政府信用法制化初探

杨丽　易昆

摘 要：近年来，政府信用危机日趋严重，靠以往的道德自律显然已不足以规范日益崩溃的政府信用市场。政府信用危机亟待刚柔并济的制度安排以及法律保障。党的十八大报告指出：“推进依法行政，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。”法治是治国之本，执政之基，政府信用法制化是提高政府公信力的有效手段。建议通过完善立法、严格现有法律法规等途径保障我国政府信用的建设，为政府信用建设提供强有力的制度支撑和法律保障，从而为整个社会信用体系的建构开辟道路。

关键词：政府信用；法制化；路径探析

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0141-03

一、问题的提出

2013年初，中国社会科学院社会学研究所发布《社会心态蓝皮书》显示：中国目前社会的总体信任度进一步下降，人际之间的不信任进一步扩大，由此引发的社会矛盾、群际冲突进一步加剧。社会不信任导致社会冲突增加，又进一步加深了社会的不信任，从而使整个社会信用体系陷入恶性循环的困境当中。可见，社会信用关系到国家稳定与和谐，维护社会信用体系的提升与重建，已经到了刻不容缓的地步。政府信用作为整个社会信用体系的核心与支柱，它既是法律的具体执行机关又是社会的管理机构，其行为涉及社会生活的方方面面，政府的信用状况往往成为社会大众以及经济组织效仿的对象，政府的失信行为极易在社会大众之间形成一种惯性思维，形成“不守信”的不良风气，从而导致整个社会信用体系的土崩瓦解。

近年来，政府信用已经到了危机的边缘。政府及其官员公共权力的不当行使、政府失信行为缺乏法律规制，导致越权滥权、贪污腐败现象任意横行；政府失信成本过低，政府及其官员的失信行为处罚过低，甚至不处罚等现象导致政府失信行为愈演愈烈。此种情况严重阻碍了我国民主法治国家的建设。党的十八大报告提出：“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。理论与事实昭然，从政治道德自律作用的相对有限性，现实中政府信用面临的严峻考验以及国外法制实践的可参考借鉴几个方面，凸显出我国政府信用法制化的必要性与紧迫性[1]。

二、政府信用概述

“信用”一词简单来说就是主体与主体之间的一种信任关系，是通过行为认识而产生的一种主观心理反应。这种信任关系主要建立在主体行为言行一致、守约重诺、诚实信用的基础上[2]。信用是一个社会的重要联系纽带，作为非正式制度规范，对于补充正式制度安排、对于社会发展起着极其重要的作用[3]。有了这条联系的纽带，主体之间才会紧密联系起来，进行各种交往、交易活动。“政府"是具有管理国家政治、经济、文化以及社会公共服务等职能的社会公权力机构，这种职能决定了其在信用主体中地位的特殊性。有学者认为：“政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映”[4]。可见，政府与公民之间是具有紧密联系性的。通过对“政府”及“信用”概念的认识，笔者认为，“政府信用”是指政府行为包括政府的抽象行政行为和具体行政行为因言行一致、守约重诺、诚实信用、合理合法行政而在社会大众之间以及政府系统内部之间所形成的一种认可、信任的关系。它是一种通过对政府行为的认识而产生的一种主观心理反应或评价，具有一定的可塑性。因此，应可以通过道德以及法律的手段加以规范和塑造。

三、政府信用的现状及其根源分析

1.传统文化下的官本位思想

中国五千年传统文化以及两千多年的封建社会是中国的官本位思想的根源。它由来已久，并根深蒂固[2]。普天之下莫非王土，官本位被推向了极致，继而有了士农工商的等级划分。在中国传统的观念中“做官”一直被看作是一个光宗耀祖和出人头地的事，在古代社会信息闭塞的环境下，面对集权和强大的暴力机关，老百姓更多的只能畏惧、服从与忍耐，这也助长了政府至上、权力至上、追求利益和特权的腐朽观念。加上我国近现代历史较短，传统的官本位思想被继承和沿袭下来，国人的公民意识和官员的服务意识都没有得到很好的培养，政府官员为了升官发财而不择手段，社会大众更多的习惯于服从和忍让。这种追求利益和特权、强调“唯上”的制度安排、崇尚“官”为本的价值取向的官本位思想将最终导致政府形象的严重受损、公信力的进一步滑坡，从而使政府陷入管理和自身发展的两难境地，使公权力的合法性渊源不复存在，这与当今社会依法治国的理念格格不入。由此可见，官本位思想的侵蚀是政府失信于民的重要原因。

2.政府信用法制建设滞后

党的十五大报告就明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，十八大报告中更是将“依法治国”方略提升到新的高度。治国先治吏，然而治吏的前提则是要有完备的法制，且必须得到严格的执行和落实。有“法制”才有“法治”，完善立法、健全法制、实现法治是政府信用建设的重要保障和必由之路。现阶段我国虽有不少规范政府行为的相关法律法规，但都太过抽象，缺乏规范性和可操控性。《政府信息公开条例》、《行政许可法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》、《行政法规制定程序条例》等相关法律对政府信用的规定较为模糊，操作性不强。而在现行的体制下，给予违规、违法官员的常常是纪律处分和行政处罚，这种没有威慑力的处罚，不仅助长了官员渎职、滥权、腐败问题的恣意蔓延，而且使政府自身陷入信用危机的困境当中。正如有学者指出：政府不守信的失信代价过小、成本过低是我国政府信用缺失状况严重的重要原因。如今，国家政府信用相关立法滞后，缺乏有效的惩戒机制，从而使得利益受损的相对人无法对政府失信行为追责，失信政府也不能得到应有的惩罚[3]。可见，我国政府信用法律缺位现象已经成为当前政府信用法制建设的关键所在。

3.政府和公众的信息不对等

在我国，政府和公众信息不对等是个普遍存在的问题，政府通过庞大的分支机构获取社会的信息，这些信息经过分析判断形成政策法规加以实施，而自上而下的管理模式，使得官员能第一时间获取信息，加之监管的缺乏，极易形成官商勾结的局面。面对日益严峻的腐败问题，公民也无法通过有效途径行使监督权，政府官员的房产、存款、社会信用的情况无法做到可追溯。仇官、仇富的情绪在社会中不断蔓延，形成一个极其不安的社会因素，也表明公民对于官员的不认可和对政府的不信任。李克强总理也致力于在本届政府建立一个以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度平台，以此来打击腐败和重塑政府的信誉。

4.政府职能错位

现代政府职能转变的趋势是向服务型政府方向发展，“小政府”和“大社会”被更多的人接受。我国地方政府受传统计划经济的思维影响，形成了自上而下的行政权力管理以及运行模式，从而使部分地方政府官员在这种思想的影响下形成了一种全能型政府的思想。主要表现在：繁杂的审批程序和多个部门的交叉管理，加之各部门各自为政、沟通不畅，社会和市场长期受到政府行政的过多干预，地方政府的权力急剧膨胀，越权、滥权、失信、腐败现象猖獗，由此导致政府信用危机日益严重。在以经济为纲的唯一考核标准下，使得各地政府盲目追求经济规模的扩大，狠抓经济的同时又忽视了社会公共服务和监管职能，医疗、教育和住房这三座压在中国人身上的大山至今没能解决，新一轮的食品安全危机又大面积爆发，地沟油、激素鸡、毒奶粉等纵横祖国大江南北。2013年国务院公布的“政府机构改革和职能转变方案”中体现出，我国政府急需提升政府的公信力。

四、政府信用建设的法制化路径

党的十八大报告指出：“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。信用问题是目前国家面临的棘手问题，尤其是政府信用危机导致的一系列社会问题，究其根源，与政府信用法制建设的不完善密不可分，政府信用法制建设是整个社会和谐稳定、民主法治以及经济发展之根本。因此，探索政府信用建设的法制化路径尤为重要。

1.政府失信的现有法律规制的落实

政府信用问题“违法必究”是政府信用建设的法律保障。党的十八大报告指出：“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”目前政府信用所面临的四大问题，即“政府官员及其工作人员的腐败问题”，“政府政策缺乏连续性和稳定性”，“政府违约失信，行政相对人求偿困难”和“违法行政，行政权滥用现象”。腐败问题历来是一个棘手的问题，对于政府官员的贪污腐败现象，人民检察院应切实履行职责，严厉打击国家机关的违法乱纪行为，对人民群众的检举、揭发行为及时调查取证，避免官官相护。实现权力对权力的制约作用[4]。《刑法》第8章对官员的贪污腐败行为做了具体规定。人民法院应积极维护法律权威，使政府官员及其工作人员的违法行为依法受到相应的法律制裁，真正使“违法必究”不再成为一句口号。另外，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政法规制定程序条例》、《政府信息公开条例》等相关法律对政府失信行为的规定比较模糊、分散，多数规定仅从原则上对政府信用加以确认，没有实体程序做保障，也缺乏必要的惩罚机制，更没有形成一个完整的政府信用法律体系，因此多流于形式[5]。严格执行现有法律法规，对目前政府信用面临的突出问题，例如：腐败问题、公务员人性化服务理念缺失现象，以及行政人员侵权行为等问题，应由《刑法》、《公务员法》、《公务员处分条例》、《国家赔偿法》等现有法律法规进行严格规范，维护法律权威，严格依法行政，践行“依法治国”理念，同时，实现权力对权力的制约，共同维护政府信用法治化道路的实现，将政府信用行为纳入法治轨道，使现有法律的最大效用得以真正落实。

2.政府信用立法的完善

政府信用问题“有法可依”是政府信用建设的关键所在，同时也是社会主义法治国家建设的必然要求。目前，对政府信用的规范主要依靠人民群众监督、行政人员道德自律、依法行政原则、政府侵权赔偿、政务公开等措施保障政府信用的合理合法。然而，面对当前日益危机的政府信用现状，依靠这些相对柔性的、分散的、抽象的手段建设政府信用是远远不够的。政府信用制度滞后，行政人员法治理念淡薄，政府信用法律规制缺位，无疑是使政府信用问题日趋严重的导火线，当前，政府信用建设的重中之重是探索一条符合我国国情以及政治特色的法制化道路。

政府信用立法的完善具体可以通过以下途径逐步实现：首先，制定《政府信用保障条例》对政府信用问题进行专门的、综合的整治。其内容应囊括以下几个方面：一是政府信用总论，包括政府信用的概念、基本原则、适用范围、权利义务关系等内容。二是政府失信责任及行政相对人救济途径。在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。勇于承担责任是政府取信于民的基本要求[6]。该部分内容的设定，首先应对政府信用失范行为进行调查研究归纳总结，以确认该法的调整范围以及相应的责任承担，以下情况不属于该法调整范畴：（1）对已经由其他法律调整的政府信用问题，如：政府官员及其工作人员的贪污受贿、渎职等行为《刑法》、《公务员处分条例》已经做出具体规定。此条例不再重新规定。（2）属于政治道德层面的政府信用问题。如：公务员怠于履行职责、官僚作风问题、言行低俗、缺乏社会责任感等道德问题，此类问题的解决应通过道德教育培养、文化素质提高、引导促进优良作风等措施予以修正。其次，国家立法机关应加紧出台《行政程序法》，通过程序控权，更好地保障行政相对人的合法权益，维护国家机器的有效运行。《行政程序法》的缺失，使得行政人的行政行为在法律范围内具有较大的自由支配性，这种自由支配性决定了政府行政行为在法律的框架内，也可能造成人民的不满，从而使政府信用进一步滑坡。行政权本身具有无序性、随意性、扩张性，可自由载量的空间较大，程序控权缺失现象必然导致权力运行失范、失控，成为腐败现象恣意蔓延的温床，从而导致政府信用恶化，因此《行政程序法》的制定迫在眉睫。

法治的前提是完备的法制，而程序控权是权力运行的有效保障。基于此，通过实体与程序控权就成为政府信用法制化建设中不可或缺的两大基石。正如爱德华·索乌坦在《一般的宪政理论》一文中指出：“有意识的削弱专制的努力首先是针对政府的。它的主要工具是法治和正当程序制度，即一系列限制政府专横地侵犯个人的能力的程序。”[7]有“法制”才有“法治”，完善立法、健全法制、实现法治是政府信用建设的重要保障和必由之路，政府信用法制建设势在必行。

五、结语

政府信用保障体系的完善亟待制度上的规范，特别是法律上的刚性规范[1]。近年来，党风廉政建设、三公经费公开、阳光政府、服务政府等口号的提出，为政府信用建设提供了制度保障，党的十八大后，新一代领导班子，在惩治腐败方面迈出了积极的一步，尤其是中央纪委“八条禁令”的颁布为惩治腐败，建设廉洁政府提供了有力武器。面对当前严重的政府信用危机，亟待刚柔并济的制度安排及法律保障。理论与事实昭然，政府信用法制化有其内在的必要性和现实的可行性。将政府信用纳入法治轨道，是政府信用建设的重要保障。关于政府信用的可行性以及法制化路径研究，亟待学术界、公权机关、专家学者提供切实可行的方案及对策。公权机关应高度重视政府信用法制问题，共同维护社会信用体系的良性发展。实现我国建立民主、法治、文明、和谐社会主义国家的共同夙愿。

参考文献：

[1]于新循，付贤禹.从自律走向他律：我国政府信用的法制化途径[J].科学社会研究，2011，（2）：76-81.

[2]杨丽.人本视域下政府信用的建构[J].齐齐哈尔大学学报：哲社版，2013，（3）：10-13.

[3]鄂振辉.我国政府诚信问题探究[J].法学论坛，2005，（6）：92.

[4]刘琳，杨丽.政府信用面临的困境及其完善[J].四川理工学院学报，2013，（2）：38-41.

[5]范柏乃，张骞，喻晓.我国地方政府信用的法律体系建设研究[J].行政与法治，2008，（7）：27-31.

[6]岳世平.重构我国政府信用途径探析[J].珠海行政学院学报，2006，（4）：23.

[7][美]斯蒂芬·L.埃尔金，爱德华·索乌坦，等.新宪政论[M].周叶谦，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1997：106.