从参议会提案看人民代表大会制度的底色

杨静

深入学习习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，贯彻落实以习近平总书记为核心的党中央对坚持和完善人民代表大会制度，推进基层社会治理现代化的重要指示。我们有必要坚守人民代表大会制度的底色，学习借鉴人民代表大会的雏形——陕甘宁边区参议会的历史经验，借助议案这一人民当家作主的主要渠道和重要载体，密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。

陕甘宁边区参议会是延安时期中国共产党领导带领边区人民群众实现人民当家作主、参与管理政权的机关，是无产阶级领导的各抗日阶级实行民主同盟、抗日救国的最好政权组织形式。它继承了中央苏区时期人民代表大会的优良传统，在反映工农群众利益的同时以三三制原则为指导，照顾其他抗日阶级利益，成为体现最广大人民群众根本利益的议会政治。

一、参议会提案概述

陕甘宁边区参议会的提案作为政协提案和人大议案的母体，是参议员参政议政的主要渠道，也是参议会进行民意整合的重要载体。在陕甘宁边区，党和政府自参议会筹备委员会时起就很重视提案工作。作为边区人民当家作主选出的代表，参议员们也十分重视提案的收集、整理、联名工作。

（一）参议会提案概况

延安时期，边区参议会共召开三届四次会议。从1939年1月边区各界代表在延安召开第一届边区参议会，到1950年6月中央人民政府在西北地区的代表机关西北军政委员会成立，边区参议会总共存续了十一年。在这十一年间，参议员一共提交提案664件，通过提案356件。提案内容涉及军事、财政、政法、文教以及特别提案等，贯穿抗日统一战线的各个方面。这些提案经参议会审查通过后，由参议会及其常驻委员会监督，通过陕甘宁边区政府见诸实施。

（二）参议会提案的内容

回顾延安时期参议会三届四次会议的提案，其内容分别为：第一届边区参议会对所有提案予以全文公开，便于边区广大人民群众及时监督参议员的参政议政活动，了解大会对提案的审议意见，与此同时起到宣传民主的作用。这一做法密切了边区人民与代表和代表机关的联系，调动了边区人民参与民主的积极性。第二届边区参议会第二次大会专门起草并通过了《陕甘宁边区参议会会议规程》，以此来规范提案，对提案的主体、联合署名的人数、提案报告的时限和提案审查制度等进行了详细规定，提案工作从此步入法制化轨道。第三届边区参议会的提案集中在宪法、民主制度、土地制度、司法制度、婚姻制度、税收立法、保护生态、倡导节约、抓生产和科教文卫等方面，提案内容多聚焦于边区老百姓的民生问题。这反映了外部环境越紧张，中国共产党越重视法制、民生、教育等关乎民众切身利益的提案。

（三）参议会提案的要求

延安时期，三届四次参议会的提案要求可以归纳为：一是提案要完整。在总结历届参议会提案工作经验教训的基础上，强调提案应是原则性的，不能“太零碎”，更不能“随便拿一张纸写一个提案”，必要时根据议题和大会讨论内容对提案进行整合。二是提案上会前充分讨论。在选择和确立中应多方调查研究，联合署名提出提案前进行充分的酝酿和协商。三是提案在精不在多。参议会汲取二届一次参议会提案“多而不精”的弊端，规范了提案内容形式。二届二次参议会收到的提案总数虽大幅减少，但“少而灵”的提案让参议会效能大大提升。四是提案具有广泛代表性。历届参议会作出提案的人员构成的多元化，使得提案具有广泛的代表性，他们之中既有中共党员，也有民主进步人士;既有边区参议员多人联名，也有边区民政厅等一级行政机关，边区国医研究会、自然科学研究会等社会组织。

二、参议会提案的特点

（一）重视提案质量

一是经调查研究产生提案。参议员在充分调查研究的基础上提出提案。提案提出前，参议员往往都会深入开展调查研究、广泛地征求各方意见，接地气、察民情、问民计、聚民智、惠民生。二是经民主协商充实提案。通过对话、讨论等多种沟通方式以求达成共识，保证提案质量。在会上审议、讨论提案，一般也都会留有充足的时间。譬如，1941年二届一次参议会共计16天，小组审议提案1天，大会讨论通过提案3天，占整个议程1/4的时间。比较充分的时间保证，能使代表对每项提案充分发表意见，最后得出相应的结论，参议会的民意表达充分，落实到位，群众满意。三是修正整合完善提案。对于参议员提出的提案，大会还会根据会议讨论情况，对原提案不断地进行修正和完善。四是票决跟进检验提案。在充分酝酿协商的基础上，提案能否通过需要票决，用票决跟进来检验提案质量。

（二）规范提案的程序和实体

提案的提出和审议，是陕甘宁边区提案生成机制中十分重要的两个中心环节，是提案能否最终实施的关键。为此，一方面从立法层面明确提案提出的主体及讨论表决程序。如《陕甘宁边区参议会会议规程》规定，提案“应以书面为之，详具议题，理由及办法，经参议员五人之连署提出之”。“提案提出后，还需主席团交审查委员会审查后，方可提交大会讨论决议。”另一方面通过下发通知、指示信等方式，就如何加强提案协商、健全提案程序、促进提案审议、监督提案落实等工作进行具体指导。1942年8月2日，中共西北局在《关于邊区参议会双十节召开议员代表会议给各级党的通知》中要求：“今年各县应好好提案，择几个中心的提案，收集充分材料（有实例说明），提出具体办法（不只是原则的）。要能反映多数的下层意见，要在议员小组或常驻会上充分讨论（不是党包办的）。”

（三）注重提案实效

注重实效是参议会提案的显著特征。参议员从陕甘宁边区抗战、军事、政法、经济、科教文卫等工作的实际状况出发，通过深入群众、调查研究发现问题，进而商讨出符合群众需求的解决办法，促使提案落地。参议会提案源于实践，服务实践。从产生到落实充分体现了实实在在的民主。我们以卫生防疫提案为例说明，1944年7月，参议员霍祝三、安文钦针对在绥德延家川区阎家沟等村调查了解到的“儿童死亡都在半数以上”“群众多将治病之法寄托于许愿求神”等情况，认为“卫生保育问题已经成为当前人民亟待解决的问题”，并从“设立保健药社”“训练提高乡村医生”“加强疾病预防”等六个方面提出改进措施，解决边区“财旺人不旺”的现象。提案票决通过后，参议会要求政府在会议结束一周内予以落实，相关改进举措取得了很好的社会治理效果，加强了党的领导，提高了政府威望，受到边区各个阶层人民群众的热烈拥护。

三、参议会提案的传承与创造

作为人民代表大会制度的前身，参议会是一整套的抗战民主制度。在参议会长达十一年的运行中，运用提案建设边区法制，践行特色民主，参与社会治理，积累了丰富的历史经验。从提案的生成上，参议员密切联系群众，引导民众参与;在提案的通过上，要求参议员全心全意为人民服务，讲求民众参与的获得感;在提案的落实上，建立制度规范和工作队予以保障。

“参议会工作是民主成与否的关键。”边区参议会坚持党的领导，深入群众、发动群众，尊重人民当家作主的民主形式在新时代依然具有蓬勃的生命力，它逐步演进成为我国的根本政治制度——人民代表大会制度。参议会提案制度这一提高群众参与，满足群众获得感，落实全过程民主的民主形式逐步演化为在党的领导下人民依法行使当家作主权力的人大代表议案制度。传承和发扬延安时期边区参议会制度的红色基因和优秀传统，是我们坚守人民代表大会制度底色、坚持中国共产党领导、坚持人民代表大会制度政体的必然要求。

回顾延安时期参议会提案助推陕甘宁边区建设和基层社会治理的历史经验，是我们深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的必然要求。注重提案实效是参议会提案的显著特征。延安时期，陕甘宁边区参议会始终坚持重视提案、规范提案、落实提案，使得边区民众和参议员较充分地高质量参与，较好地反映了参议会的人民当家作主的本质。民意的充分表达和广泛汇集，也成为中国共产党领导带领人民群众开展边区建设和社会治理的重要基础和依据。这一点，不仅在当时的提案工作中取得了显著的成效，而且对于新时代充分发挥全国人民代表大会制度在社会治理中的制度优势具有十分重要的借鉴意义。

（作者系西北政法大学法治学院讲师，本文为国家社科重大项目“把社会主义核心价值观融入法治建设”〔批准号：18VHJ009〕的阶段性成果）