专项性一般转移支付启示录

冯健

专项性一般转移支付是近年来浙江财政改革实践中探索出的一种新型转移支付方式，其实质是运用因素法来分配专项转移支付资金，在明确规定使用方向的前提下，纳入一般转移支付，使其既具有一般转移支付的财力补助特点，同时又能实现专项转移支付的特定政策目标。这种转移支付方式既克服了两种转移支付的缺点，又承继和巩固两者的优点，兼顾了促进基本公共服务均等化和保障政府出台的重大政策贯彻落实双重目标的实现，对进一步深化财政管理改革具有重要而深远的意义。

新规操作细则

首先，采用因素分配法。改变以往专项资金要求申报项目的办法，首先由各部门根据各自的工作重点和特点提出资金分配的因素和权重建议，然后再与各部门针对每一个因素的科学性、重要性经多次协商后，确定各部门专项资金的因素和权重。一般选取部门年度任务、工作目标、实施项目、绩效考核结果等专用因素，以及受益市县人口、财力等通用因素，设置分配因素的量化指标、权重系数和计算公式，并据此分配资金。同时，因素和权重也并非一成不变，可根据每年的中心工作和重点工作调整、各地业务情况变化和管理需求的改变而进行适时调整，体现因素分配法转移支付机制的灵活性。

其次，明确使用方向。在资金分配时不定具体项目，但明确使用范围和方向，由市县财政和各部门在规定的使用范围方向内根据实际情况，落实到具体项目，并报省财政厅备案，确保专款专用。比如，办案（业务）费必须用于政法系统办理各类案件（业务）所需，业务装备费必须用于政法机关购置各类业务装备支出，不得用于购置非业务固定资产、人员经费等。

再次，取消市县配套。改变以往专项转移支付要求市县配套的做法，将这部分资金纳入一般性转移支付，列入财政年终结算，由市县财政纳入同级部门预算，按指定用途统筹使用。同时实行提前下达，在上年底先将下一年度一定比例的资金提前下达给市县，逐步提高提前预告的比例，相应加快预算执行进度。

第四，归并整合资金。除一次性、突发性以及为中央补助具体项目配套的省级专项转移支付资金外，省级各部门原则上要将本部门现有专项转移支付资金整合成一个专项性一般转移支付项目。归并整合进来的各个小专项，如已完成原定的政策目标，则取消向这一领域的投入；如仍未完成原定的政策目标，则将其转化为其中一个因素纳入分配公式，根据权重来确定向这一专项工作领域投入的资金额度。

最后，监督检查问效。在资金分配后，对资金的使用管理情况进行监督检查，并将上年检查结果应用于下一年度的资金分配中。对未按规定方向使用或未按中央、省政府政策要求落实保障责任，以及管理不到位或资金使用效益不高的地区或单位，责成有关部门及时纠正整改，并将检查结果作为工作绩效因子和财务管理因子列入资金分配因素，相应扣减或增加下一年度的资金补助，促使市县财政和部门加强管理、提高绩效。

经验与教训

从实际情况看，专项性一般转移支付在浙江省试行，有其独到的经验，但由于新政初行，必然也有其客观问题所在。现提出供各财政同行探讨。

第一，规范了资金管理模式。通过改革，运用客观的因素和科学的公式来计算分配资金，建立公开、透明、规范的分配程序和规则，最大限度减少或避免人为因素干扰，优化了决策方式，提升了财政资金分配管理的科学性和规范性。同时也实现了管理的全程控制。

第二，优化了资源配置效率。促使部门根据工作实际需要来提出分配因素，减少“非理性”需求，使得有限的财政资金真正用在“刀刃上”，提高了财政资源的配置效率。

第三，提高了财政支出执行率。改革后，由于资金分配的基础工作做在前，一般因素、权重确定后，只需按照公式来分配，地方无需跑部门争资金，减少磨合、讨价还价过程，也使得地方尽早知晓下一年度专项资金的额度，将资金统一编入部门预算，增强预算的完整性，提高了财政支出执行率。

第四，创新了转移支付方式。通过对专项转移支付资金分配机制的改革，引入因素分配法，实施专项性一般转移支付办法，有效克服了两种转移支付方式的弊端，使得自上而下的施政意图与自下而上的经费需求得到了有机结合。

从实践看，浙江省专项性一般转移支付改革之所以取得成功，关键是牢牢抓住基础管理工作、分配因素设计和充分调动部门地方积极性等改革推进过程中的牛鼻子，抓住了改革的核心环节。

做实做细基础管理工作是有效手段。在当前资金盘子越来越大，如果仍采用原有粗放式的管理方法和手段，那么即使管理人员投入再多的精力，也只能达到事倍功半的效果，因此要提高财政管理水平就必须通过做实做细基础管理工作、利用科学精细的管理手段来实现。专项性一般转移支付改革在坚持财政工作科学化发展方向的前提下，突出财政部门资金管理的职能，通过做实做细基础管理工作，有效提升专项资金分配和管理水平。虽然说资金分配前期从分配办法的制定、数据的收集、因素权重的确定等工作需要投入大量的精力，但俗话说“磨刀不误砍柴功”，做实做细基础管理工作为后期的简化管理奠定了坚实基础，有利于财政部门从事无巨细的具体项目安排中解脱出来，通过前期把握好资金使用方向和后期关注好资金使用效益，抓好两头来完成财政管理的全程控制，实现了财政管理的华丽转身，既解放了自己，又加强了管理，达到事半功倍的效果。

科学设计分配因素是关键环节。专项性一般转移支付创新的成功，离不开分配因素的科学设计。由于每个业务部门的工作任务多样，而且每一项专项资金都有自己特定的政策目标，通过整合后，选择什么因素，如何准确完整地量化各项因素，每一个因素的权重多少，都将决定资金投向的准确合理性和政策目标实现的有效性。财政部门在经过大量调查研究和与业务部门多次沟通的基础上，尽可能全面、系统掌握各种影响因素，通过认真分析、权衡比较，准确选择分配因素，科学设计权重系数，并结合实际不断调整优化因素设置，不断完善因素分配法，科学、公平、公正地分配各块业务工作所需的资金，既确保了各项工作的顺利开展，又充分体现绩效优先的理念，提高了资金使用效益。

构建“互利共赢”模式是有力保障。由于财政管理改革尤其是资金分配机制改革触及到各部门、各单位的切身利益，在改革初期，一些部门认为这项改革是财政集权，单位财务自主权和资金调控权受到削弱，从而影响单位的积极性，存在一定抵触情绪。但通过与各业务部门的积极沟通和方案的科学设计，解除了部门的后顾之忧，一方面使各业务部门体会到了这一改革的“三不变和一不减”，即资金分配建议权、财务自主权和资金使用权不变，资金总体规模不减；另一方面通过资金整合，把原分散在分管领导和处室中的资金分配决策权，集中到了单位一把手和财务部门手中，提高了单位的资金统筹能力，增强了部门理解、配合、支持这项改革的自觉性和主动性。

（作者供职于浙江省财政厅财税政策研究室）