承接产业过程中创新要素集聚的区域引导策略

冯南平， 高登榜， 杨善林

（1.合肥工业大学 管理学院，合肥 230009；2.安徽省知识经济与企业管理创新人文社科基地，安徽合肥 230009）

积极承接产业转移是推动后发国家和地区迅速崛起的有效途径。二战以来，世界范围内共经历三次大的产业转移浪潮，每一次产业转移都推动了一批国家和地区的迅速崛起。改革开放初期，我国沿海地区通过承接全球制造业，实现了飞速发展；近年来，我国内陆一些地区通过积极承接产业转移，也驶上了跨越式发展的快车道。但是，我国在承接产业转移过程中有两种现象比较突出：一是政府和企业过分注重引进国外资本的规模，忽视了技术的学习和自主创新能力的培养[1］；二是我国大部分地区政府的招商引资往往是一种典型的政策行为，即通过税收优惠、水电低价格优惠、劳动力价格低廉等各类优惠政策来不加区分地吸引投资，这种政府的低成本竞争策略造成了我国部分开发区内“集体创新动力缺失”的困境[2］。政府和企业的这种粗放式承接不能积累起自主的产业创新能力，这可能会导致承接地面临“产业空洞化”风险[3］。因此，将产业转移与自主创新能力的提升紧密结合起来，在承接产业转移过程中形成区域核心竞争力和可持续发展能力，既是一项重要的区域发展战略，也是一项亟待深入研究的重大理论课题。

创新能力建设离不开创新要素的集聚。支持创新的资源、资金、技术和人才等要素集中起来，与区域的创新环境、创新制度进行有机组合，形成高效的区域创新网络。新一轮产业转移呈现的趋势为承接地快速集聚创新要素提供了可能，可以成为承接地区域创新能力提升的良好契机。

我国政府在产业发展过程中起着极其重要的作用。在信息和互联网技术日益成熟的条件下，政府关于经济特区、经济开发区、高新开发区、保税区等一系列的区域经济政策会迅速得到传播，牵动着国内外投资者敏感的神经，影响着他们的迁移和投资决策[4］。

这说明，政府决策会在投资者和企业中形成某种心理预期，而这种心理预期对产业发展有着不确定的影响，既可能强烈地促进和推动产业的转移和集聚，也可能抑制产业的转移和集聚，关键在于政府决策能给投资者带来怎样的投资心理预期。因此，承接地政府制定相应的区域政策是引导投资者形成心理预期的一种有效手段和措施，在承接产业转移过程中，制定积极的引导策略对区域集聚创新要素起着非常重要的拉动作用。

一、相关文献回顾与评述

我国的产业转移既需要发挥市场在资源配置中的基础性作用，也离不开政府的适度干预与调节，这一观点学术界已基本形成共识。

潘理权[5］将政府在引导地区产业转移中的职能作用归纳为五个方面：规划引导作用、协调平衡作用、政策诱导作用、环境营造作用和适度保护作用。

彭连清[6］认为政府在产业转移中主要是发挥组织、指导、协调、服务的作用，搭建产业转移的平台，营造良好的产业转移环境，为产业转移提供优质的公共服务。

王云平[7］提出在我国现阶段区域产业转移过程中，政府可以从产业承接的区域优惠政策、承接产业转移的软硬环境、人才队伍建设和科技创新、建立示范区等方面引导产业的有效转移。

周江洪[8］认为转出地政府如果通过政策的调控作用，引导某些产业迁出某些特定区域，就形成了促进产业转移的推力；转入地政府如果通过政策的调控作用，引导某些产业迁入某些特定区域，就形成了促进产业转移的拉力；若是采取某些措施阻碍产业转出、或是对转入产业进行相应要求，则可能会形成产业转移的阻力，而产业转移的方向和强度则是取决于推力、拉力和阻力综合作用的方向和大小。

对于产业转移过程中政府在创新方面的政策引导问题，郑江淮[3］指出，在承接国际制造业资本转移过程中，为了防止本土企业陷入产业配套的“陷阱”，从长期看，政府应当以在产业配套中积极培养本土企业自主的产业创新能力为政策目标。

从上述研究可以看出，关于政府在产业转移过程中的作用，现有研究大多是立足于推动产业转移这个总体目标来分析政府的职能，而对于产业转移过程中政府在创新子目标实现上的政策引导问题，涉及得较少。同时，产业承接过程中的政策引导并非仅是将产业吸引到承接地，还应包括引导产业在承接地扎根并高效发展的过程。创新要素的集聚也是如此，承接地不但要通过制定一系列政策来吸引创新要素，还要制定相应政策将吸纳的创新要素转化为现实的创新能力。这方面的研究有待进一步加强。

二、承接产业转移是快速集聚创新要素的有效途径

产业转移是一种综合性的要素流动与集聚过程。产业转移也并不仅仅是资产、设备等生产资料的简单空间移动，而是产业转移中伴随着的企业家素质、创新技能、技术水平、管理水平、高素质劳动力、对外部市场的渗透能力，连同承接地原有的自然资源和廉价劳动力等要素在空间上的重组和整合过程。因此，先进产业的大量移入，能够直接或间接地带来大量的创新要素。

目前，国际国内产业转移已进入新阶段。世界范围的产业结构调整和升级，不仅加速了各国产业结构的知识化，也使国际产业转移的结构呈现出高级化趋势；长三角等沿海发达地区进入工业化中后期的转型阶段，面临生产成本、生态环境、国家产业布局调整等多重压力，在大力承接和发展现代服务业与高新技术产业的同时，加快了向内地进行产业转移的步伐；而龙头企业和大企业基于降低成本、贴近市场等方面的考虑，将研发、采购、销售、物流、售后服务等各个营运环节也一并转移[9］。

因此，从新一轮产业转移呈现的趋势来看，承接产业转移将是区域获取创新资源的重要途径之一。在承接产业转移过程中，吸引人才、技术、资金等创新要素大量流入并将其与本地相关要素进行高效配置和综合集成，是区域快速提升自主创新能力的有效途径。

三、承接产业转移过程中政府引导创新要素集聚的三阶段模型

政府引导创新要素的集聚过程大体可分为要素吸纳、要素布局和要素融合三个阶段。其中，在要素吸纳阶段，区域凭借自身优势从外部环境中识别、获取有助于自身发展的各种创新要素，在区域内部形成创新要素的集中；在要素布局阶段，区域根据自身的产业布局和已有创新资源的分布情况，引导获取的创新要素的流向，以形成合理的创新要素布局；在要素融合阶段，区域促进获取的创新要素和地方创新资源及其它资源之间通过创造性的融合，形成有序的整体结构，凝聚创新合力。

（1）要素吸纳阶段 要素吸纳阶段政府引导的目标是鼓励人才、资金、技术等创新要素的流入，提升创新要素获取效率，加速区域创新资源的集聚。首先是人才吸纳。包括企业家、管理人员、研发人员、高级技术人员等在内的人才是创新活动中最活跃、最关键的要素，也是区域创新能力形成的源头。企业家的创新动力、创新风险承受能力等深刻影响着企业的创新活动；管理人员、研发人员和高级技术人员则掌握着创新所需要的隐性知识和显性知识[10］。优质人才应是区域在产业承接过程中引导流入的首要创新要素。

其次是资金吸纳。创新活动离不开资金。创新需要的先进、高技术含量的生产设备和科研设备，创新过程中的信息搜集，创新人才的引进等，都需要资金的支持。

再次是技术吸纳。引进、消化、吸收再创新是我国技术创新的一种主要模式[10］。承接地区域通过承接产业转移直接获得新技术是促进区域技术研发水平和自主创新能力的捷径。承接地企业、研发机构等通过“干中学”和“逆向过程”等方式对引进的技术和设备进行二次创新，可形成再创新机制。因此，技术吸纳作为承接地区域“引进、消化、吸收再创新”创新模式的起点，对以该种模式为导向的创新活动起着巨大作用。

另一方面，无论是人才、资金，还是技术，都是依附于产业发展的，因此，区域在承接产业转移过程中就要格外注重对这些创新要素的吸纳。一个区域对创新要素的吸引力主要取决于区域的产业发展与创新基础，包括技术经验积累、高素质的人力资源和金融资源、大学基础研究设施、信息基础设施等公共创新基础设施，以及公共政策、产业集群发展现状、相关支撑产业和创新文化等区域产业发展与创新环境。在此基础上，政府还应加强对区域产业发展与创新的有关优势进行宣传，这能为创新要素拥有者减少信息搜寻成本，增加要素流入机会（如图1所示）。最后，区域还应树立招商选资的理念，根据区域产业发展与创新的需求，选择优质产业和资金。

图1 区域创新要素吸纳能力框架

（2）要素布局阶段 要素布局阶段政府引导的目标是鼓励创新要素更多流向重点产业和产业的重点领域，并引导创新资源的共享，以形成合理的创新要素布局。在产业总体布局的基础上，积极引导项目专业化、集聚化布局，促进产业集群的培育和形成，对于区域重点产业和特色产业的发展与创新是至关重要的。这是因为，产业集群与企业创新能力、产业创新水平乃至高效区域创新网络的形成都有着紧密的相互促进作用[11－12］。创新要素在区域内的共享是提升区域创新水平的另一关键所在。这是因为，我国自主创新发展的时间不长，加上技术体系日益复杂化，产品更新周期日益缩短，创新充满复杂性和不确定性，企业难以将创新活动的完整价值链纳入企业内部，不可能完全依赖自身资源实现自主创新；同时，企业突破边界采用开放性的创新策略能大大影响其创新绩效[13］。

要素布局的实质就是创新要素在空间和组织上的分立和整合，创新主体不必拥有一项创新所需要的所有要素，而是可通过与其他组织建立开放性的网络联系，将更多创新主体涵盖到自身创新体系中来，从而从外界获取互补性创新要素。

（3）要素融合阶段 要素融合阶段政府引导的目标是鼓励获取的创新要素和本地各种要素之间的高效配置和综合集成，构建高效的区域创新网络，最终形成较强的区域自主创新能力。

目前，我国诸多开发园区中转入企业集聚在一起的直接原因是园区的各种优惠政策，大部分园区的经济数量指标快速增长，但企业间知识信息交流少，企业在地域上的邻近性能带来的集聚效应和创新效应远没有形成[14］，因此经济增长质量指标并未随数量指标的快速增长而提高。这种模式不过是转入企业简单的空间集中，而不是真正意义上的创新资源集聚，难以实现区域创新能力的提升。因此，需要政府引导转入企业与本地相关企业、科研机构、大学、金融机构、中介机构等主体间建立紧密合作关系，形成区域创新网络，实现创新要素的高效配置和融合。

同样，区域创新网络应是政府、企业、大学、科研机构、金融机构、中介机构等各种结点的有机链接，而不是它们的简单叠加。各结点之间密切的交流互动与合作能加速创新要素的流动与共享，提高创新资源利用效率，是创新网络形成的前提。

由上述分析可知，在承接产业转移过程中创新要素集聚的三个阶段，区域创新能力的提升遵循“要素流入－要素布局－要素融合－功能发挥－能力提升”的阶梯演化路径（如图2所示）。

图2 创新要素集聚的三阶段梯级演化路径

四、政府引导创新要素集聚的若干建议

1.优化创新环境

创新环境优化是创新资源集聚和创新能力提升的基础，因为良好的创新环境条件不但是吸引创新要素的关键因素，对区域创新效率的提升也尤其重要[15］。第一，区域政府在总体上对区域科技发展进行规划，为企业自主创新提供方向，并制定相应的政策措施消除由于技术溢出等外部效应而造成的技术市场失灵，成为区域技术创新的牵引者；第二，完善区域产业发展与创新的基础设施，包括物流设施、信息化设施、金融基础设施等；第三，政府应高度重视区域内高等教育素质的提高，为区域产业发展和创新提供优质人力资源储备；第四，建立区域开放性的技术创新体系，积极推动大型科研仪器设备共享平台、公共创新及创新合作平台、知识产权管理与交易管理平台、信息交流与共享平台等平台建设工作。

2.完善人才机制

创新需要相关知识的集成和转移，而人则是最有效的知识转移载体。因此，完善人才流动的相关机制对于区域吸纳创新人才要素非常重要。第一，应淡化户口等因素在人才流动过程中的负面作用，减小人才在国内区域间和企业间流动的障碍；第二，争取建立知识资本化、技术股权化制度，为人才所拥有的稀缺性知识和技术提供激励性的报酬；第三，对于主导产业和重点发展领域的一些特殊人才，坚持“不求所有，但求所用”的原则，制定相关政策，吸引他们通过兼职、合作、短期服务、技术入股等多种形式参与区域创新服务。

3.构建产学研合作创新推进机制

企业与高校和科研机构之间的合作通常能产生较高层次的创新[16］，对我国的区域创新而言，创新联动的加强则格外重要[17］。因此，在坚持企业创新主体地位的基础上，政府应发挥组织与协调作用，积极推动构建以企业为主体，科研院所和高等院校优势互补、风险共担、利益共享、共同发展的产学研合作创新推进机制。选择一些科技创新潜力大的中小企业，积极推动它们与高校、科研院所合作建立科研生产联合体。要特别注重知名科学家在产学研合作创新过程中的作用发挥，因为他们可以创造来自学术界、产业界和政策界的创新参与者之间的知识联系，并通过各种机制促进知识转移和先进技术的扩散，具有取得区域创新和经济发展的巨大潜力[18］。

五、研究结论和展望

政府在产业转移过程中起着非常重要的作用，现有研究对于政府在承接产业转移过程中创新子目标实现问题方面涉及得较少，但是在承接产业转移过程中忽视创新能力的提升已经或将会给区域可持续发展带来巨大风险。本文认为新一轮产业转移呈现的新趋势为承接地区域在承接产业转移过程中集聚大量创新要素、快速提升区域创新能力提供了可能，而整个集聚过程则分为吸纳、布局和融合三个阶段。由于三个阶段中政府引导目的不同，因此工作重点也各有侧重，承接产业转移过程中的区域创新能力提升遵循“要素流入－要素布局－要素融合－功能发挥－能力提升”的阶梯演化路径。本文的研究能为承接地在承接产业转移过程中实现区域创新能力提升目标提供理论参考。

本文仅是初步研究了承接产业转移过程中创新要素集聚的政府引导策略问题，承接产业转移过程中的区域创新要素集聚问题还有许多有待研究的内容，如：产业转移过程中创新要素的流动规律如何？承接产业转移过程中创新要素的集聚模式又有哪些？这些都是值得关注的研究课题。

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