政治参与及其限制

龚浩宇

（嘉兴职业技术学院，浙江 嘉兴 314036）

长期以来，政治参与一直被视为衡量民主政治发展程度的一个核心标志，由此，也形成了一种基本的价值判断:一个社会的政治参与程度越高，则该社会公民的民主素养越高、该社会的政治文明程度越高。然而，政治参与并不必然地具有充分地合法性，在现实的政治生活中，政治参与存在着一定的边界，使其必然受到限制。

一、政治参与的基本含义

政治参与在20世纪中叶西方行为主义政治学兴起以后逐渐成为政治学研究的一个重要领域，半个多世纪以来，“在有关政治的理论研究和经验研究中，参与都是一个核心的概念”。［1］关于政治参与的含义，学者们的理解存在一定的分歧，这里列举国内外较有影响的几种定义作以比较分析:亨廷顿认为，政治参与就是“平民试图影响政府决策的活动。参与可以是个人的参与或群体的参与，可以是组织的参与或自发的参与，可以是持续的参与或间断的参与，可以是和平的参与或暴力的参与，可以是合法的参与或不合法的参与，可以是有效的参与或无效的参与。”［2］3诺曼·尼和西德尼·维巴认为，政治参与是“平民或多或少以影响政府人员的选择及（或）他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动……即旨在影响政府决策的行为。”［3］西方在政治参与的研究中颇具影响力的学者还有阿尔蒙德、威廉·斯通、纳尔逊、帕特里克·孔奇、米尔布拉斯、蒲岛郁夫等。我国学者孙关宏等认为政治参与是“特定体制框架内普通公民或公民团体影响政府人事构成和下府政策制定的各种行为。”［4］中国政治学大百科全书中的观点是“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。它反映公民在政治系统中政治活动的地位、作用和选择范围。”［5］由上面的几种观点可以看出，分歧主要体现在政治参与主体、参与目的、参与效果、参与方式以及参与行为的合法性等方面。详见下面的表1:

表1 政治参与基本含义理解分歧

上表所列的分歧项，基本含括了国内外学者关于政治参与问题争议的内容。笔者认同的观点是:政治参与的主体是普通公民，不同于专门从事政治或者政府、政党职业工作的政治职业者；参与的目的在于表达自己的政治诉求，影响政府的行动和决策，指向某种现实社会问题的解决；参与态度既包括积极的也包括消极的；参与效果既包括有效的也包括无效的；参与形式和手段既包括个人的也包括集体的，既包括直接的也包括间接的。投票是政治参与中最基本的方式和途径，公民可以集体请愿、游行，可以与政府官员直接接触或写信、上访等等；参与行为既包括自愿的也包括被动的，尽管许多学者如迈伦·维纳、帕特里克·孔奇、诺曼、维巴以及我国学者的主要观点都认为政治参与是公民自愿的行为，但是笔者更倾向于亨廷顿和纳尔逊的观点，即自愿的和被动的（动员的）参与都是政治参与。按照亨廷顿的解释，“第一，动员参与和自愿参与之间的界限，在现实中不像在理论上那么容易分辨；第二，所有政治系统的政治参与都是动员参与和自动参与的混合，只不过程度不同而已；第三，动员参与和自愿参与在一定情况下是可以相互转化的；第四，不管是动员参与，还是自愿参与都能够对政治系统产生重大影响，都能够为领导提供机会，都能约束政治领导人。”［2］9-10政治参与必须是合法的，诸如暴动、政治暗杀以及恐怖主义等非法的行为不属于政治参与。

政治参与受到多种因素的影响，英国学者帕里（G.Parry）和莫伊瑟（G.Moyser）认为一个社会的政治参与状况和水平是由参与方式、参与程度以及参与质量三个变量决定的，由此对英国公众的政治参与状况进行调查分析；米尔布拉斯等人从微观层面揭示了影响个人政治参与行为的因素主要有四个，即社会地位（经济特征）、政治刺激、个性特征（个人所拥有的技能、资源和信仰等）以及政治环境或制度。可以看出，影响政治参与的因素主要取决于两个方面，一个是现实社会的政治系统是否提供了充分的、有效的、平等的参与形式和途径，通常，政治系统的民主化程度越高，为公民提供的政治参与的形式和途径就越多；另一个因素就是作为政治人的公民个人的政治素养，包括政治认知、政治情感、政治信仰、政治参与的行为能力等。通常，一个人的政治素质越高，政治参与能力越强。

二、政治参与的必要性

政治参与对于国家、政府和社会以及作为参与主体的普通公民来说，都是必要的。

（一）政治参与是民主政治的核心要素。民主是一个历史范畴，最初是由对古希腊各种政体比较而抽象出的概念，其基本含义就是“民选政府”、“人民的权力”、“人民的政权”或者由“人民进行统治和治理”。民主的历史进程就像“一条旅行者所要穿越的平坦而无边无际、只有某些零星的小山所点缀的荒漠之路，直到最后，这条路才开始缓慢地向上攀升，到达今天的高度。”［6］10民主是一个复杂的多层次结构，按照达尔设定的民主标准，“有效的参与”［6］43是构成民主的首要因素（其余四个是“投票的平等”、“充分的知情”、“对议程的最终控制”和“成年人的公民资格”）。也就是说政治参与是民主的核心要素，在某项公共政策实施之前，所有的成员都应当拥有同等的、有效的参与机会，表达自己的态度，并且让其他成员知道他的想法。如果剥夺了人们在讨论议程上提出各项建议的机会，就会造成政策的决定权实际掌握在少数人手里，有效的政治参与正是要避免出现这样的结果。

政治参与不仅体现了民主的实质，而且还能不断地促进政治民主的发展和完善，近代以来，资产阶级高举自由、平等、人权的旗帜，颠覆了封建专制政治，以议会制取代了君主制，选举制取代了世袭制，普遍实行分权制、政党制，资产阶级民主政治不断发展。民主的发展具有一种“溢出效应”——可以从不同角度来观察，其中代议制民主本身就是从寡头竞争体制经过民主化的过程不充分多头制再到充分多头制的过程；针对代议制民主的诸多不足，民主政治也沿着不同的方向外溢:例如从选举民主到行政民主、从政体民主到社会民主（包括经济民主与地方性参与）、从投票民主到审议民主、从国别民主到国际关系民主乃至全球民主等等。此外，还可以得到电子民主（或互联网民主）、党内民主、治理民主等概念。［7］可见这种溢出效应，总是与有效政治参与、民主化的过程相得益彰。

民主的真正意义就在于让公民广泛地参与公共事务，在现实的社会生活中，民主制度可能存在差异，但是无论资本主义民主还是社会主义民主，所有实行民主政治的国家，都必然遵循民主的几个基本价值原则，即自由与平等的统一、多数裁决与少数保留意见的统一；选举、监督国家公职人员和服从国家公职人员依法管理的统一；民主与法制的统一。遵循上述原则，即一方面维护和保证公民的权利，另一方面要求对政治权力进行一定程度的监督和制约，而这些都必须通过公民实实在在的政治参与行为才能实现。

（二）政治参与是政治现代化的重要指标。政治现代化作为发展政治学的一个主题，以研究发展中国家政治结构转型为旨归，20世纪五六十年代以后，陆续出现了以阿尔蒙德、大卫·阿普特等人为代表的结构—功能分析理论、以勒纳和多伊奇等人为代表的社会过程分析理论，以马丁·李普塞特和亨廷顿等人为代表的比较历史分析理论。即便每一种理论各有特点，但是在经历一段时间的争论以后，学者们一般把政治现代化分为三个大的方面，即“政治权威的理性化、政治功能的分化和政治参与的扩大”。［8］152无论哪一种理论，都试图证明，“政治参与的扩大”是政治现代化的一个基本向度。

阿尔蒙德借鉴社会学家帕森斯的结构功能主义的理论和方法，把政治现代化归结为结构和功能分化的过程，结构是指某一政治系统内部由特定政治行为主体所构成的组织安排、行为方式以及不同角色之间相对稳定的关系；功能即是与政治行为主体的行为方式和过程相关联的影响或行为结果。政治体系具有能力、转变和维持的功能。具体的政治发展的过程直接体现为五种能力的加强，即提取能力、调整能力、分配能力、象征能力和回应能力，而各种政治能力的提高反过来又使得政治体系能够有效地面对政治发展中的五类问题和挑战:即“第一类是渗透和统一的问题，亦所谓国家建设问题；第二类的体系发展问题是忠诚和义务，或称之为民族建设问题；第三类是参与问题，也就是各种社会集团施加压力，要求参加政治体生活费的政策制定问题；第四类是经济建设问题，即运用政治体生活费来提高国内经济的生产能力，使社会得到产品和服务；第五类挑战是分配或福利，即国内社会中产生的，要求运用政治体系的权力来得新分配收入、财富、机会和荣誉的压力。”［9］其中第三类问题便是参与问题。在阿尔蒙德看来，所有的第三世界国家，都必须面对人们对于参政的要求和期望。

政治参与的扩大包括公民的政治参与意识的提高；社会自由如言论、出版、结社等的扩大；参与组织尤其是政党的成熟；民主选举政治领导人；民众对决策的参与以及对政府行动的制约等。参与的扩大是“区分传统政体与现代政体的一个最重要的标志”。［8］153因为在一些比较发达的传统社会，虽然有比较高的权威理性化，也有比较明确的管理结构的分化，但是，政治权力往往集中于少数官僚和贵族手里，没有实现政治现代化；而在现代化进程中的一些过渡性政体如集权和威权政体，虽然也有很高的权威理性化和政治结构的分化，但是公民参与政治的途径有限，也不能视为真正实现了政治现代化。因此，政治参与的扩大应该是衡量一个国家或社会政治现代化是否实现的最后标志。

（三）政治参与是政治沟通顺利实施的基本条件。政治体系的运转类似于自动化机器的运行，按照控制论的奠基人N.维纳的观点，机器有自动接受信息并相应做出反应的功能，这一过程既是沟通过程也是控制过程。多伊奇受到维纳思想的启迪，把控制论的基本原理应用于政策制定过程的分析，建构了政治沟通理论和模型。认为政治系统要达到特定的运行目标，就需要从各方面接受关于体系目标的、关于环境变化等情况的信息，系统的内部机制对这些信息进行选择、分析和处理，形成决策，政策制定以后，政治系统通过反馈过程，再获得一些关于政策执行效果等方面的信息，使决策者及时了解反映，并适当地调整政策和行为。其实，政治沟通无论是自上而下地传递信息，还是自下而上的反馈信息，主要是通过公众和团体有效地政治参与过程来实现的，既包括公众所持的不同意见和建议的表达，也包括公众对政策的赞同、支持与配合。从这个意义上也可以说，政治沟通是通过公众的政治参与进行的，而政治体系的正常运行是通过顺畅的政治沟通过程来维系的。

（四）政治参与是实现公民个人政治权利的主要途径。亚里士多德关于“人类在本性上，也正是一个政治动物”的论断，既说明人的政治性与社会性，要参与城邦事务，并从中实现个人的善；“凡人由于本性或由于偶然而不归属于任何城邦，他如果不是一个鄙夫，那就是一位超人。”［10］同时也说明人是城邦中的一员，即有确定的公民资格，而且个人的善与城邦的善是同一的，个人的善的实现离不开城邦，城邦至善目标的实现也离不开个人美德的培育和完善。现代社会生活中的人，同样无可避免地生活在政治生活、政治关联中。

对于每一位公民来说，政治参与首先是一种教育手段，人们通过参与学习公民的相关知识，学习承担公民角色所赋予的一套权利和义务的规范，学习担当公民责任。同时，政治参与本身也是主观满意的首要源泉，公民参与到各种政治事务中，合理合法地表达自己的政治意愿并维护自己的利益诉求。这个过程既是自己政治权利实现的过程，也会增加满足感，包括对政府的决策满意、对自己所扮演的公民角色满意。政治参与不仅具有工具价值，在现代政治生活中，它本身就是一种目的。如果公民不能参与到影响其自身生活的政治决策中来，那么，公民的自尊心就会受到伤害，因为缺乏参与的能力可能意味着缺乏在体系内成为一位完整成员的资格。

三、政治参与的限制

政治参与也同样存在自身的边界。在现实生活中，任何政治参与都不约而同地指向一个共同的目标:即合理、有效地解决所面对的某一社会问题。因此是否能够合理有效地解决社会问题就成为政治参与的边界。笔者认为，超越边界的政治参与主要表现为三种类型，即过度性参与、非认同性参与和随意性参与。

（一）过度性政治参与。关于过度性政治参与，比较有影响力的是亨廷顿建构的理论，他是从政治系统的承受能力的角度来分析过度性参与对发展中国家政治秩序的影响的，他设计了一组公式:

（1）社会动员÷经济发展=社会挫折感

（2）社会挫折感÷流动机会=政治参与

（3）政治参与÷政治制度化=政治不稳定［11］

在上述公式中，社会动员比经济发展更具有不安定作用，随着城市化、工业化、教育和传播媒介的发展，高度的社会动员提高了人们期望和需求的水平，而这种期望本身的增长要比社会满足期望的能力（经济发展提供的）增长得快，因此在人们的期望与现实之间，在需求与需求满足之间，形成差距，这种差距引起了人们的社会挫折感和不满足感。社会挫折感与政治不稳定之间的关系取决于两项中间变量，一个是社会和经济流动的机会，另一个是具有适应性的政治制度，由于发展中国家传统社会结构流动性比较少，所以挫折感很难得到缓解，于是人们通过政治参与向政府施加压力，导致了政治参与的迅速扩大，由于国家的政治制度化程度比较低，对政府提出的要求很难通过合法渠道进行表达，也很难在政治体系内部得到减缓与聚合，因此，政治参与的急剧增长就会引起政治不稳定。亨廷顿所设计的稳定方案是限制或缩小三个公式中的分子项，即“社会动员”、“社会挫折感”和“政治参与”，增大分母项，即“经济发展”、“社会流动机会”和“政治制度化”，从而达到一种均衡的发展。这里的过度性政治参与主要是超越了该体系政治制度化的程度。

本文则从更加具体的层面来理解，认为政治参与的程度超出了合理有效解决问题的要求就是过度的。这种过度性政治参与主要表现为如下几种情况:

第一种情况:参与者基于各自的利益考量，不肯让步，各持己见，缺乏达成一致意见所必需的宽容与理解，使问题难以解决。显然，这种参与是受利益动机驱使的，利益具有多层次性，既有国家利益、集体利益、个人利益之分；也有眼前利益和长远利益之别等等，不可否认获得利益是公民和团体参与政治最持久、最稳定的动机。但是，参与者坚持维护的是何种利益？如果只为维护个人利益、局部利益或者眼前利益而不肯做出让步和妥协，那么就无法形成共识，无法使问题得到合理的解决。这种参与即便是积极的，但不是合理的政治参与。现代社会是一个高扬个体权利的社会，同时也是一个需要个人做出利益妥协的社会，政治参与在强调发挥自身权利的同时，也必然要求每个参与者做出相应的利益妥协，西方自霍布斯开启的权力哲学，实际上就明确地表达出了这样一种观念，社会契约论是建立在权利让度的基础上的，哈贝马斯的交往行动理论同样是建立在公民协商会谈的基础之上。罗尔斯的反思的平衡过程也是一个合理让度权利、实现利益均衡的过程，可以说没有妥协就没有权利，权利就是他人对你的利益的承认。

第二种情况:当解决方案已经基本达成，某些参与者却仍坚持停留于对方案的质疑和批判，影响决策的顺利执行。政治活动本就是一种管理活动，任何问题的解决过程都包含方案的制定、决策的作出和决策的执行三个主要环节，在不同的环节中，参与的目标是不同的。如果参与者不能随着管理活动各个环节的顺次展开而适时调整自己的参与目标指向，那么必然会对问题的解决造成消极影响，这种参与无疑就是一种过度参与。

第三种情况:执着于全民公决式的政治参与，仿佛任何问题的解决都必须要所有人参加且所有人的意见都得到尊重，否则就质疑该政治过程不公平、不尊重人权等。这种全民公决式的参与应该只对一些规模不大、自发产生的社团行之有效，类似于古希腊雅典人所创造的公民大会式民主即参与型民主政体，能够为公民参与政治决策提供最大的机会，从理论上讲，小规模的政治系统可以达到大系统无法达到的公民参与水平是成立的，但是，实际上，常常发生的情形却是小规模政体也远远无法实现这种潜力，而且，小规模政体缺乏“最大的空间来有效地处理与公民密切相关的各种问题”，［6］119因此这种政体早已经在现代代议制民主的发展过程中被抛弃了。究竟采用多大数量、规模的政治参与，受制于特定民主政体的理性化设计和安排。在今天看来，寄希望于那种全民公决式的政治参与，已是不切实际的幻想了。

（二）非认同性政治参与。非认同性政治参与是指参与者对某些政治观点、政治制度、政治理想、公共政策等不认同，参与行为表现出明显的抵制性、对抗性特征，这种参与往往是破坏性的。其实，人们在社会中生活，总要在一定的社会关系中确立自己的身份，把自己作为某一个单位、某一个政党、某一个阶层等的成员，并形成对所属群体、所属政治体系的一种情感和心理上的归属感，产生诸如组织认同、政策认同、政党认同、体制认同等，有了这些认同，社会成员就会带着忠诚和热忱，积极地参与和支持各项政治建设，从而有助于提高组织制度化程度、有助于公共政策的贯彻落实、有助于实现共同的政治目标和理想、有助于解决共同面对的各种社会问题。非认同性政治参与则不然，大到不同阶级、阶层、政党、民族、国家和政治力量之间围绕着政治权力所进行的政治斗争，也包括一定阶层内部不同集团和派别之间的矛盾和冲突，这些非认同性矛盾和冲突通常是不可调和的。小到某个人基于某种利益的算计而对某些政策的对抗，所起的作用也大多是消极的，往往不利于问题的合理解决。

（三）随意性政治参与。随意性政治参与是指参与者漫不经心的，对问题不作理性地分析和思考，随便做出判断，甚至有情感宣泄的色彩。当然，在参与者不太知情，对某些政治现象、过程、问题的一般信息和特殊信息不太了解的情况下，参与选举、投票表决，无异于形式主义的、走过场式的民主，对于参与者来说，的确不会产生足够的政治效能感，也很难会有积极认真的态度去面对。但是如果在比较熟悉情况，了解信息的前提下，依然表现出随意性，那么这种参与或者源于参与者政治责任感缺失；或者源于政治冷漠的心态。政治责任感是对自身公民身份和主人地位的一种自觉，公民身份已成为戴维·米勒、马歇尔、罗尔斯、诺齐克以及其他一些共和主义者从不同角度确认为现代政治多元化状态下使利益不一致的人们得以共同生活在一起的一个参考点。公民身份既强调权利，也强调责任和义务的担当，随意性政治参与就是对责任和义务的漠视。政治冷漠是一种消极的政治态度，表现为不愿参与政治生活，对政治问题和政治活动冷淡而不关心，于是乎随便选选、随便画画。与其这样参与，还不如真正做一个“无政治阶层的人”，远离政治，不参与可能更好些。因为在“每一个民主社会或多或少都会有一些不积极参与政治的边缘人口，这些边缘人口的存在可能是民主水平低的表现，但在很多情况下恰恰是民主有效发挥作用的重要条件。”［12］

我国作为一个发展中国家，政治民主化和现代化的进程起步较晚，公民社会发育不足，公民的政治参与还远远不够，但是近年来，政治发展进程不断加快，在不断扩大政治参与的同时，合理规避过度性政治参与、非认同性政治参与和随意性政治参与，的确是一个需要引起关注的现实问题。

［1］［英］戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书［M］.邓正来，译.北京:中国政法大学出版社，1992:563.

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［10］［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京:商务印书馆，1996:7.

［11］［美］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平，等，译.北京:华夏出版社，1988:56.

［12］毛寿龙.政治社会学［M］.北京:中国社会科学出版社，2001:74.