表能力，但是至少能反映出当前我国基层法院法官素质基础的差异来。

2.真正办案的法官少

根据上文的统计数据，被调查法院的法官年平均办案数量60多件，与现实中法院法官动辄办案一、二百件的说法仿佛相距太远。但是当我们进一步进行了解就会发现，在实际工作中一线办案的法官远没有这么多。

在实际的法院工作中，很多法官并不是从事审判工作，而是从事行政性的工作。法院内部的行政岗位庞大，党委、政工、纪检、办公室、以及技术处等综合服务部门占用了法院的大部分资源。而行政化的管理体制，使得很多法官身兼数职。除了纯技术性的岗位，各院的院长、副院长、庭长、副庭长等领导，他们本身既是法官，又是领导。日常大量的行政工作需要他们处理，组织学习，开展活动等占用了他们大量的时间。虽然他们还属于办案法官，但办理案件的数量已经很少了。在我们调查的法院里，收案量越少的法院，具有领导职位的法官审理案件的比例越少，甚至基本不审理案件;还有很多法官干脆在纪检、办公室等综合部门任职，完全不再从事审判工作。所以，从法院内部结构上我们应该将法院的人员区分为全体人员、法官(具有法官资格的，包括审判员、助理审判员)、办案法官、一线办案法官。只有一线办案法官才是真正意义上处理案件的人。

在我们调查的法院里，好一点的法院中实际办案的法官人数约占所有法官71%，最少的法院仅约为46%。而根据法院的官方调查报告看，“山东省法院办案法官人数占全省法院总人数的比例仅为45%，办案法官占所有法官的平均比例为72%，基层法院平均为73%，所占比例最高的法院为87%”①山东省高级人民法院研究室:《山东省审判力量配置与法官负荷情况分析》，《人民司法》2010年第19期。。由此可见，办案法官人数偏少并不是本文调查的个案问题，并且也可以解释当我们把所有法官人数作为法院工作效率的解释变量时会出现负相关的关系。那是因为如果所有法官都能够投入审判工作的话，目前的工作量是绰绰有余的。

3.办案法官的工作效率有待提高

即使不考量法官的数量问题，从法官的人均结案量来看，我们现有法官的审判效率仍有提升的可能。根据山东省高院统计，“全省基层法院法官人均结案110多件，结案最多的法官达到400多件”②山东省高级人民法院研究室:《山东省审判力量配置与法官负荷情况分析》，《人民司法》2010年第19期。。在我们所调查的法院中，最多的法官一年能审结案件近300件。而在德国，“2007年家事法院的法官年均结案量维持在400件左右，初级法院的法官平均处理650多件案子”③江涛:《民事诉讼效率研究——以程序设计为主要视角》，复旦大学，博士论文，2011年。。也就是说，我们的审判高手在国外也不过是一般水平，而且还偏弱。为什么办案数量会存在如此大的差距?这里面除了法官个人的素质和能力的影响外，还有着普遍的制度问题。在国外，法院内部一切以审判法官为中心，有着完善的审判流程管理和辅助审判制度。法官的主要工作就是审理案件，撰写审判书，其余的工作是由法官助理等辅助人员去做的。而我们国家基层法院的法官则要事必躬亲，往往需要花费很多的时间深入社会调查取证、了解情况，还要花费时间参加法院组织的各项活动。法官很难实现全情投入，即使全情投入，调查、送达等一系列审判琐事也会占用法官大量时间。在这种情况下，法官的审案数量必定会受到很大影响。

同时，当前案件的日益复杂化也给法官的审判效率带来了现实的问题。在上述问题没有解决的情况下，案件的复杂化无疑使得法院的审判效率雪上加霜。此外，审判辅助人员数量少、不稳定也是影响法院审判效率的重要因素。辅助人员的工作可以有效减轻法官负担。但是，我们调查发现，在基层法院招聘的辅助人员中，有些学历较高的人员在通过司法考试或公务员考试之后另谋高就，导致法院人手不足，一些人民法庭法官更要事事亲力亲为，从而影响了审判效率。

4.激励不足导致法官流失

检验结果说明，法官的流失会对法院的效率产生负的影响。在调查中，40%多的被调查法院在2010年都存在法官流失的现象。在调查的某中级人民法院所辖的各基层法院中，近年来通过选调生、公务员招考等形式共吸纳法官25人;而法官辞职、遴选到上级法院、工作调整到综合部门、离岗的法官人数却有70人左右。在一些基层法院，法官人数这些年实际上不增反减。在调查中，法官流失最严重的法院，2001年以来共有9人离开该法院，10年之内法官的流失率为11.5%，而这几年新进法院的只有5人。

为什么法官愿意选择其他的发展方向?从经济学的角度很容易理解。人都是理性的，要追求自身利益的最大化。这些离开法院的法官主要是去考研究生、国家公务员，或者辞职做律师、升迁至其他法院。法官也是社会普罗大众的一员，当其他的职业或地位能给他个人带来更大的收益时，他会毫不犹豫地放弃现有的工作。收入对于任何一个行业的工作者都是最为关注的目标，我国基层法院法官的收入偏低是一个不争的事实。由于法官收入与行政级别挂钩，所以级别越高的法院法官的收入也越高。据贺卫方教授所说，我国法官收入最高者和最低者的差距至少是10倍。在这种收入差距的激励下，法官追求向上的升迁是很自然的事情。同时，法官收入与同级其他部门公务员、律师的收入也存在很大差别。律师收入虽然个体差异较大，但是平均收入也比大多数基层法院的法官多，再者有过法院背景的法官做律师往往更受当事人青睐，其案源充沛，收益自不在少数。收入上的提升是激励法官升迁或跳槽的最主要原因。

另外，我国的司法权威尚未完全确立，法官地位不像英美法系的法官地位那么高，整个社会都缺乏对司法者的服从与尊重。由于历史、文化传统的原因，我国民众对司法、诉讼始终存有一种不信任感。“衙门朝南开，有理没钱莫进来”、“打官司就是打关系”等这些民间流传的俗语充分表现出民众对司法的不信任，进而也体现了对司法判决的不尊重。在这样一些社会信条指引下，很多当事人为了胜诉，到处托人情找法官。如果自身胜诉则认为自己“工作”做到位;而一旦对方胜诉，则认为法官偏袒对方，判决不公，进而不依不饶不断上诉、上访。另外，法院内部长期奉行的“错案追究制”也让法官如履薄冰。“错案追究制”原本的目的是督促法官勤谨办案，但是错案的发生是在所难免的，因为判错案子就否定某个法官所有的工作难免矫枉过正。很多法官因为难以承受当事人的纠缠以及法院严格的考核体系的压力而选择改行，更有甚者选择自杀。除了社会整体缺乏法治传统的熏陶，尚未树立对法律的尊崇外，司法权威被抹杀的更重要的原因在于我们司法体制内外部的行政化。在我们国家，行政权始终处于整个国家权力结构的绝对中心的地位，司法权处于一个相对弱势的地位，甚至受制于行政权的干预。当前法院不论在物力、财力上，还是在人事任用上都受制于地方党委和政府，自身缺乏独立性，甚至成为地方政府的附庸，难以树立自己的权威。同时，法院内部管理的行政化，也导致法官难以保持独立性。案件请示汇报制度、案件审批制度、审判委员会制度充分地体现了我国法院内部运行的异化现象。法官“审而不判”，领导“判而不审”，这一问题导致司法判决缺乏公信力，也进一步诱导当事人的投机行为。

综上所述，在杂事纷扰、收入较低、工作压力大、不被尊重的情况下，法官的流失与工作效率低下是自然而然的事情。若想改变这种情况，必须挖掘深层次的问题并予以纠正。

三、进一步的分析:法院产出效率不高的根源

(一)法院内外部体制的行政化

从法律概念体系角度看，法院就是运用国家赋予的司法权，运用法律推理进行判断并适用法律解决纠纷的审判机构。法院在整个社会体系中的地位是由其所具有的司法权决定的。现代意义上的司法是建立在孟德斯鸠“三权分立”的国家学说的思想之上的。他强调司法权是独立于立法、行政权力的一种“社会权力”。司法权存在的意义乃在于“对抗王权”，与立法、行政权分庭抗礼。因此，握有司法权的法院的地位就被定位于不同于立法、行政机关的专门的司法机关。

但是在不同的政治体制和意识形态的国家里，司法权的性质有着很大的区别。大陆法系更倾向于执行权的观点，认为司法机关适用法律解决纠纷是一个法律实施的过程;普通法系则倾向于判断权的观点，认为司法机关解决纠纷是一个价值判断的过程，强调适用法律中的创造性。①翁子明:《司法判决的生产方式—当代中国法官的制度激励与行为逻辑》，北京:北京大学出版社，2009年，第58页。我们国家的司法权性质更类似大陆法系的执行权。法院行使司法权的目的是通过适用法律把立法机关的意志体现出来。

我们国家的政治体制不同于西方国家的三权分立制，立法机关同时也是最高权力机关。人民代表大会及其常务委员会有权任免同级法院、政府的主要领导人员，法院的审判活动与政府的行政活动都要受到人大的监督，并对人大负责。为了实现这种监督，我国法院的设置和行政机关的设置一样，一级机关一级法院。而且内部的机构设置也和行政机关一样，除了民事、刑事、行政审判庭之外，还有党政、行政等管理部门。法官的身份被定位为公务员，《法官法》是相对《公务员法》而言的特殊法。同时，各级法官都直接对应着相应的行政级别，又有自己的法官级别。拿最高法院院长为例，他既是最高人民法院的院长，又是首席大法官，还是一个副总理级别的官员。由此可以看出，我们国家目前法院的性质与定位基本与行政机关差不多，而且内部管理机制比行政机关还复杂。在这种定位之下，法院实际上形成了一种官僚体制，具有和行政机关一样的行政诉求。

在这种政治诉求的影响下，法院所追求的不仅是解决纠纷、适用法律的审判效率，还要实现其在官僚体制中地位的提升，对政治诉求的积极回应。为了回应政治上提出的“维稳”口号，法院往往对国有企业改制、劳动争议案件以及影响较大的群体性纠纷不予立案，或者分而治之，以防止演化成群体性事件，有碍社会稳定。其实有很多案件只是简单的经济纠纷，只不过人数众多，但完全符合法律规定的立案条件。而对于基层法院，地处当地“熟人”的关系网络当中，当地政府的“指导”，已经成为法院不得不考量的因素。当法院屈从于某一政治力量时，其裁判结果也必然会倾向于此。在这种情况下，法院缺少起码的独立性，在涉及一些地方利益的案件时，会出现明显的“地方保护主义”倾向。法院面对各种压力，只能从“维护大局”的角度寻求自身利益的保护，这样无疑会损害当事人的利益以及社会的利益。

法院的这种行政化管理对于民事诉讼效率的影响是直接和直观的。行政权的价值取向具有效率优先性。①孙笑侠:《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的区别》，《法学》1998年第8期。当上级需要高效率的司法时，下级会不惜采用压缩公平、正义空间的方式，努力营造诉讼的高效率;追求高效下折扣的公正，使得一审裁判更多地被上诉，更多的裁判会被抗拒执行，也直接导致民事诉讼的效率被实质性降低。这种功利主义的效率价值观，在民事诉讼中影响的仅是对当事人权益的保护，如果在刑事诉讼中，则可能会产生一系列的冤假错案。②王申:《司法行政化管理与法官独立审判》，《法学》2010年第6期。我国法院体制的行政化，导致法院多重的利益诉求，而不是以审判为中心。当有限的司法资源更多地被用来满足法院行政化的诉求时，审判效率的下降是难免的。

(二)优秀法官的缺乏

柏拉图曾说过:“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得良好的法律，那么这些法律的价值便被剥夺了，并使得荒谬的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长。”法官的素质与能力是实现裁判准确性、保障诉讼效率的关键因素。一个优秀的法官应当具备良好的职业素养、扎实的法律基础、敏锐的判断力以及丰富的经验。很明显这是一种稀缺的资源，而且在我国的现实情况下极为稀缺。因为我国法官的选拔渠道和方式决定了难以出现优秀的法官。

20世纪80年代初，在我国司法体制扩展的初期，法院就和其他行政部门一样，大量的没有法律背景的人进入法院，还有大量的军转干部进入法院。“不少法官尤其是乡村法官是进法院后才了解法律的，除了极个别外，均没有法律工作的经历和经验。”③胡志斌:《合理配置基层法院法官资源的探讨》，《海南大学学报》(人文社会科学版)2010年第4期。之所以如此，除了是制度建设需要，更重要的是因为“文革”对法学教育的中断，使得很难有所谓的“科班”人才。此时对于法官的选拔，主要看政治素质。

随着司法体制的完善，司法的专业性也得到认可，再加上法学教育的逐步发展，越来越多科班出身的法律人进入法院。1992年的时候，全国审判人员中具有大专以上学历的达到66.6%，1996年达到80%以上。虽然学历不代表着法官的素质，但是学历的提高至少意味着法官们专业知识的提高。特别是从2002年实行司法考试以来，担任法官还要求必须通过司法考试。司法考试因其难度大，号称是“第一大考”。司法考试对法官准入门槛的提升、对提高法官的基本素质确实起着重要作用。然而，现行《法官法》对法官的学历要求并不高，而且也没限定在法律专业，相比国外很多国家要求的法学本科毕业还是很宽松。

另外，如同美国大法官霍姆斯所说，法律的生命不在于逻辑，而在于经验。审理案件是一个复杂的推理过程，不仅仅是法条的简单适用，更要求法官根据个案进行平衡。在美国，录用法官必须要求其有多年的律师职业经验，联邦最高法院的法官更有年龄的限制(不少于50岁)，并且退休年龄也较一般公务员晚。在我国，虽然近些年，各法院选拔、录用法官的标准在不断提高，但是被录用的大都是没有工作经验的应届毕业生。他们可能受到过法学的大学教育，甚至研究生教育，但是却欠缺法律工作和生活的经验。经验的积累能够加深法官对于案件适用法律的理解与认定，经验丰富的法官对案件的处理往往会有一种直觉的判断。试想一个不谙世事刚从大学“象牙塔”里走出来的法官，该如何招架那些复杂的社会问题?

最后，法官退休年龄过早导致优秀法官“青黄不接”。从目前来看，我国法官经验的积累大都是在担任法官以后才开始的，一个新任法官至少要三、五年才能独当一面。上世纪80年代进入法院的一批经验丰富、兢兢业业的优秀法官却逐渐离开岗位。另外，由于面临退休的这一批法官是当时几乎同时扩招进法院的，因此，退休时间也相差无几。年轻的法官还需要锤炼，曾经的优秀法官却不得不离去，这势必会加重我国优秀法官缺乏的状况。

我国当前法院受理的案件复杂性日益增加，对法官的要求也越来越高，当其自身的经验和能力都难以招架时，只能导致诉讼的拖延，甚至作出错误的判决。这无疑会对诉讼效率产生致命的打击。优秀的法官不仅应具有较高的教育背景、良好的职业素养，还应具备丰富的社会经验，这都对我国法官的遴选、培训等机制提出了更高的要求。

(三)法官个人效用与法院效率目标的冲突

由于我国法院内部事实上的“领导”定案、“集体定案”，使得人们对法院、法官没有清晰的区分，常把法院与法官相混淆使用。但从主体的角度看，他们有着各自不同的利益追求，两者之间存在着委托代理关系。由于法院与法官的效用不一样，法院追求的是自身利益最大化，而法官追求自身效用的最大化，这必然导致两者的利益冲突。法院的目标是追求快速准确地做出裁判，但法官作为一个独立个体有其自己的利益追求。法官的行为一方面会影响法院的产出效率;另一方面会对当事人的行为产生影响。

波斯纳之前，在探讨影响法官决策的因素时，通常只是设定法官会受其政策偏好和意识形态的影响，但很少有人提出法官自利的因素也会影响法官的决策。波斯纳构建了美国联邦普通法官的效用函数，他认为一个联邦法官的总效用受到每天审判工作的时间、可以休闲的时间、金钱收入、声誉、以及投票所能决定的众望、威望以及避免司法判决被撤消等因素的影响。①Posner，R.A.1994，What do Judges and justices maximize.1994.Supreme Court Economic Review 3，1 –41.波斯纳认为在法官收入相对固定的情况下，他会尽量协调好时间，在保证司法判决质量的同时提高个人的声望，并在空闲时间通过讲课、撰文来增进自己的收入和整体效用。波斯纳的法官效用函数是基于美国的法律环境而构建得出的。美国法官的职业终身制、高薪制等对法官的特别保护措施，抵抗住了法官们所会遇到的外部压力和各种诱惑。所以，声望、荣誉等成为法官立足于司法界的基本要求。另外，由于美国的法官之前大都是优秀的律师，其收入比较丰厚，有着一定的经济基础，因而，政治地位的升迁与收入的增长对法官却没有那么大的吸引力。

相比美国的法官，我国的法官所追求的效用目标主要包括以下几点:

1.收入

收入是任何一个具有劳动能力的人所追求的基本效用，法官也不例外。正如汉密尔顿所说:“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”虽然我国的《法官法》对法官的收入问题有明确规定，但由于地方法院的经费都来自于当地财政，各地经济发展状况不一，导致各地法官收入差异过大。在我国一些经济欠发达地区的法院，法官平均工资不到1000元，甚至不能按期足额领取工资。在基本的生活条件都无法保证的情况下，很难想象需要多么崇高的理想来维持对这份工作的热忱，并以此为荣。

收入过低不仅会导致大量法官流失，而且还会带来司法权力寻租的隐患。为了追求更高的收入，有经验的法官跳槽去往其他部门或行业，而新录用的法官至少在三、五年内难以胜任此职，更何况还可能招录不来新人，法官的流失将直接损害审判效率。而司法权力的寻租会导致法官枉法裁判，“吃完原告、吃被告”，使得裁判的准确性无法保证，增加人们预期的不确定性，从而导致诉讼数量增长。

2.地位上的升迁

根据我国目前的状况，我国法院内部至少有三个层次的级别划分。一个是行政级别，同其他行政机关一样，只是名称不同，包括院长、副院长、庭长、副庭长等;第二个层次是审判职务的级别，包括审判委员会、审判长(员)、助理审判员、书记员;第三个层次是法官等级，我国法官的等级共分为四等十二级。首席大法官为最高人民法院院长，第二到十二级分别为大法官、高级法官和法官。一个具有行政级别的法官往往同时具备这三个层次的级别。一个中级法院的院长是审判委员会的委员，一般是三级高级法官。现实中伴随行政职务和审判职务的提升，其法官级别也随之提升。在这样一个交错复杂的级别结构背后，隐含着法官晋升的动机。在这样一个联动的晋升机制下，地位的升迁所带来的不仅是职业的声誉、权利的增加，最关键还会带来收入的提升。特别是行政级别的提升，会显著提高法官的收入。①翁子明:《司法判决的生产方式—当代中国法官的制度激励与行为逻辑》，北京:北京大学出版社，2009年，第92页。

我国当前的官僚制的组织结构导致法官追求最多的是政治地位的升迁，而不是职业声誉的提高。由于收入往往是与职位挂钩的，所以，很多法官急于表现试图升迁的目的也是为了获得更多的收入。对于政治地位升迁的关注，导致法官将更多的精力投注于政治资源的积累上而忽视专业知识的积累，从而导致审判水平的下降，影响诉讼的效率。另外一方面，由于现时法院这种特殊官僚化体制所能提供的升迁机会是有限的，所以也会导致很多法官流失。有政治偏好的法官，往往去向行政机关以寻求更多的机会;有职业偏好的法官，则选择去做律师以提高自己的收入和社会地位。

3.政治表现

在我国，大多数法官都是党员，政治上的表现决定了其他利益目标的实现。法院内部除了有行政上的绩效考核，还有党政上的考核。法官必须表现出对政治的积极响应性，才能得到领导的赏识，甚至提升的机会。当上级需要高审判率，法官就会不遗余力地进行审判，而不考虑如何促成和解，以提高社会收益;反之，当上级要求高调解率，法官又会全力以赴地调解，甚至强制调解，以达到领导的要求。在这种情况下，民事诉讼效率就变成了数字比赛和政治游戏，根本无法实现社会最优的状态。

4.声誉

所谓声誉，学者侯猛认为应从知名度和公信度两个角度进行评价。②侯猛:《最高法院大法官因何知名》，《法学》2006年第4期。这对于法官来讲，就是指他身为法官被大众知晓、认可并信任的程度。法官声誉的高低影响着法院的公信力。由于绝大多数案件是由基层法院处理的，而且基层法院法官的数量也占大多数，所以基层法院的法官声誉对法院公信力的影响更大些，可以说直接代表了法院公信力。法官的声誉体现在个案中当事人、律师、其他参与人对他的评价与信任，这种声誉会扩大到社会当中，成为一种社会声誉。声誉的实现必须依靠法官自身的努力来实现，比如我们所知晓的宋鱼水、陈燕萍等优秀法官，都是付出了很多的努力才获得这么高的声誉的。但是，声誉本身带来的主要是一种尊重，甚至说是约束而不是财富地位。较高的声誉意味关注的人群越多，影响的群体也越多，对日后的行为会产生更多的约束。在我国法官整体倾向于追求收入、政治地位的情况下，声誉给其带来的收益相对来说太少。另外，学者艾佳慧的调查认为，我国法官自身对其群体的声誉评价也不高，在存在集体行为搭便车的可能性下，个体的法官试图努力改变这种状况是无力的，因而不会对声誉产生太强的想法。③艾佳慧:《司法知识与法官流动—一种基于实证的分析》，《法制与社会发展》2006年第4期。

在我们当前官僚制、行政化的司法管理体制下，法官最大的目标在于收入、地位的升迁，而不是提升自己作为法官的声誉。在这种情况下，法官不是把自身业务水平的提升放在首位，甚至会为了收入的提升而收取贿赂，这势必会与法院的利益目标产生冲突。此种情况下，必须改革现有的机制更好地激励法官履行自己的职责。

四、改革的建议

通过上文的分析可以看出，除了国家的整体预算约束，影响法院“产出”效率的关键问题在于法院内外部体制的行政化以及法官激励、监督机制的不完善。解决当前法院“产出”效率不高的问题，至少应从以下几方面进行改革。

(一)改革法院保障制度

法院的人员编制、经费支出受地方政府制约，是影响法院“产出”效率的最大掣肘。首先应改革法院财政保障体制，建立国家统一的司法行政事务管理机构。由该机构负责法院经费的预算和支付、法院基础设施的提供和装备等方面的事务。法院经费应在国家财政预算中单列，由各省、市、自治区高级法院根据全省各级法院的经费开支情况编出预算，报中央财政部门，由中央财政部门审查编出总预算报全国人大审议通过，再逐级下拔。另外，各级法院收取的诉讼费用、罚没款项应统一上交国库，纳入国家财政收入，实现法院收支两条线。这样，一方面可以保证法院收入的稳定性与平衡性，另一方面也可以制约法院为扩大收入而滥收案、滥收费的问题。

其次，应改革法院人事管理体制，提高法官任免的级别。在许多法治比较发达的国家，法官通常是由代表中央政权的某个部门来任命的。之所以如此，是因为法官是国家最高行动纲领宪法和法律的执行者，较高层次的人事制度保障是法官履行其崇高职责的前提和基础。而在我国，地方法院的法官都由同级人大常委会任免，这实际上是把法官作为“地方官员”看待的。在这种情况下，地方法院难免要受到同级行政机关的制约，从而流为地方政府的附庸，丧失裁判的独立性。为改变这种局面，应当提高法官的任免级别。由于我们国家法官数量众多，不可能全部由全国人大及其常委会一一任免，但至少可以规定除最高人民法院以外的三级人民法院的法官由省、自治区一级的人大常委会进行任免。

(二)改革法院内部管理体制

目前，影响我国法院“产出”效率的另一个主要原因就是审判活动的行政化，这是由法院内部的组织结构和管理方式的行政化所决定的。不能否认的是，这种行政化的组织结构与管理方式的设计初衷是为了促进法院组织的“生产”效率，在我国司法制度建立初期确实发挥了促进审判效率的作用。但是，它的缺陷也显而易见，科层式的管理体制下，法官缺少独立性，审判程序繁琐(法官需要不断请示、汇报)。特别在外部行政权的干预下，这种缺陷被进一步放大，审判效率难以实现。司法权被分割给法官、庭长、院长共同行使，案件层层把关，造成审者不判、判者不审，拖延了诉讼时间，浪费了有限的审判资源。这种高投入、低产出的审判，使得诉讼效率目标难以实现。

为解决上述问题，首先应将法官从科层行政官僚体制的束缚中解脱出来，去除那些不必要的累赘，转向以司法审判为核心的工作状态。①王申:《司法行政化管理与法官独立审判》，《法学》2010年第6期。改革高度科层化的结构，将审判决策权分散至各个合议庭。其次，要明确划分独任庭、合议庭与审委会的职权，还独任庭和合议庭以独立审判权。法院中除少数案件依法经审判委员会讨论决定外，其余案件均由独任庭或合议庭独立审判。同时，院长、庭长作为法院的行政领导，其职责仅限于协调院庭内的行政管理工作。最后，应当削减目前审判管理结构中冗余的层级结构，废除庭务会制度、审判长联席会议制度，可以按照审判管理职能的不同，划分为法官督导、案件流程、组织人事等若干部门。

(三)加快法官制度改革

法官是提高法院“产出”效率的重要因素。法官制度应当能够激励法官勤谨工作，但是现在的制度产生的激励却是消极的，具体表现在:一是不顾自身职业素质的提高，一味追求政治上的升迁;二是为个人的生存、发展不惜牺牲个人对法律的信仰，甚至为了增加收入而枉法裁判;三是缺乏独立性、能动性，不能发挥诉讼对社会整体福利的促进作用。本文认为应从法官员额、选任、待遇、培训等方面对法官制度进行全方位的改革，以提升法官的职业素质、职业伦理，激励法官爱岗敬业，秉公执法。

首先，实行法官员额制度。所谓员额制度，“是指在对一定时期的审判负荷以及法官的合理承受能力进行科学评估的基础上，确定一个法院的法官员额并保持相对固定，只有在法官职位出现空缺时才启动法官遴选机制的制度”①翁子明:《司法判决的生产方式——当代中国法官的制度激励与行为逻辑》，北京:北京大学出版社，2009年，第211页。。现在我们对法官的数额管理实行的是人事编制，由于编制制度难以真正有效执行，导致法院人员超编现象严重，法院组织内部庞杂膨胀。实行员额制度的必要前提是对现有法院工作人员的职能进行清晰划分。行政管理工作尽可能让非法官的工作人员负责;让具有法官资格的人真正从事审判工作;让具有法律专业知识但不具备法官资格的人做好审判的辅助工作。实行员额制度，尽可能地发挥现有法官规模的作用，一来可以促进审判效率，二来可以提升法官的社会地位，三来可以提高法官的福利待遇，从而有利于提升法官的职业荣誉感。

第二，改革法官遴选机制。我国目前法官的选拔主要是通过两个考试:一是公务员考试;二是司法考试。但是，一个优秀法官所应当具备的不仅是考试技能，还应当具备丰富的经验知识和高尚的品格。我们应当建立专门的法官遴选机构，提高任职条件，严格遴选、任命程序。具体应要求法官的学历必须达到法律专业本科以上。中级以上法院法官的遴选应当主要从基层法院选拔，要求有一定时间的工作经验。对于初次担任法官的人员应进行较长时间的岗前培训，再经过一次专门的考试之后方能真正任命。

第三，提高法官待遇。从法院的角度看，民事诉讼效率的实现有赖于法官的努力程度和素质，而这两者又取决于激励机制。法官的物质待遇是最为直接的激励方式。其实员额制度也好，遴选制度也罢，如果没有好的激励机制能激励人们采取合乎社会欲求的行为，那这些制度设计也不过是“空中楼阁”、“水中泡影”。法官的物质待遇主要是指工资，工资水平的确定不能仅参照公务员的设计，应当能体现法官的工作量以及这个社会对法官的要求。另外，我们应实行法官终身制，明确规定法官享有履行职务行为不受法律追究以及非因法定事由和程序，法官不得随意被免职、处分或调离。要想提高法官的社会责任、提升其任职条件就必须提高法官的待遇，否则难以吸引和留住优秀的法官人才。

最后，鉴于我国当前法官的素质水平以及社会形势的纷繁多变，应当继续加强法官的职业培训。培训是培养优秀法官、提升法官整体实力最为直接、有效的方式，而且我们也已经在此方面积累了很多的经验。如若其他改革难以推进，这无疑是当前提升法官审判效率的最好手段。

(四)建立法官助理制度

通过前面的分析我们了解到，当前法院真正办案的法官人数确实不多，法院疾呼“扩大编制、增加人数”的做法看似也容易被理解。但是，实证结论告诉我们，被调查的基层法院在现有的工作量和现有的法官人数下，其边际效益已经开始递减，因此单纯的增加人数，不会带来审判效率的提升。“扩张编制、增加投入”只能算是一种粗放式的增长方式，法院效率的真正提高，一方面要在法院内部的重新配置法官资源，把具备审判资格的法官充实到一线。另一方面，提高现有法官的素质，建立以审判为核心的审判辅助机构，将法官“解放”出来，脱离琐事的干扰，使法官能将精力放在对事实的判断和法律适用上以提高审判效率。这同时也能提升法官的地位，有利于激励其工作效率。

在本文调查的法院中已有推行这种制度的，并且收效显著，个人办案量二三百件的“审判高手”正是出自这些法院。如果再结合法院内部资源的进一步整合，相信法官个人的办案数量还可以提高。另外，在录用法官助理时可以参照录用法官的标准适当降低要求，这样不仅能吸引更多有志于司法工作的人才，而且能够为日后法官的培养早作准备。

综上所述，解决法院“案多人少”、效率不高的关键在于我国整体的司法体制改革，而司法体制改革又涉及到政治体制改革，这必将是一个缓慢的、循序渐进的过程。在目前的情况下最重要的还是尽量挖掘现有的法院资源，优化资源配置、以进一步地提升诉讼效率。