“文化与旅游”产业联动发展的政府机制研究——以贵州为例

郜 捷, 孙小龙

(1.贵州师范学院地理与旅游学院,贵州贵阳550025; 2.贵州师范大学国际旅游文化学院,贵州贵阳550001)

一、问题的提出

文化与旅游两大产业契合度很高,无论是从资源还是从产品角度看,两大产业有许多共通性。从产业分类来看,旅游产业中的文化体验、文化观光、文化休闲和文化娱乐等旅游经济活动都可以看作是文化产业中的细分类别。而旅游产业作为一种专门性的行业类别,其所涵盖涉及的食、住、行、游、购、娱六大要素的旅行社、旅游交通、住宿餐饮、旅游景区、旅游商品等,以及旅游信息、旅游教育、旅游管理等相关产业类别,能够及大地拓展文化产业的覆盖面。概言之,旅游活动和旅游产业能够为文化产业带来海量的市场消费需求,而文化则是旅游的灵魂,为旅游产品增添无尽的吸引力,两者相辅相成。

文化与旅游两大产业的有机结合将会给两大产业均带来巨大的发展机会和发展动力。然而长期以来,由于文化产业和旅游产业分属于不同的管理部门,管理体制和机制不同,导致文化与旅游两大产业在发展过程中协调发展的难度很大,在一定程度上制约了两大产业的发展与融合。因此,文化与旅游相结合的体制机制,既关乎到文化产业的发展,也关乎到旅游产业的发展,更关乎到文化与旅游相结合的共生发展与和谐发展。

二、贵州文化与旅游产业结合发展分析

贵州省作为文化资源大省,以夜郎文化、阳明文化、屯堡文化等为代表的历史文化和以遵义会议、四渡赤水等为代表的红色文化以及以黔东南、黔南、黔西南等自治州为中心的17个世居少数民族文化,作为贵州旅游产品的核心资源,其多样性的文化在相当程度上促进了贵州旅游业的发展。同时,贵州省委省政府在近几年中连续出台了相关的促进文化与旅游结合发展的政策和策略、规划等,如2006年出台的《中共贵州省委省人民政府关于推进文化体制改革和加快文化发展的若干意见》,2008年出台的《贵州省文化产业发展战略规划纲要》,并在 《贵州省 `十二五'发展规划纲要》中提出:“加快把旅游和文化产业培育成为重要支柱产业”。

在“十一五”到 “十二五”期间,贵州省开展了一系列的文化与旅游结合的活动和项目,如黄果树瀑布节、多彩贵州风大型演出等,并从文化与旅游结合的层面,依托乡村旅游、民族旅游、红色旅游等载体使得贵州旅游业呈现出快速发展势头,旅游经济收入和旅游人数逐年稳步增长。2012年全年旅游总人数21 401.18万人次,比上年增长25.8%,旅游总收入1 860.16亿元,比上年增长30.1%。[1]

作为贵州文化与旅游结合的典型代表产物,“多彩贵州风”以歌舞为载体,在融合贵州17个世居少数民族文化的基础上,通过展演的形式,有效的实现了贵州文化与旅游的结合。截止到2011年9月,总计在海内外演出逾1 600多场,观众达150多万人次,应邀出访英国、马来西亚、俄罗斯、印度、法国、韩国、美国、加拿大等国家,一再改写贵州省文化演出史的记录。[2]

三、贵州文化与旅游产业联动发展的政府机制现状

1.贵州文化与旅游管理体制和运行机制关系分析

文化产业与旅游业虽属不同类型的产业部门,但其所属的细分产业类别却存在不同程度的交叉,产业边界比较模糊。同样,在文化产业与旅游业的体制建构方面,各自产业部门在职能划分、角色安排上,也存在较为明显的交叉和关联(见图1)。从文化产业与旅游业现有各部门组成体制来看,文化产业管理部门与旅游产业管理部门的交叉主要表现在,文化、旅游、文化旅游产业政策的制定和指导实施方面;新闻出版部门与旅行社则表现在旅游产品的市场推广方面的业务交叉。文化产业作为新兴的国民经济支柱产业,其传统管理体制上形成的大行政管理,以及企业发育不成熟的状况,与旅游产业已经比较成熟的企业化发展格局之间,存在着体制机制的许多不协调和管理受限情况。因此,对文化与旅游结合的管理体制和运行机制的改革创新和完善是当前贵州做大、做强文化产业与旅游产业,并最终形成双方可持续地长效发展的基础。

图1 文化与旅游体制关系图

2.贵州文化与旅游的管理体制与运行机制存在的主要问题

(1)文化与旅游结合的政府管理体制缺失。进入 “十二五”期间,贵州省加大了文化 旅游相结合的体制机制改革创新步伐,贵州省内大部分州、市的县一级的行政管理体制采取了将文化—广播电视—体育—旅游合并或整合的措施。行政管理的统一,使得文化 旅游产业朝着一体化的行政管理体制方向迈出了一步。但据调查,在一些地区仍然存在着虽然名称和机构统一,但工作和分工仍然难以统一和协调的情况,还存在着“各自为政”的工作现象。同时,由于大多数地、州、市一级的文化与旅游部门尚未合并,因此,一些地区反而出现了文化 旅游难以协调统一,出现问题互相推诿现象。体制内的文化产业部门与旅游部门结合不紧密,难以协调等问题仍然十分突出,这在很大层面上影响了政府推动力度,也难以真正形成管理上的统一协调。

(2)文化与旅游结合的行业调节机制缺失。文化与旅游都是产业链长、关联度高、企业种类和中小型企业数量规模很大的产业。但由于长期以来我国主要是事业型文化和旅游管理,长于行政管理,却难以有效管理发展速度和规模日益壮大的文化 旅游产业和行业。近几年来,贵州省相关行政管理部门虽然下了很大功夫,但仍陷于“心有余而力不足”的管理困境之中。而市场化为主体的文化 旅游企业则呈现出越来越快的发展势头,不仅不能有效管理和掌控产业发展,反而极易造成制约和冲突,影响到产业的健康发展。

(3)相关法律、法规、制度规制的缺失。文化和旅游企业数量众多,产业链长、关联度高、市场化强的特性,使得各国在发展文化 旅游产业的同时,都以极大的力量进行相关法律、法规和条例的制定,并建立起一整套行之有效的法律、法规的制度规制体系。而贵州省在这方面虽然已经做了许多工作,但总体上看,仍然是文化规制与旅游规制各行其道,各自为政。在整合联动方面存在许多真空。

(4)缺乏有效的投融资组织管理体制和运行机制。政府财政投入能力有限,使得投资规模大,产业发展急需的大量资金仅靠政府财政投入支持难度大等问题。尚未能突破投融资瓶颈,在产业投融资政策和社会投融资体制和机制保障方面仍存在许多困难和问题。

四、贵州文化与旅游产业联动发展政府机制路径的选择

1.建立政府部门间联动的行政管理体制(政府体制)

形成部门联动的政府层面管理体制。文化产业与旅游业在行政管理体制方面,分别涉及到新闻出版、广播电视、文化厅(局)、文产办等部门以及民宗局、旅游局、重点文物保护单位、风景名胜区等旅游管理部门。由于文化管理部门与旅游管理部门在职能分工以及涉及管理范围的不同,在关于文化与旅游结合的管理体制上,有必要建立部门联动的行政管理体制(如图2)及运行机制。在这方面,旅游行业已经有了比较通行的做法:建立行业调节机制,以行业协会、行业议会等方式将海量的企业群体整合起来,形成规模化、网络化整合管理格局。因此,借鉴旅游行业管理的经验,整合相关部门的职能,形成有利于促进贵州文化与旅游结合的强大合力十分必要。建立部门联动行政管理体制的目的是为了充分调动贵州省相关部门的资源,加强相关部门之间的合作,处理部门间职能冲突,提供文化与旅游结合的体制机制保证。

图2 行政管理体制结构图

2.建立第三方行业协会的管理机制 (行业机制)

建立第三方行业协会的管理机制,形成有效的市场化自主调节机制。文化与旅游产业是典型的大行业部门,在各自所属的行业内,集聚着众多的企业实体单位。面对文化与旅游的产业结合,在涉及到具体市场层面上各个产业部门的结合,必然会存在着较多的待协调、处理的问题。作为不隶属与任何部门的行业自主管理机构和组织,第三方行业协会能够从行业整体发展情况、行业市场需求的角度,对文化产业与旅游业中实体企业的部门合作提供相应的行业支持和协作,形成行业自律,达到行业间自我调节的作用。同时,第三方行业协会可以同政府管理机构进行对接,传达和宣传相关文化产业和旅游政策,成为政府管理与市场接轨的直接中介人。目前,在贵州文化与旅游结合中,尚没有文化与旅游结合的第三方行业协会,因此,有必要在政府的支持和引导下成立贵州文化与旅游结合第三方行业协会。

图3 第三方行业协会流程图

3.健全文化与旅游结合的法律、法规保障体制(法律体制)

法律、法规政策是国家层面上的对社会行为进行规范、规制的强有力的手段,具有强制性的和义务性,是文化与旅游结合良性发展的指引和保证。目前,贵州省已经出台的关于文化与旅游结合的相关法律、法规等制度,更多的是以建议、措施等形式的指导性文件,如《关于推进文化体制改革和加快文化发展的若干意见》,而缺乏从法律、法规等形式的规制性的文件,来指导贵州文化与旅游的结合。因此,要制定能够有效促进文化与旅游结合的相关法规条例,从制度层面给贵州文化与旅游的结合提供保障和支持。

4.拓宽投融资渠道机制(保障机制)

进一步拓展文化与旅游结合的投融资渠道直接关系到贵州文化与旅游结合的发展。文化与旅游的结合涉及到公益性和非公益性投资两个组成部分。对于非公益性的部分,可以通过企业市场融资、股份制以及银行借贷的方式筹措资金进行相关文化与旅游产业结合的市场化运作,通过文化旅游产品的市场销售实现企业投资的回收、利润的获取。而对于公益性部分来说,文化与旅游的结合、发展不是为获得纯粹的经济效益而存在的,其中涉及到区域文化、影响力、社会发展宣传等作用,例如多彩贵州形象宣传片、资料等,在这一方面,就要求政府积极拓展文化与旅游结合的投融资渠道,建立政府主导、市场调配的同融资渠道,加大对文化旅游结合的资金供应,实现文化产业与旅游业的全面结合。

5.健全文化研究与旅游开发结合的产学研机制(社会机制)

利用社会资源、力量推动贵州文化产业与旅游业的全面结合。充分利用贵州省现有的高校文化研究基地、文化研究所等机构的人力、物力等资源,并整合贵州省直有关部门的人才资源等研究力量,建立和完善文化研究与旅游开发结合的机制。通过建立文化与旅游结合研究中心,开展文化与旅游结合专项课题研究,预算必要工作经费,聘请省内外知名的文化与旅游专家担任兼职研究员,并在此基础上成立贵州文化与旅游结合专家咨询委员会,负责开展文化与旅游结合的研究,为贵州省各地市政府提供决策咨询,为贵州文化与旅游结合搭建必要的运行平台,健全贵州文化与旅游结合的社会机制。

文化是旅游的灵魂,旅游是文化的载体。文化与旅游的体制机制结合的改革创新是新时期下,符合贵州省情、能够促进贵州经济社会发展的战略性方针和策略。体制机制是制约文化与旅游结合的障碍,也是促进文化与旅游结合的发动机、推动器,文化与旅游结合体制机制的改革创新、优化配置将是促使贵州文化产业与旅游业深层次结合、发挥产业融合优势的根本保证和依托。

[1]贵州省人民政府网 [EB OL].http: www.gzgov.gov.cn xxgk gggs 77584.shtml 2012年贵州省国民经济和社会发展统计公报.

[2]贵州省人民政府网 [EB OL].http: www.gzgov.gov.cn gzgov 220678597944279040 20110906 3 020 21.html多彩贵州文化产业.