试论“新县制”时期县参议员群体之蜕化

2013-10-20贺宝玉

山西师大学报（社会科学版） 2013年1期

贺宝玉

(首都师范大学历史学院，北京100048)

随着近代中国地方自治制度的实施，县参议员群体逐渐兴起。1939年国民政府开始推行“新县制”，县参议会制度逐渐在全国范围内得到实施，从而形成一级独立的权力机构及其群体——县参议会和县参议员。目前学界对中国近代地方自治方面的研究成果很多，但针对“新县制”参议员群体的研究却很少，这些研究要么仅仅作一种制度文本分析，要么仅就某个区域来进行研究。［1］本文尝试通过对县参议员的年龄、学历和任职经历，以及在地方社会产生的影响加以分析，力图对县参议员群体的实际状态和发生蜕化进行探析。

一、县参议员群体组织化

传统社会中离职回籍的官员与居住在地方的乡绅共同构成了士绅阶层，并主要承担了地方社会各种公共事务。鸦片战争后，传统社会结构发生了亘古未有之变化:一方面，在西方列强“船坚炮利”的冲击下，自然经济结构逐渐解体，原有的“士农工商”的社会结构出现了松动和变化;另一方面，由于农村社会没有履行社会职能的国家机构，地方士绅无法也无力再继续承担越来越复杂的公共事务，造成了旧社会功能载体和履行方式也必须进行相应的转化。1905年科举制度的废止，更是造成了朝廷与地方之间的上下沟通、联系的脱节，这种脱节“不是一个正常的组织当中发生了脱节的事，而是健全而正常的组织并不存在”［2］274—275。因此，1939 年 9 月国民政府颁布《县各级组织纲要》，推行“新县制”就是完善国家行政机构、加强中央政府与地方社会沟通和联系的重要举措之一。

1943年国民政府废止了以前的法规，代之以《省县公职候选人考试法》、《省县公职候选人考试法施行细则》和《省县公职候选人检核办法》，规定县参议员候选人必须是符合下列资格之一者:曾任县参议员者，曾任乡镇民代表或乡镇长二年以上，有委任职之国家公务员任用资格者，有普通考试应考资格、并有社会服务经历三年以上者，经过自治训练及格、并有社会服务经历三年以上者，曾办地方公益事务三年以上者，曾任职业团体或其他人民团体主要职务三年以上者，曾从事自由职业三年以上者。［3］从中我们可以看出:第一，从教育资格来看，在当时能获教育资格的人员范围极其有限，因为当时接受新式教育的人很少。如湖北荆门县“幅员虽阔，教育经费每年仅二万元。各区教育极不发达，计全县完全小学四所、初小二十所，更无补习设施，故乡村识字人少，知识因以浅薄”［4］923。所以，绝大部分人没有参选资格。第二，在乡村社会中，接受近代学校教育和私塾教育的绝大部分人都是士绅子弟，农家子弟很少接触“对经商务农没有丝毫益处、完全属于奢侈性消费的书”［5］473。也就是说，士绅或士绅子弟成为县参议员的主要来源。第三，这种公共活动的规定容易造成一个新阶层的形成。因为在当时的社会历史条件下，这些规定“赋予一定社会阶层以特定政治权利的性质和意义”［6］，从而造成了县参议员趋于“家族化”和“门阀化”，形成一个独立的社会群体。

二、县参议员群体身份特征

在中国社会走向近代化历程中，随着科举制废除和清王朝的灭亡，传统士绅阶层日渐衰落，代之而起的是与地方自治制度相为表里的新官绅阶层。20世纪上半叶，新官绅阶层又逐渐被以参议员为主体的另一群体取代。清朝末期至国民政府时期的50年时间就是长时段中的一个过渡时期，在这一时期出现了国家政权整合地方社会，地方精英与国家行政合流的趋势。在推行“新县制”中，作为“上下互动”最基层的一环——县参议员，其角色尤为关键。下表可以管窥参议员群体的身份特征。

1946年贵州金沙县17名参议员名单一览表

从上表我们可以得知:首先，从籍贯分布来看，县参议员都是来自本地社会，都属于本地人。其次，从年龄来看，最小的为29岁，最大的为42岁，平均年龄为34.5岁，即县参议员群体的出生时间主要集中于20世纪初，同时也表明新生代群体逐渐取代了原来的旧士绅阶层。第三，从学历来看，只有个别人接受过旧式科举教育，大多数人接受的是新式教育体制下的中等以上学堂或学校教育，因而与传统社会士绅有着很大的区别。最后，从任职经历看，县参议员来源途径非常广泛，涉及政、党、军、经、学等组织系统，共同点就是凭借了权力和财力，而非传统社会的“道义性权威、外在法理性权威及个人魅力性权威”［7］573，因而决定能否当选参议员的关键因素已不是那种表面的资格限制规定，而是更为隐性的内在因素:最重要的就是权力和金钱，其次是社会声望。

从中国大历史的角度来看，县参议员群体既具有传统社会士绅的身份和功能特征，又具备“选举”形式的议员政治身份特征，因而这一群体既受到地方社会的共同默认，又得到国家政权法定的特别支持，但与传统士绅阶层、国家体制官员有着明显不同:第一，县参议员是由地方社会通过层层“选举”选出来的，他们几乎不受国家体制约束，而国家体制内官员的任用需要经过严格的自上而下的考察程序。第二，中国社会结构与西方社会结构的根本不同，造成了在中国由选民直接或间接选举的制度根本无法“代表民意”，由于在现实生活中混沌抽象的群体不具有参政议政的行为能力，所以“民”的主体性无法由它自己来直接体现，而只能由某一个或某一些有经验的个人来代表。“当‘民’只是作为一个混沌整体而不能具体化和数量化为个体公民时，是永远不能验证的。”［8］187因而，他们无法代表民众的根本利益，无论是从习惯性权威还是从体制性权威上而言，他们享有其他阶层无法媲美的身份和地位。他们自成一个既不忠于国家政权又不为地方服务的“独立”群体，具有相同的身份特征并共同发挥着主导地方公共事务的作用。

三、县参议员群体的“蜕化”

清末民初，接受新教育的知识分子逐渐流入大中城市，从而造成了农村社会精英分子逐渐“城市化”，使得地方社会权力结构发生了巨大的变化，“久而久之，农村精英的大规模流失造成中国乡村士绅质量的蜕化，豪强、恶霸、痞子一类边缘人物开始占据底层权力的中心”［9］17—18。县参议员群体趋向“蜕化”是不可避免的，原因主要有三个方面:

首先，社会的过渡性决定了县参议员群体的“蜕化”。近代以降，中国社会正经历由传统王朝国家向现代政党国家的转型变革时期，新旧杂糅的思想意识加上激烈变动的社会现实使得县参议员群体这一新事物一出现便呈现出“劣质化”。在某种意义上讲，这一现象是历史发展的必然。由于民众向来不习惯也无财力来参与政治，而“地方政治骗客，狡诈市侩，劣绅土豪，封建把头，豪商巨富……也都把任参议员作为其猎取功名富贵，炫耀桑梓的契机”［10］15，因此，时人曾总结县参议员群体时分析道:“第一，洁身自好之士，不愿当选;第二，没有权势和金钱的人，无从参加竞选;第三，有才德之人，即使参加选举，也很难有当选希望;第四，当选的人，竞选成功，是他自己活动来的，不再顾及选民的利益;第五，选举需要花钱，并且变成惯例，启议员以贪污捞本之门;第六，议员动机不纯，一切措施皆以自己为出发点;第七，视议员为官职，为头衔，不以行使职务为其应尽的责任，以致多数县参议会始盛终衰”。［11］403劣迹斑斑的县参议员遭到县民控告也可从反面来证明县参议员群体的“蜕化”。例如1945年3月湖北恩施县参议员吴超凡就遭到控告，因为此人曾受刑事处分，褫夺公权终身;并未入过任何学校，而且时扰乡政。本乡主政者数度易人，乃吴一手造成。曾主持四川省“新县制”工作的胡次威指出:四川省的“不少县参议员蝇营狗苟，别有企图，甚至同县长里应外合，狼狈为奸”，县参议员就是“盘踞在县参议会的土豪劣绅、袍哥大爷、党棍和团棍为数更多，……他们打着‘民意代表’的招牌，人数多，串连广，神通大，作恶的机会和办法就更加广泛而深入”［12］。

总之，随着近代中国国家政权的内卷化，土豪劣绅乘机窃取各种公职，他们追求公职的动机与其他政治领袖不同，主要是为了追逐私利，应该将县参议员群体视为“一个有特殊目的的追求权力的政治类型”［13］182。

其次，国家机构组织化的变异。“新县制”的推行本意是要使国家机构跟上社会发展的步伐，可是县参议员通过相似的身份特征和共同的活动范围而实现组织化，使得他们可以在一县范围之内采取言辞、步调一致的行动，通过县参议会强制性地贯彻自己的意志，以达到影响或干预县政的目的，从而使得这一机构走向另一面。这与传统士绅具有个人魅力权威和法理权威截然不同，1949年4月，四川泸定县参议员利用县参议会，针对县政府一意孤行，不肯与参议会合作，甚至准备动用武力对付县政府的情形，省政府为缓和矛盾，迫使以县长为首的县政府向县参议会屈服，服从调解，召开县行政检讨会。6月，县长被迫调离泸定。湖南省汝城县的16个县参议员为了个人及派系的利益，向县级机关荐用私人，有的乡镇长易人，“县参议员就配合反动党团抢夺地方势力，明争暗斗，内部摩擦激烈”［14］29。士绅阶层在办理地方公共事务的同时，寻找一切机会向国家组织渗透，凭借种种手段插手地方政治。这真是历史的吊诡——最初的政治设计与实际的日常运作之间存在着巨大的落差。县参议会作为一个政治组织机构没有成为推动社会进步的平台，反而成为县参议员谋取自身私利，打击、排斥其他组织和团体的舞台。

最后，国民政府政治腐败的影响、传染了县参议员群体的堕落。整个民国时期的政治生态呈恶化趋向，国民党统治之下尤烈。在这样的大环境下，县参议员群体的变质就不足为奇了。县参议员群体与地方势力、官府相互勾结，或压榨、欺凌民众，或为自己谋取私利。由于中国社会的“传统型统治”，民众对传统和权力存在着盲目的服从习惯，身份地位“除了具有象征性的意义外，实际上本身便是一种权力”［15］173。而县参议员恰恰就是这样一种“象征性”的公职，无形之中县参议员就具备一种权力，极力为自己谋取私利。例如，“据陕西陇县人李××等五人呈诉，该县县参议会议长郭文云及参议员张競生等，纵凶贩毒，朋比作奸，藉公肥私”［16］。广西省宜山县三岔乡籍县参议员冼志才与该乡乡长韦作辨、副乡长李作珍等，在麦家家开设赌窟、烟馆，并在街头巷尾摆牌九、番摊、聚众赌博，开大烟馆，从中收捐，抽头塞进自己的腰包。拉搞乡籍县参议员蒋树扬经常私宰猪只出售，从不交一文税款，只请乡长和征收主任喝“两杯”就算了事。任参议长的罗其书“向远泰昌号、柳州德行号和大众旅馆等，投资入股，获取暴利”［17］77。湖南汝城县参议员、议长何其朗与县参议会秘书朱镇洋相互串通，狼狈为奸，盖上县参议会大印，向县自卫队饷械筹监委员会强借稻谷一百石，名义上说参议会急需款用，实则任其自由挥霍。种种丑态，层出不穷。

中国的传统社会是以官员和地方士绅为主要骨干的宗法制结构，但随着科举制的废除和清政府的灭亡，原来的社会组织结构逐渐涣散和衰落。国民政府试图通过党、政两大组织系统的“双轨制”和县自治体系再次将衰落的一体化组织结构建立起来，但由于历史的、现实的各种复杂因素，整合目的未能实现。属于士人身份的县参议员群体在20世纪上半叶的国家政权建设过程中进一步制度化、组织化，同时也不可避免地产生“蜕化”，从而造成了地方政治社会的不断恶化。于是，县参议员群体的“蜕化”所产生的影响与其他各项制度的衰落共同导致了国民政府统治的崩溃。

［1］关于县参议员群体分析的论文仅有:曾凡贞.20世纪30-40年代广西省县参议会及参议员群体探析［J］.广西社会科学，2010，(6);陈德军，罗开林.战后地方参议会议员群体分析——以江西省于都县为个案［J］.江苏社会科学，2008 ，(1).

［2］(美)黄仁宇.大历史不会萎缩［M］.桂林:广西师范大学出版社，2004.

［3］国民政府文官处印铸局编.国民政府公报(渝字)［N］.第571号.台北:文海出版有限公司，1972.

［4］沈云龙.近代中国史史料丛刊［Z］.台北:文海出版社有限公司，1972.

［5］王先明.中国近代社会文化史续论［M］.天津:南开大学出版社，2005.

［6］魏光奇.国民政府时期新地方精英阶层的形成［J］.首都师范大学学报:社会科学版，2003，(1).

［7］王奇生.民国时期乡村权力结构的演变［A］.周积明、宋德金.中国社会史论［C］.武汉:湖北教育出版社，2000.

［8］魏光奇.天人之际:中西文化观念比较［M］.北京:首都师范大学出版社，2000.

［9］许纪霖，陈达凯.中国现代化史(1800—1949)第一卷［M］.上海:上海三联书店，1995.

［10］刘伯常.遂宁参议会内幕.遂宁文史资料.第2辑［C］.1987.

［11］方扬.地方自治新论［M］.福州:教育图书出版社，1947.

［12］胡次威.国民党反动统治时期的新县制.文史资料选辑.第129辑［C］.北京:中国文史出版社.