论我国非营利组织信息披露制度

于 洋

(西北大学哲学与社会学学院,陕西西安710127)

目前我国正处于剧烈变化的社会转型期,政府职能发生转换并开始重新定位,当政府将原来自身负担的某些社会管理职能赋予或交还给社会,并有意培育各类社团和民间组织之时,我国的非营利组织迅速生长并逐渐发展壮大。据中华人民共和国民政部2009年统计数据显示,截止2009年第一季度,我国共有各类非营利组织41万余个,其中专门用于社会慈善救助事业的基金会1 000余个[1]。日益壮大的社会团体、组织和基金会数量分别为我国的社会服务、社会救助事业,提供了人力资源保证和物质、资金方面的支持。

然而一方面,中国非营利组织的迅速发展壮大,另一方面却没有合理的、对其有效引导的及规范其发展的有关法律和政策的出台。信息的不透明和不对称性业已成为我国非营利组织治理不力、监督无效的一大原因。非营利组织之所以产生诸多腐败现象,其根源之一就在于利害相关方对非营利组织运营状况的信息无法充分了解,从而形成彼此之间信息不对称的格局,部分行为主体利用自身信息优势侵犯其他行为主体的合法权益,由此形成非营利组织的治理失衡和失效的局面。

因此,构建和完善非营利组织信息披露制度是我国非营利组织治理水平提升的重要前提。同时,走出去的信息宣传战略也能帮助非营利组织实现自我营销,扩大其影响力。这些实践对于提升我国非营利组织的公信力和影响力都有十分重要的现实意义。长远而言,更能帮助我国非营利组织实现健康发展和公民社会的良好实现。

一、我国非营利组织信息披露制度存在的问题

1.我国非营利组织信息披露制度的现状

非营利组织的非营利特性决定了对其的监督重点主要涉及财务领域,具体来说,衡量其行为的指标有以下三个:

(1)组织的宗旨是否以非营利为目的。

(2)组织的利润是否用于成员间的分配和分红。

(3)组织的资产是否可以转变为私人财产。

可见,非营利组织信息披露的核心,主要在于其财务信息的公开。而从现实情况来看,我国非营利组织近年来所出现的问题,也集中反映在财务监督不力所导致的资金被挪用等财务问题上。

2010年底,中民慈善捐助中心对我国102家慈善组织、998名公众进行了抽样问卷调查,结果显示,仅有35.3%的被调查机构披露年报,其中,信息披露的核心内容——筹款用途、项目实施效果、年度财务会计报告等,透明度最差。近九成被调查公众表示,从未收到慈善机构的信息反馈[2]。

2.我国非营利组织信息披露制度存在的问题

近年来我们不难发现非营利组织被曝出的负面新闻:红十字会认证微博“郭美美”炫富事件直接导致了2011年红十字会捐款额的 “断源危机”。据中国公益慈善网公布的信息显示,“郭美美事件”发生以后,公众通过慈善组织进行的捐赠大幅降低,3-5月慈善组织接收捐赠总额62.6亿元人民币,而6-8月总额降至8.4亿元人民币,降幅86.6%。中国妇基会也因为接受国家烟草专卖局捐赠事件使得自己成为了舆论矛头的焦点。

非营利组织之所以产生诸多腐败等现象,其根源之一就在于利害相关方对非营利组织运营状况的信息无法充分了解,从而形成了彼此之间信息不对称的格局,部分行为主体利用自身信息优势来侵犯其他行为主体的合法权益,由此形成了非营利组织的治理失衡和失效的局面。

二、我国非营利组织信息披露存在问题的原因分析

1.内部原因

(1)非营利组织缺乏信息披露的运营资金成本

信息披露需要一个信息平台,而目前我国大部分非营利组织由于其自身资金不充裕,难以承担信息披露平台的技术研发、维护甚至聘请第三方评估的费用。笔者从中国发展简报中了解到,广东东莞市红十字会于成立之初就尝试信息披露工作,然而由于难以支付为其官网升级的IT工程师的薪水,其官网一直难以得到良好的升级和维护,信息平台也极其简陋[3]。对于需要对披露信息做审计和评估的第三方会计事务所的酬金,目前我国大部分非营利组织更是无力支付。

(2)非营利组织内部治理不善,自律缺失

由于内部监管不善,人员的违规违法行为所带来的损失存在于各个行业之中,非营利组织也不例外。组织监管体系不规范,出现很多问题,例如多项权利兼于一身、资金管理不严谨、监管部门形同虚设、“家长制” 作风尚存、缺乏组织内部活动章程等,使一些员工凭借信息优势和“内部人”的身份优势从事欺诈活动、贪污组织财产、挪用善款,甚至有些非营利组织内部工作人员作案数年而从未被发现。国家自然科学基金会会计卞中从1994年开始,利用基金会财务管理上的漏洞,在长达8年的时间里,大肆挪用公款高达2.1亿元人民币却未被发现,这值得我国非营利组织管理人员深刻反思[4]。

2.外部原因

(1)信息披露制度建设处于规划阶段

目前,我国对于非营利组织信息披露的规定,散见于《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》等文件。在各非营利组织中,除基金会透明度相对较高外,其他涉及资金捐助的社团、民办非企业单位等组织,并无统一的信息披露准则。在民政部看来,披露准则的缺失,是国内非营利组织信息不透明的重要原因。2011年初,民政部首次以部委文件形式针对非营利慈善组织信息披露发布了指引性的文件——《公益慈善捐助信息披露指引》 (以下简称《指引》),《指引》围绕非营利组织的捐助活动展开,囊括信息披露的内容、渠道和时限。但媒体采访到的有关业内人士却表示,根据目前的行业现状,大量社会组织在基本的法定信息披露方面仍有欠缺,新的信息披露标准能发挥多大作用,尚存疑问。

(2)政府监督的有效性缺失

我国对于非营利组织的注册要求是挂靠在某一政府部门下,此外,相关法律还责成该政府部门对于挂靠的非营利组织负责。以各地慈善协会为例,协会领导大多由主管部门或挂靠单位的领导兼任,另外,协会的专职工作人员的工资也来源于政府的财政拨款。从某种程度上看,类似于各地慈善协会的非营利组织就是政府部门的一个延伸。当我国非营利组织信息披露立法还未健全之时,就非营利组织所披露信息的监督(特别是财务信息监督)问题,让与非营利组织利益相连接的政府既做运动员,又当裁判员,这样的政府监督难以保证其有效性的。

(3)非营利组织捐赠者监督不力

2010年5月,福建福耀玻璃集团董事长曹德旺以个人身份与中国扶贫基金会签署捐赠协议,福耀集团在协议中向西南地区滇、桂、渝、黔、川等五省市区旱灾区贫困农户捐赠人民币2亿元;此外,按曹德旺要求,中国扶贫基金会必须在半年内将2亿元人民币善款以每户2000元的标准发放到五省区市的近10万户农户手中,管理费不超过3%,差错率不超过1%,否则按超出部分的30倍进行赔偿[5]。这个扶贫捐赠项目也一时被赋予了“史上最苛刻捐款”之称。社会舆论对于曹德旺“史上最苛刻捐款”的评价,恰恰从侧面反映了我国非营利组织的捐赠者对于非营利组织在使用其捐赠善款、物资的监督问责不利局面。作为捐赠者的一方,也应对非营利组织负有一定责任。因为无论是大额的企业捐赠者,还是小额的个人捐赠者,对其所捐款与物资在非营利组织中的使用、流向以及发挥的作用都是监督不力的。

(4)我国社会公民意识仍未普及

市民社会下,民主化的公民意识即推动个人的独立,倡导自由、独立、怀疑、包容的价值体系。公民意识的形成能促成民间对于非营利组织的问责常态化。由于我国国民两千多年来封建社会留下的思想文化影响,市民社会思想在我国的启蒙与发展远远落后于时代。直至20世纪80年代之前,民主化的公民意识在混乱的社会秩序下难以形成。直至改革开放后,相对稳定的社会秩序的建立给了公民社会得以启蒙和发展的条件。

面对以乐善好施形象出现的非营利组织,在公民意识尚未健全和普及的情况下,仍缺乏自由、独立、怀疑精神的公众,尚难以对似乎站在道德制高点上的非营利组织进行有效监督和问责。因此,在信息不对称的环境中,鲜有对其持怀疑和批判态度的公民,非营利组织的腐败也就极易发生。

三、完善我国非营利组织信息披露制度的对策

针对上文分析的问题,借鉴发达国家在非营利组织信息披露上的经验,笔者根据我国非营利组织的信息披露现状,提出完善我国非营利组织信息披露制度的以下对策:

1.构建信息披露的基础框架:基于财务信息的披露

经过十多年的改革与实践,我国上市公司会计信息披露制度的基础框架已基本形成,包括立法层、规范层和具体操作层三个层次的内容。而我国目前尚未形成一套比较完整的非营利组织会计信息披露基础框架。

从目前我国公民社会的发展趋势来看,非营利组织将在更广阔的社会服务领域代替政府和事业单位来提供社会服务,在其资金来源上,也有很大一部分来自于政府的资助。因此, 《预算法》应该将非营利组织纳入其法律约束范畴,应该成为非营利组织财务信息披露的立法层次。在规范层次上,非营利组织核算虽然不需要制定像《企业会计准则》那样完整的准则体系,但参考美国的做法,建议在已有 《事业单位会计准则》的基础上制定《非营利组织会计准则》。在非营利组织审计规范方面,虽已经制定了《中华人民共和国国家审计基本准则》,但基本准则对非营利特殊行业的审计实务操作性要求不强,应制定 《非营利组织审计准则》,以满足审计具体操作规程的需要。

2.信息披露的内容重构

(1)加强非财务信息披露的具体性

目前非营利组织的非财务信息披露主要反映在其提交的《年度检查报告书》(以下简称 《报告书》)中。从 《报告书》的要求来看,虽然其范围广、内容多,但过于笼统,不易被接受和理解,缺乏对比性和可操作性。非财务信息大多难以量化,不同的信息使用者可能会有不同的理解和处理办法,其指标弹性空间很大,在制定非财务信息披露的有关标准时,政府部门必须尽可能细致化。针对非财务信息来说,应加强其标准的明确性与具体性,这样才能提高信息披露的效果。

(2)重视财务信息分析结果的披露

财务分析具有回顾过去、着眼现在、展望未来的功能,非营利组织的利益相关者可以根据财务信息分析的结果做出相应决策,非营利组织应重视财务信息分析的披露。

首先,通过增加分析指标反映非营利组织的运营与管理的效率与效果、公信力以及持续发展能力等,达到信息披露的目标。笔者了解到国际通用的考量非营利组织运营与管理效率的指标主要有:公益支出率、工作人员工资福利支出和行政办公支出与总支出的比率;考察非营利组织公信力的指标有:政府资助项目及募款增长率;考察非营利组织持续发展能力的指标有:经费自给率、净资产增长率等,其中经费自给率用来反映非营利组织收入的能力和收入满足经常性支出的程度,是反映非营利组织筹资能力的重要依据。非营利组织应该借鉴使用这些重要指标,并在其年报表中予以披露分析结果。各指标计算如下:

(2)反映非营利组织公信力:

(3)反映非营利组织持续发展能力:

其次,增加分析的项目内容。在指标分析的基础上,进一步重视绝对数的分析,如本期支出总额、自然人捐赠与法人捐赠、境内捐赠与境外捐赠等。在单项分析的基础上,增加综合分析的内容,如业务活动的收入、费用构成及其各期的分布情况。

最后,采用较科学的分析方法。笔者认为,可以借鉴企业财务分析的经验,采用杜邦分析法或此类综合分析的思想,对非营利组织收支状况、偿债情况、运转情况等进行综合分析。

总之,非营利组织应重视财务分析的作用,并将其分析结果予以披露,以提高信息披露的质量。

3.信息披露的路径设定

慈善事业要有玻璃做的口袋,信息公开是非营利组织运营与管理必须遵守的一个原则。非营利组织在建立之初就应该选择好一定的自愿信息披露渠道,向利益相关者提供财务和非财务信息。但在实践中,自愿信息披露的动力往往不足,从而降低了信息透明的程度。基于政府监管的强制性信息披露以及中介机构的补充披露成为非营利组织治理下信息披露的次优选择。

(1)基于政府监管的信息披露

政府监管是政府通过制定相关法律法规,对非营利组织信息披露的内容、方式、时间等进行强制性的规定,对违规的组织进行处罚。

从表8可知：处理1相对于处理2、处理3对苹果产量的影响显著；处理2相对于处理3对苹果产量的影响不显著。

政府同时也应该创造良好环境,将能够公开的信息尽量公开,因为这不仅涉及政府和非营利组织本身的利益,还关系到其他各方的行为决策,比如捐赠者、其他非营利组织、企业、受捐赠者等。政府对非营利组织的信息披露一方面是强制非营利组织自己公布,另一方面是政府公布对非营利组织是否守法或违规的检查情况。

(2)基于第三方补充的信息披露

独立评估机构作为第三方组织,在政府监管信息披露的基础上,通过收集非营利组织的相关信息并进行评估,向组织的利益相关者或公众提供信息或评估结果,以提高组织信息透明度或证实组织的公信力。独立评估机构的功能是对自愿信息披露和强制信息披露的补充。一旦形成一种良性的信息披露的运行机制,组织自身的健康持续发展也就得到了保证。

我国迄今没有一家独立的评估机构,给予第三方补充的信息披露还主要是注册会计师出具的审计报告。因此,应借鉴国外经验,建立类似于会计事务所的非营利组织第三方评估机构,以拓宽补充的信息披露渠道。

(3)基于新闻媒体的信息披露

新闻媒体传播是一种社会大众化的信息传播方式,非营利组织基于新闻媒体信息披露的路径是信息时代下的一种综合新模式。

新闻媒体关注社会,当非营利组织在社会中扮演的角色越来越重要时,媒体也给了它们更多的关注。笔者认为新时期我国非营利组织应该勇于通过新闻媒体披露自身信息,通过大众传媒的影响力,提高非营利组织的知名度和美誉度,提高组织的公信力,以吸引更多的捐助和资源支持,获取更多的社会服务项目。

4.政府鼓励非营利组织信息披露建设

政府须提供配套措施和诱因,以鼓励优先于惩罚的渐进方式,营造非营利组织信息披露和评估的能力,先从非营利组织不得拒绝将财务信息披露的规定做起,开始缩短信息报道的时间落差,并鼓励其主动且定期公开财务信息与经营运作情况,使大众通过信息的解读,降低信息不对称的情形,坚实非营利组织的行为,并给予认同和信心。未来主管政府部门若考虑以互联网作为信息披露的主要平台,也应顾及非营利组织不愿公布有关个人隐私信息的立场,或是一部分非营利组织因规模小或业务发展不顺利而没有能力架设网站等问题,给予这些非营利组织在基础建设上的协助,帮助架设网站或提供相关作业的咨询的配套措施。同时,针对非营利组织在披露信息所需投入成本资金上的困难,政府应给予一定的资金支持或者财政政策优惠。

此外,普及化的公民意识对健全我国非营利组织信息披露制度也很重要。

公民意识强调是现代民主社会的重要支撑,也是和谐社会的基础。培养人民群众的公民意识有助于公民视自己和他人为拥有自由、权利、尊严和有价值的人,有助于公民社会责任感的形成。良好的公民意识和健全的社会问责机制是非营利组织信息披露制度的社会基础。

非营利组织信息披露是提升非营利组织公信力,进而创造更大社会公益价值的一条重要途径。非营利组织一方面肩负着服务大众的公共使命,另一方面仰赖社会大众的捐输而运作,接受政府补助或项目计划,并享有社会公器的免税地位。虽然非营利组织有适当的隐私权的需要,但大众也应有权知悉非营利组织的基本信息,并要求该组织对其行为负责且在更高标准的透明度下运作。在持续发展的概念下,非营利组织唯有具备长期经营的远见与负责开放的态度,对外提供有效服务,并将治理与财务相关的信息公布于阳光下,接受社会大众的监督,才能确保所有利益相关者的最高福祉。也唯有如此,才能提升公信力以维系公共性,并为组织创造价值,进而促成我国公民社会的实现。

[1]中国社会组织网[EB OL].http: www.chinanpo.gov.cn index.html.

[2]中民慈善捐助信息中心 [EB OL].2010年度中国慈善透明报告.2010-12-2.

[3]中国发展简报[EB OL].http: www.chinadevelopmentbrief.org.cn index.php.

[4]国家自然科学基金委员会小会计何以玩转2亿元 [N].南方周末,2004-10-28.

[5]富豪捐款2亿元提最苛刻要求,开国内捐款问责先河[N].广州日报,2011-3-9.