城市化可持续发展成功案例分析借鉴：新加坡、温哥华和曼彻斯特

2013-10-24孙振华

地方财政研究 2013年6期

孙振华

（东北财经大学，大连 116025）

在可持续发展的城市设计中，新加坡住房开发、物流和回收一直处于国际领先地位；加拿大温哥华的城市发展的生态概念享誉国际；英国曼彻斯特是世界上第一个因为工业化而经历了快速的城市化进程的地区，历经了环境、经济和社会风险等众多变迁后，成为欧洲最可持续发展的城市之一。每个城市的案例分析旨在展示不同可持续城市化发展的实践，从管理和规划交通系统，城市治理和管理，资源利用，经济发展和环境的改善等诸多方面阐述，总结经验以获借鉴。

一、新加坡：打开城市可持续发展的大门

新加坡是马来西亚南端的一个小岛国，大量的依靠进出口商品和服务，以支撑其发展。从1965年独立以来，新加坡努力依靠有限的自然资源和有效利用其优越的战略地理位置，成为世界的交通枢纽和知识、金融中心。新加坡在改善住房发展，环境管理和交通运输创新方面一直处于世界领先水平。

（一）从贫民窟到高质量生活

在很多城市，不断增长的人口给经济适用房的提供带来了挑战。然而，新加坡自1960年后，经济适用房的提供竟没有出现过短缺现象，这被看作是一个成功的典范。所有的棚户区均被清理，84%的居民拥有土地使用保障，包括92%由政府提供的住房置业。85万户公屋单位已经在23个新区建成，最严重的住房短缺已经得到解决。统计结果见证了居者有其屋的实现。新加坡公共房屋计划的核心焦点是提供经济适用房给所有的无房家庭，特别是贫困家庭，这样不但降低了房屋成本，也缓解了为低收入者提供公有住房的压力。购房者可以按揭贷款，包括创新使用买房者的中央公积金（CPF）储蓄，帮助购房者快速提高购买住房的能力。

最初，政府主要参与和负责组织实施公有住房的开发和销售，于1960年成立了国家住房管理局，住房和发展董事会（HDB），被授予了包括地权、财权在内的广泛法律权限以落实经济适用房计划。虽然这可能并不是住房提供的唯一体制框架，新加坡集中所有公有住房在一个权力部门，避免了政出多门的混乱问题的发生。通过这个项目，过度拥挤的棚户区住房已经逐步被清除，取而代之的是在新市镇的带有完善的服务高层住宅的公共屋村。随着综合服务不断发展，新城镇提高了生活质量，不仅仅是改善住房条件，而且注意发展社区的良好居住环境。

（二）移动速度

过去的四十年，新加坡实现了从小而无系统的问题驱动型交通运输规划，到前景带动型规划的转变。从20世纪90年代以来，新加坡要发展成为具有世界级的基础建设和设施的热带城市。在交通方面，客观上已达到整合土地，高效，节能，追求有效的土地置换系统，整合、高效、节能，同时兼顾人口、经济和环境的发展。为此，全市实施了多管齐下，包括：一是整合土地使用和交通规划，包括区域中心和混合用途的开发，使旅游需求最小化；二是通过智能交通系统来扩大道路网络和道路通行能力的最大化，以提高交通运输的网络化能力；三是通过限制措施，对车辆所有权和使用权的管理及道路使用的需求管理，缓解交通拥挤问题；四是提供优质的公共交通选择，包括开发捷运、轻轨、无缝公交出行等，以达到替换私家车的要求。

新加坡推出了各种针对在市场经济中城市的流动性问题的创新对策，例如，汽车的配额体系（1990，购车权利和投标系统证书）；区域授权制度（1975，允许持有人支付进入城市限制区域）；道路电子收费（1998，即用即付原则下的道路使用费电子管理系统）。在汽车配额制度中，最初的想法是，政府确定岛上可容纳的最大汽车数量并制定不高于这个数量的许可数量，同时由市场决定拥有汽车的成本。注册费、税金及财政不利因素均提高了拥有和使用私家车的成本，使新加坡成为了世界上私家车成本最高的国家之一。基本上，新加坡的宗旨就是让人们为自己私家车所消耗和排放的大于其他交通方式的能量买单。新加坡的经验表明，成功保持交通的顺畅，重要的是解决城市交通拥挤问题的综合交通政策。

（三）将大自然带入市区

随着城市的快速增长和城市人口密度的不断增加，人们对于能拥有一个令人愉悦的工作生活环境的需求日益提高。早在1967年，通过独立后经济和城市的均衡增长政策，新加坡启动了绿化计划，把新加坡改造成为接近大自然的花园城市，其目的是新加坡成为高速城市化的同时更适宜居住。

过多的城市化进程中的问题，例如人口的高速增长，住房短缺，失业率及不充足的城市基础建设，导致了城市自然植被的流失。在1967年—1982年，新加坡扩大了近80%的区域，大幅增加了分配给工业、交通、公共设施、通信，住房和商业的用地，这带动了城市绿化计划的进程，使我们最终看到了多种绿化形式审慎地进入城区：新城镇建的绿色防护林、公园和花园；公园连路边的树木和灌木，攀缘植物和登山灯柱，墙壁，架空行人桥和其他混凝土表面及天台花园等，这些愉悦的环境被人们所认可，并带来强烈的归宿感。

作为政府宣布的目标，政府所致力发展的花园城市，获得了机构、财政及立法的支持，这是国家政策的具体体现。花园城市实施的重要步骤是一个调整国家规划系统的发展计划和发展控制的协调框架。这个框架规定了绿化的保障和法律标准，比如私人公寓的公共休憩用地发展；道路两旁缓冲区域的绿化；社区公园及居住区的开放空间等等，均需履行发展规划，提出了三个城市环境绿化策略：一是建立更多的公园和花园；二是精心抚育天然植被；三是带给市区更自然的环境。这个方法是通过公园的网络式连接，实现“无缝绿化”，以及最近一段时间的高楼屋顶的“垂直绿化”。通过采取环境发展的综合方法，新加坡远期规划和概念蓝图，充分证明了环境并不一定会遭受到高速的经济发展和城市化带来的影响。花园城市的创建使新加坡成为了一个充满活力、特色鲜明、令人愉快的有更大更广阔发展空间的城市，为我们提供了一个由个人和国家参与绿化的参考。

构建和维持利益相关者是绿化进程的重要方面，赋予发展的可持续性。挑战是不但要明白和尊重城市的生活模式，而且还要鼓励社区的参与和支持绿化成就。就这一点而言，认养公园的社区团体和安置果树的公共住房公园和花园，是鼓励学校，居民和其他社区团体及组织的方案，这样可以使他们在城市花园的建设过程中有强烈的参与和归宿感。虽然，新加坡城市花园的转变大部分是有政府为主导，一些非政府组织也越来越多地支持自然保护以保持国家的生态环境。在“新加坡绿色规划：走向一个模范绿色城市”规划中，还提出预留5%的森林土地、沼泽和海域及其他一些具有生态价值的自然保护领域。

二、大温哥华地区：SRI引领下的城市可持续发展

大温哥华地区的成功实践是一个很好的借鉴。SIR（Sustainable Region Initiative/地区可持续发展倡议），不仅提供了规划框架，并且积极付诸实施，成功地改善了城市管理，提高了公共设施和服务的效率，实现了社会和环境的可持续发展。

（一）大温哥华和大温哥华地区

大温哥华是加拿大的第三大城市，位于加拿大西南部，区域面积约4500平方公里，人口210万，是加拿大增长最快的大都市区。极好的空气和水质量及自然丰富的公共绿地资源使该地一直被列为世界最适宜居住地区。大温哥华地区是加拿大最后一个非合并的大型城市区，成立于1967年，具有协调和规划区内的城市的职能，是22个司法管辖区联盟。

大温哥华地区政府模式侧重于各市之间的合作以实现高水平的服务。从市民中选举出来的民意代表和议员组成大温哥华地区董事会董事，以便于各个成员都能就城区的发展提出自己的建议。在操作中，行政区域在为各个自治市提供服务的同时，无层级合作组织通过各个自治市直接服务于纳税人。大温哥华地区的主要职责包括：一是以最经济有效的方式为各个自治市提供饮用水、污水的收集和处理、固体废物的处置和回收利用等区域基本公共服务；二是区域内的公园和园林道路；三是价格合理的租赁房屋；四是对自治市的劳动关系服务；五是管理空气质量和控制污染；六是对大温地区交通运输的战略规划和财务监管；七是选举地区管理行政机构、自愿消防部门及管理911紧急电话系统。

（二）区域可持续发展倡议（SRI）

2001年起，SRI作为地区及组织的规划和管理框架，以可持续发展为前提，规划和整合了所有大温哥华地区的企业活动，区域授权计划和合作关系联盟，充分反应了城市系统的综合属性。SRI的实施是一个动态过程，始于为可持续性的企业执行，政策和商业惯例调整，业务的重新定义，员工的雇佣和进展报告，在可持续概念前提下整合计划获得了政治的认同和支持，并开始扩大到更广大的区域群落。

1.规划框架。依据SRI，大温哥华地区为了城市重建修订了所有管理规划，包括涉及到计划增长管理，空气质量，液态及固态垃圾回收利用，饮用水，和区域公园等诸多方面的政策。SRI框架的前提是区域授权概念下的一个组成系统，即在一定程度上代表大温地区和与之利益相关的其他区域。同时，SRI区域授权框架创造了一系列促进区域可持续发展整合系统的综合管理规划。对于大温哥华地区的授权，SIR框架依据可持续发展原则，开发了发展管理模板，建立了可持续理念下的区域发展展望和每个执行计划之间的衔接。与此同时，还建立了横跨区域授权计划的衔接，以及同区域外由其他机构执行授权的其他举措的衔接。

2.付诸实施。SRI提供不仅仅是一个规划框架及可持续发展报告，同时也把规划付诸了行动，确认并成功地实施了可持续发展实践。例如，整合园林路和公共走廊；萨里中转站；公共下水溢出设施；以及污水处理厂的保护。每个管理计划确定了实施，有助于可持续发展地区通过社会、经济和环境方面的考虑，衔接其他大温哥华地区管理规划目标；用性能指标来跟踪实施进度和适应性管理，对正在出现和将会出现的问题，建立弹性和可持续改进的机会。同时可持续发展规划涉及诸多合作伙伴的参与，包括市政、商业和社区组织，。

SRI从根本上创新了组织和地区的管理策略。同政府、工商业、非政府组织和社会团体合作，是一个自上向下的领导驱动和自下向上的工作人员参与过程。大温哥华地区运用SRI措施，实现了实用、高效和可持续方式的公共设施及服务方式，并建立广泛的合作关系，致力于确保大温哥华是世界上最可持续发展的区域以及最适宜居住的地区。

三、大曼彻斯特：后工业化时代的可持续发展

作为工业革命的发源地之一，曼彻斯特遭遇了极端程度的环境污染，以及50多年的衰退和重组。面临失业、疾病、衰退和遗弃的挑战，目前曼彻斯特已经作为创新型和混合智能型行业的全球化枢纽而获得自身的复兴，并且倡导了英国的“新城市主义”和城市环境管理，成为可持续性研究和发展的中枢。在大曼彻斯特卫星城的中心，曼彻斯特城是繁荣的金融、媒体、教育和文化中心。曼彻斯特城被郊外和非城区的卫星城所包围，且不断延伸的大都市，250万居民居住在市区，150万多万居民居住在有一小时路程的周边区域，包括利物浦和更小规模的城市。它的政府被分为10个自治市，一些重要的功能被下放到区域一级。

（一）城市化的历史和未来

曼彻斯特是一个世纪前的世界第十大城市，自由贸易和企业的先进工业“震撼城市”。在不同的时期，它拥有世界第一个火车站，第一个免费公共图书馆，第一个零售合作社，第一个工会代表大会，第一台可编程计算机。那里还出现了钢铁和煤炭的独特组合，是英帝国的贸易港口，潮湿的气候适合纺织工业，和不墨守成规的教会，他们通过工人阶级推广创新的技术，从东到西纵观历史的层次，从诞生纺织业的叶绿泥石山谷，到环绕机场的日出商业园区。目前的趋势不难看出在发达世界中这样城区的前景：一是全球化。整合投资、产业、贸易和消费为全球一体化；二是连通性。通过信息和通讯技术、媒体和国际旅游，构建网络和社区的新形式；三是排除。转让、依赖和分割大部分人口的新格局；四是后福特主义。解除以前的经济和政治结构，以利于更加复杂和灵活的模式。新的生产和消费，地方和全局等之间相互关系的存在。

（二）经济和社会发展趋势

大曼彻斯特区在世界层面充满了机会和挑战。随着工业基础的部分淘汰，部分高新产业和第三产业的兴旺，这是外部区域的主要枢纽，同时担负着社会经济的衰退。组合效果的趋势是分割，高科技经济的全球市场被大面积的衰退和依附包围。同时并行的是社会形态。人口趋势改变了年龄结构，性别均衡，家庭结构，可支配的时间和收入，及家庭组织。文化趋势从以前的国家模式走向自我认同和激励，以及相应的疏远和混乱。以前的管理模式和福利规定被同其他组织合作所取代。一般情况下，人口老龄化日趋严重，随着不断增长的可支配收入和闲暇时间及就业的多元化，产生了一套新的生活方式，这一趋势很可能会不断加速。同时，城市和城区系统也为经济生产和消费的发展持续发挥着作用。

（三）环境发展趋势

极度的环境污染是大曼彻斯特200多年的重工业历史遗留的产物。如今，在城市实现从生产到消费转变的同时，环境管理也同样从工业革命时期的“稀释驱散”方法，转变为运用综合污染控制系统进行综合污染浓度的控制。近期，环境管理的现代化原则为商业带来了机会和竞争，“集成链管理”协调了所有的材料和工艺，其最终目标是经济增长的“去实体化或脱钩”，这也是英国“可持续消费和生产”的战略目标。

不难看出，大曼彻斯特显然不是绿色的，有社会责任感的，或象其他一些北欧或拉美国家的城市一样有条理，但他独特的历史轨迹却是值得借鉴的。一个典型的城市拥有一个成熟的产业系统和城市形态，需要一个稳定的社会结构，并重塑其不断变化的全球市场的形式和功能，便要接受可持续的重组和再生的挑战。目前，工业污染和不卫生的居住条件在大多数情况下已经被克服。残留下来的是后工业化时代或晚期资本主义的矛盾，以及愿望与现实之间的差距。努力地实践着城市可持续发展的再生。

1.全是规模的绿色城市，一个地方性政策，包括采购可再生能源，积极的路边回收，和大规模的城市植树。www.Manchesterismyplanet.com网站是当前活动和服务承诺系统，已拥有10，000名市民和众多的组织。

2.更关键的质量在区域一级，其中大部分是通过非政府组织，如“西北可持续性和责任”，是一个为企业的社会责任开展的网络活动促进计划；“气候变化宪章”，创建生产力和为大型企业提供的测评工具。“Enworks”促进小型和中等规模的企业的环境管理，“环保链接”促进环保技术。

3.大多数大型企业机构的可持续发展评估和使命声明。这些包括许多在该地区最大的污染者，例如，壳牌英国、曼彻斯特机场和英国核燃料。

4.严格的综合评估体系。公共政策受可持续发展评估和评价指标的支配，所以要运用特定工具，依据广泛的克引用制度对项目进行严格的综合评估，在继续推进原有计划同时，提出存在的问题，以作进一步调整。

四、经验借鉴

从这些城市可持续发展案例中，不难看出他们的成功实践是多方因素的共同作用（见表1）。

1.强有力的领导发挥重要作用。在发展视野下，强有力的领导往往会克服诸多困难，将规划付诸实施，以解决环境和经济问题，而这个重要的角色基本都是由政府扮演。试想新加坡如果没有强有力的政府的治理、领导和创新，一个现代化的新加坡城就永远不会解决其环境和住房的问题，从而为将来的经济转型提供一个可持续发展的基础。