我国对财政绩效评价的认识深化、现存问题与完善思路——基于投入产出表和损益表的模拟测算

晁毓欣

（山东财经大学，济南 250014）

作为新公共管理运动的标志性成果，西方政府绩效评价的理论与实践模式自20世纪末被学者们引入我国以来，很快引起中央政府的重视，在各个领域逐步开始了探索和试点。本文在回顾、总结我国中央政府绩效评价规范化进程的基础上，重点对我国财政绩效评价的规范化路径与现行制度做出分析和评价。

一、我国政府对绩效评价的认识深化过程

（一）中央相关文件和领导讲话对于绩效评价的阐述

2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该报告在完善财税体制改革部分提出“建立预算绩效评价体系”的设想，这是中央政府第一次将“预算绩效评价”改革列入官方文件之中，从此揭开财政绩效化改革的大幕。

2004年3月2日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》将“行政执法绩效评估”作为理顺行政执法体制、加快行政程序建设、规范行政执法行为的措施之一。2004版《国务院工作规则》第十六条规定，“强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益”。这是关于公共产品和服务供给绩效评价的第一次正式表述，标志着中央政府对此的正式认可。国务院《2005年工作要点》指出，要“探索建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”，意味着已将绩效评价提上中央政府的工作日程。2006年9月4日，在“推进政府管理创新”电视电话会议上，温家宝总理详细阐述了绩效评价与行政问责制的关系：

“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。……促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，坚决反对虚报浮夸、急功近利，反对搞劳民伤财的形象工程和政绩工程”。这次讲话明确了绩效评价的三项作用：一是导向作用；二是激励作用；三是约束作用，利用绩效信息为行政问责制提供依据。同时，正式提出将绩效评价作为推进政府管理创新的重要工具。

2007年召开的党的十七大已经将绩效评价扩展到整个政府管理体系，提出“完善政府绩效管理体系；建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，建立政府绩效评估机制”。对绩效评价而言，十七大报告具有里程碑意义，表明绩效评价与绩效管理改革已经成为政府管理改革的基本方向。这也意味着绩效意识已经进入制度层面而内化为中国政府行政体制改革的有机组成。

2008年2月27日通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，进一步明确了“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府进行评估指标体系和评估机制”。2008年2月，党的十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”。其后，十七届五中全会提出“完善政府绩效评估制度”。

2011年3月16日发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对绩效评价和绩效管理做出了最为权威性的阐述。《十二五规划》第46章在论及“推行政府绩效管理和行政问责制度”部分，提出“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，实行内部考核与公众评议、专家评价相结合的方法，发挥绩效评估对推动科学发展的导向和激励作用。……提高政府执行力和公信力”。《十二五规划》明确提出将绩效评价作为监督政府的措施之一，第一次将绩效管理与提高政府公信力联系在一起，将其作为行政问责制度的目的。这就从长期规划层面上正式确定了绩效评价与管理在整个政府管理改革中的重要地位。

2012年11月，党的十八大报告将绩效管理角色定位于为推进政治体制改革、进行行政管理方式创新的手段，作为提高政府公信力和执行力的重要途径。

从党的十六届三中全会到十八大，党中央和国务院对政府绩效评价重要性的认识越来越深入，自然也对之寄予厚望，期望借以完善行政管理制度，提高决策科学化水平，强化政府工作人员的责任意识，提升政府在群众中的威望和公信力。不过，这些认识和期望从文件的方向性描绘到真正落实而成为现实，中间还有相当漫长而曲折的路程，其中最重要的一环就是绩效评价与管理的法制化。离开法制化，整个绩效评价与管理活动无法可依，无细则可循，必然产生各种各样的混乱和无序，从而阻碍整个政府管理改革的进程。

（二）中央政府采取的具体措施：部际联席会议

2008年底，中央明确由监察部牵头负责绩效管理工作。2010年7月，经中央编委批准，中央纪委监察部增设绩效管理监察室。2011年3月10日，国务院成立由监察部、中组部、中央编办、发改委、财政部、人力资源社会保障部（公务员局）、审计署、统计局、法制办等9部门组成的政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。联席会议第一次会议在北京召开，审议通过了《关于政府绩效管理工作部际联席会议成员单位职责分工的意见》《2011年政府绩效管理工作要点》和《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》。会议选择了北京市、吉林省等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点，选择国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点，国家发改委、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点，财政部进行财政预算资金绩效管理试点，为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。

（三）财政部关于绩效评价的探索

我国财政部对绩效评价的探索始于2002年。从制度供给入手，2003年以来先后颁布了《中央级科教文部门项目绩效评价管理办法》《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》《中央政府投资项目预算绩效评价管理办法》《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》《财政扶贫资金绩效考评试行办法》《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》和《中央企业综合绩效评价实施细则》等文件。这些文件的共同特点表现为仅仅关注财政支出的一个或几个方面，以项目绩效评价为主，基本上属于试点性质。在此基础上，2009年7月，财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，初步建立起财政支出绩效评价管理的整体框架，标志着财政支出绩效评价的全面启动。同年10月26日，发布了《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》（以下简称“09项目评价”），建立了项目绩效评价的基本模式；2011是具有里程碑意义的一年，预算绩效管理成为部际联席会议选择的绩效管理试点，财政部连续出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》修订版（财预[2011]285号，下文简称“现行办法”）和《关于推进预算绩效管理的指导意见》，将财政支出绩效评价置于预算绩效管理的核心，对绩效评价的重视达到前所未有的高度。2012年9月21日，在地方试点（如河北省、四川省）①河北省财政厅：“探索建立全过程预算绩效管理体系”[J]，《中国财政》2011.05。的基础上，财政部发布了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，提出构建“覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程”的预算管理体制模式。

十八大报告将政府绩效管理作为深化行政体制改革管理创新、提高政府公信力的主要手段。时任财政部长谢旭人在对其解读时，将科学规范、注重绩效的预算管理制度作为完善公共财政体系的重要内容。要求健全预算绩效管理制度，将绩效观念和要求贯穿到财政管理的各个方面，通过建立“预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程绩效管理机制”，实现提高财政资金使用效益的目标。本文在对我国财政绩效化改革历程进行梳理的基础上，重点对预算绩效管理的核心——财政支出绩效评价管理办法进行评述，并提出进行完善的政策建议。

二、现行财政支出绩效评价办法的主要特征

现行办法包括8章，共37条、5个附件，以预算资金和转移支付资金为评价对象，重点关注评价对象的投入成本、预期产出、预期效果、服务对象满意度等等。与“09办法”相比，现行办法内容更加全面、详细，其主要特征包括：

（一）评价模式走出“仿造”，实现本土化

政府绩效评价在我国从无到有，本身就是一个向西方国家学习、借鉴、洋为中用的过程。在此过程中，模仿也是学习的一种形式。其中，“09项目评价”所设计的绩效评价报告与问卷带有明显的模仿痕迹，在结构、格式、权重分配等主要内容与美国联邦政府绩效评级工具PART（晁毓欣，2010）高度类似，几乎是PART的翻版；绩效得分向等级的转化方式基本相同，唯一的区别是把暂时还难以实施评价的RND项目放在了表外。其问卷结构比较如表1，等级划分方式如表2。

不过，与“09项目评价”相比，现行办法虽然仍不完善，但已不再有模仿的痕迹；采用了项目决策、项目管理和项目绩效的板块式结构，不再要求统一的分数与等级转换方式，实现了绩效评价模式的本土化，这是一个非常可贵的进步。

表1 绩效问卷结构

表2 绩效得分与等级转换表

（二）评价内容以3E为主

现行办法第二条将财政支出绩效评价定义为“财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价”，将评价内容规定为财政支出的经济性、效率性和效益性，显然体现了其以传统的3E为评价重点的特征。

3E是Economy（经济性）、Efficiency（效率性）和Effectiveness（可译为有效性、效益性或效果、效能等）的缩写。它是英国新公共管理运动在二十世纪七十年代的产物，源于美国20世纪初期开展的效率评价。雷纳带领的工作小组为改善英国公共管理中的浪费和低效率顽症，而对英国的行政管理进行了大刀阔斧的改革。但在改革实践中他们发现，仅仅追求行政经费的节约无助于效果的改善，因而是没有多大意义的；而且单一的效率标准也不足以全面评价政府绩效，于是提出以3E标准替代美国早期提倡的效率标准，开绩效评价标准多重性之先河，成为具有标志性意义的进步。其中，经济性是指在质量一定的条件下取得某项服务所耗费的投入（input）或成本，包括人、财、物的消耗；它用来衡量与类似活动相比、或与相关法规相比所投入资源的节约程度。效率一般用来定义投入与产出的对比关系，考察对资源的利用程度。对有效性有多种理解方式，Boyne认为最常见的是公共服务对其目标的实现程度，如学生的及格率，地方经济发展政策创造的就业等（Boyne2002）。

在澳大利亚，3E也被视为一种典型的绩效报告模型。澳大利亚《政府服务报告》（RoGS2011）将经济性方面的信息归入效率的测度范围，同时增加公平性标准“Equity”，以“澳版”3E作为其政府绩效评价的规范。

（三）在理论上属于IOO模型的典型应用

现行办法第十三条将绩效目标规定为预期产出、预期效果、相关成本、服务对象或受益人的满意度等方面，表明该办法是投入-产出-结果（IOO）模型的典型应用。

IOO模型由Boyne（2002）提出，包括投入（input）、产出（output）和结果（outcome）、公众参与和政府责任等因素在内，以此作为构建地方政府绩效评价框架的依据。如图1所示。

图1 IOO模型基本流程

IOO模型将政府绩效评价的起点定义在投入环节，即财政支出环节，迅速成为财政支出绩效评价的标准理论模型，被广泛应用于英国、美国、澳大利亚等OECD国家的评价实践中。财政部出台的两版评价管理办法也体现出该模型的核心思想，可归为该模型的典型应用。

不过，现行办法在内容上包括决策环节，可以说已经超出IOO模型的覆盖范围；而且IOO模型本身固有的局限性意味着它已不足以作为我国绩效评价实践的理论支撑，必须进一步拓展和深化，因为理论的发展至少要同步、最好能够领先于实践发展的步伐。从实践需要来看，财政支出绩效评价是预算全过程绩效评价的试点和先导。这就要求理论研究必须为财政支出绩效评价向预算绩效评价的过渡提供充分的理论准备。限于篇幅，本文难以就此问题展开论述，有兴趣的读者可以参阅作者相关文章。

（四）绩效评价过程与预算程序基本融合

该办法将绩效目标的设定编入预算申请，并随预算一起批复，严格限制绩效目标调整的随意性。在评价结果的利用方面，明确“将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据”，体现了奖优罚劣的激励思想。同时，采用预算年度作为评价周期，与预算周期同步。

（五）评价指标体系比较完善，且有开放性

现行办法设计了三级指标体系，将项目决策（权重20）、项目管理（权重25）和绩效（权重55，其中产出15、效益40）作为一级指标，体现了典型的“结果导向型”特征。尤其是增加了项目决策环节，使得该办法在理论上突破了传统IOO模型，在实践上将评价范围覆盖到项目的立项、管理到效果的各个环节，既突出了重点，又兼顾到全面性，从而使指标体系比较完善。同时，该办法的最大优点是设置了一个开放型的评价指标体系，为评价指标的调整和补充提供了政策空间。

三、我国现行财政支出绩效评价办法的主要问题

与之前的评价办法相比，尽管现行办法更加全面细化，不过，还存在不少有待完善之处，主要包括：

1.对评价对象未做明确分类，区别性激励与约束难以实现。现行办法尽管明确规定了绩效评价的对象为“本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金”，但对于使用上述资金所提供的公共产品和服务未做进一步分类，可评项目与可评而未参评项目在激励机制上未做区分，从而可能导致实践中部分项目管理者的偷懒或推脱、躲避评价的现象，抑制评价范围的正常扩展。

2.评价周期的期限约束过强。我国现有的预算年度采用日历年度制。这种制度本身已经产生很多不良后果。由于“两会”的会期均在每年3月，很多部门预算的批复要到5、6月份，造成预算单位“上半年没钱花、下半年花不了”，每年存在超过一个季度的“预算真空”现象，年底突击花钱的问题屡禁不止，财政资金的浪费、绩效低下不可避免；从支出的发生到产出形成、效果显现之间还会因项目不同而存在长短不一的时滞。因此采用预算年度作为评价周期会在客观上导致评价内容不全、评价结果失真等方面的问题。

3.绩效评价指标体系不够全面，个别指标名称欠妥。现行办法在项目绩效方面仅设置了项目产出和效益两类二级指标，同时将“产出时效”作为三级指标，将“时效”解释为“预算部门计划提供产品或服务的及时程度和效率情况”。公共服务供给的及时性可以作为评价服务供给效果的次级指标之一，但它与效率显然不是同一层次的概念。效率是与效果并列的主要绩效指标类型，用来评价投入与产出的关系，其本身也具有丰富的层次性；而该办法将二者合并、简化为“时效”，一方面令人费解、容易引起歧义；另一方面，效率指标在评价体系中的重要地位未得到应有的体现。另外，公平性作为财政分配的主要目标之一，理应作为评价支出绩效的重要方面，但现有指标体系尚未将其纳入。

4.绩效信息有限公开，其激励与约束作用难以充分发挥。绩效信息是绩效评价的产物，包括评价指标与评价结果。对于绩效信息的公开范围，该办法仅规定“按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开”，非常模糊，不仅缺乏操作性，而且不可避免地给人为控制评价结果提供了条件。在评价结果利用方面，现行办法虽然规定了奖优罚劣的措施，如表扬支持、批评整改、调减取消预算等，但对于绩效低劣项目通过跟踪反馈以实现管理改进、绩效改善的规定不够明确。

5.未设置过渡期和培训时间。现行办法规定发布日即为生效日，未设立一定时期的过渡期。事实上，由于各地方政府和部门在理论认识和实践经验方面的巨大差异，该办法在全国同步推行几乎是不可能的，绩效文化与意识的培养、评价理论与技术方面的学习和培训需要花费相当多的时间。也就是说，不管设立与否，过渡期都是客观存在的。

四、完善我国现行财政支出绩效评价管理办法的思路

如前所述，财政支出绩效评价是我国政府预算绩效评价的核心内容，是我国全面开展绩效管理的起点。在这一背景下，我们首先需要完善已有的评价办法，使之更加适合我国评价工作的需要。为此，针对上述问题，我们需要从以下五个方面考虑现行办法的完善：

1.建立项目分类制度，逐步扩大评价范围。公共需要的特征决定了政府在公共产品和服务的供给方面的多样化特征，这使得预算绩效评价在客观上面临许多困难，例如基础性研究，对其产出或效果的测度会面临诸多困难。因此，有必要对评价对象首先按照其产品或服务本身的特征统一分类，然后确定阶段性评价范围，由易到难，边积累经验边逐步扩大评价范围。接下来，要对具备条件的可评项目建立评价时间表，并对可评而未参评项目设置评价期限约束。在这方面美国PART秉承“一切联邦项目皆可评价、项目绩效皆可改善”的设计理念，将全部联邦项目分为七大类，分别设置共性指标和个性指标的做法值得借鉴（晁毓欣2010）。

2.增加评价周期的弹性化程度。绩效评价周期在预算年度的基础上可以根据项目类型的不同而适当增加一定的滞后期，以效率评价为主的项目可短一些，以效果评价为主的项目则可适当延长，使预算支出的结果较为充分地实现，以得到更加真实的绩效信息。

3.完善评价指标体系。（1）效果类指标的调整。效益、效果、有效性等均译自英文“Effectiveness”，可以根据习惯性说法，称之为效益效果指标；下设及时性和可及性两个二级指标，同时取消“时效指标”，分别评价公共产品和服务供给的时间和空间效果；增加公平性指标，作为效果类的二级指标。（2）效率指标的增加。针对已有的开放型评价指标体系，可以考虑在一级指标中增加效率类指标，并将成本指标作为其二级指标。（3）满意度指标的调整。满意度是典型的效果类指标，不必单列为一级指标，可以调整为效果类二级指标，根据内外部评价的需要，分别下设面向公众的公共服务满意度、面向政府工作人员的职业满意度等等。

4.建立绩效信息交流平台，充分发挥其激励作用。绩效信息不仅可成为政府决策的可靠依据，使科学化的循证决策（Evidence-baseddecision-making）得以实现，而且可成为改善政府管理、增加政府公信力、实现政府存续性的有效工具。而这些理想的实现均有赖于绩效信息的充分交流和沟通这一基本前提。绩效信息交流平台的建设可以为理想的实现提供现实条件。为此，可以考虑将绩效信息融入我国现有的“金”字系列电子政务平台，使之成为政府信息这一大家庭的新成员。如此，可以有效减少本文开头提及的因预算绩效信息不充分而引发的反对票问题。

5.设置过渡期，加强人员培训。绩效管理是政府管理的理想目标，这一目标的实现需要长期的持续性努力。其基础在于绩效文化的逐渐形成、绩效理念与意识的逐步培养。而这一切要从人员培训和学习开始。因此，设立一定时间的过渡期非常必要。美国《政府绩效与结果法案》和PART都设立了5年的过渡期，联邦项目的全面绩效评价从2003年开始，到2008年完成了对1016个项目的评价，实现了83%的评价率（晁毓欣2010）。

另外，我国现行《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》将财政支出绩效评价作为预算绩效管理的核心，这本身无可厚非；不过，从预算周期的全部内涵来看，预算执行包括收入执行和支出执行两个方面，《规划》在强调财政支出绩效的同时，尚未明确对财政收入绩效的评价和管理，如税收征管绩效评价、纳税范围绩效评价等等。这一点显然与财政部的职责范围有关，但有违预算绩效的全面性，因此也应考虑作为下一步完善的内容之一。

〔1〕Bouckaert，G.，and J.Halligan.Managing Performance：International Comparisons.Routledge，2008.

〔2〕Boyne，George A.“Concepts adn Indicators of local Authority Performance：An Evaluation of the Satatutory Frameworks in England and Wales.”Public Money &Management[J].April-June，2002：17-18.

〔3〕晁毓欣.美国联邦政府绩效评级工具：模式、特征[J].中国行政管理，2010（5）：33-37.