公共服务外包视域下社会组织建设

郑春华

摘 要：要形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，改进政府提供公共服务方式十分必要。公共服务外包作为一项可行选择，已经越来越多的在各地实践，但作为公共服务承接方的社会组织承接能力不足依然成为制约公共服务外包的瓶颈，为此，必须加强社会组织建设，拓宽社会组织生存空间，构建社会组织的公共服务平台。

关键词：公共服务外包；社会组织；栖霞区

中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0055-02

在我国，社会组织作为公民社会的构成要素，是生产力发展的必然产物，特别是现代市场经济发展和完善的结果。一方面，改革开放以来社会财富的积累，政治环境的宽松以及新出现的形形色色的利益关系为社会组织的快速发展提供了坚实的基础；另一方面，因社会大众和政府对于公共服务供给更高期待而催生的公共服务外包对社会组织的建设提出了更高的要求。一些先行城市部分公共服务事业外包工作已在迅速推进，但在实际工作中更是暴露出作为公共服务外包的承接者——社会组织各方面的不足。本文是在通过对南京市栖霞区社会组织培育建设情况进行实地调研和访谈，并综合整理的基础上完成的。

一、对公共服务外包视域下社会组织建设的理论认识

通常认为，“社会组织”一词指代的是人们为实现特定目标而组成的共同活动的群体。但是本文的“社会组织”是民间组织的正式官方说法，在政府的语境中指的是政党、政府之外的各类民间性的社会组织，主要涵盖社会团体、基金会、民办非企业单位，还有部分中介组织以及社区活动团队，与我们常说的非政府组织、人民团体、第三部门可以基本等同。民政部于2007年11月在南京召开的全国社会组织建设与管理工作经验交流会上，首次使用“社会组织”取代了“民间组织”，从此作为民间组织替代用语的“社会组织”正式进入学术视野。十七大报告第一次将社会组织纳入了基层民主的范围，“十二五”规划纲要首次专章论述社会组织，明确了“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。刚刚召开不久的党的十八大更是明确提出“改进政府提供公共服务方式”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”

20世纪70年代末，发达国家政府普遍面临着财政赤字、办事效率低等问题。这时，公共服务外包应运而生，作为西方行政制度改革的制度创新，在西方公共部门中广泛运用。政府公共服务外包是政府所有服务外包中最具有典型代表性的，它是指政府将原来由政府直接供给的、为社会经济和群众生活提供的各项服务交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务供给方式。党的十八大提出的“形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”这一目标，对政府的公共服务供给提出了更高的要求，倒逼着政府必须进行公共服务供给体制的改革。无疑，将公共服务外包给社会组织是一个很好的选择，这就对我们社会组织承接政府公共服务外包的能力提出了新的要求。但是现实却是社会组织由于各种内在外在的原因发育不良，能力不足，无法担当起历史赋予的重任。所以加强社会组织的建设势在必行。

二、南京市栖霞区社会组织建设中存在的问题

尽管栖霞区对于社会组织发展和建设投入了很多精力和财力，也取得了一定的成效，但是栖霞区社会组织建设总体上来说，尚没有对整体工作的一个统筹规划方案，资源整合不足。社会组织不上规模，从业人员不稳定，管理方式也比较粗放，缺乏长效工作机制，往往出现社会需求和社会组织服务对接不畅的情况。主要表现在如下几个方面：

1.资源整合不足，缺乏对整体工作的统筹规划。栖霞区通过近几年的工作，在高校成功培育了一批社会组织服务项目，在区外引进了一批成熟的社会组织，同时也对社区基层的社会组织加大了扶持，但是基本处于各自为政的状态。由于没有对三种资源进行整合，更谈不上出台一个统筹规划方案，从而造成了一方面有些领域处于空白，有些领域却在重复建设的状况。

2.组织不上规模，从业人员不稳定。截至2012年9月，全区的社会组织不到100家，一共只有32个公益性项目实现对接并签署合作协议。除了引进的少数几家较为成熟，绝大多数社会组织不上规模，人数较少，经费短缺，甚至没有固定的办公场地。大多数从业人员都是以兼职志愿的形式，以学生，离退休人员为主，缺乏专业社工人才，专业素质可想而知。

3.管理方式粗放，缺乏长效工作机制。栖霞区本土社会组织普遍存在管理方式比较粗放的问题，组织比较松散，没有对会员的专业培训以及志愿精神教育；在提供服务时经常出现以活动代替服务的状况，活动时轰轰烈烈，平时不管不顾，使得委托单位和社区群众意见比较大；加上缺乏对服务效果的监督，这种状况长期得不到改善。

4.社会需求与社会组织服务对接不畅。目前栖霞区公共服务外包和社会组织服务的对接方式还是委托方将社会需求搜集形成材料，交与社建委整理成档，然后再由社建委联系相关社会组织，过程繁琐不说，还具有相当的滞后性，效率低下，往往导致对接过程需要几个月的时间，严重影响对接的顺畅。

三、南京市栖霞区社会组织建设问题的原因分析

造成以上问题的原因是多方面的，首先是管理体制上的混乱，多头管理，难以形成合力；其次是没有广泛发动社会公众的参与，单靠政府力量的推动，难以激发基层动力，同时存在公共服务外包领域过窄，社会组织生存空间不足的状况；再次在社会组织建设的制度方面也是处于摸索状态，很多服务项目运行并不规范；最后是由于信息的不对称，公共服务的需求方和供给方沟通不畅，没有长期渠道。

1.多头管理，难以形成合力。目前栖霞区社会组织建设存在多头管理的情况，高校社会组织工作主要归口在区团委，在具体工作上与各个学校团委对接；社区基层社会组织主要分在社会建设工委，社区汇报公共服务的需求，在社建委扎口后与各类社会组织对接；区外社会组织的合作主要在民政局这边，签订的多项委托协议委托方都是民政局。这种局面不仅沟通成本较高，而且也形不成合力，不利于各项工作的开展。

2.基层动力较弱，服务领域较窄。社会组织不上规模，组织涣散，主要原因还是在于目前政府放开的公共服务外包项目过少，领域狭窄，主要局限于社区少儿、助老、助残、便民等领域，而且参与公共服务外包的社区和部门不多，从而形不成社会组织发展的良好需求环境。没有基层动力的助推，社会组织建设只能是发育不良。

3.制度建设处于摸索阶段，项目运作不规范。社会组织管理粗放，根本原因还是制度建设的缺乏。首先是主管部门没有一个针对社会组织的各项组织，财务，服务活动以及管理规范细则，使得各个社会组织对于自身建设的规范缺乏了解。再次是相关委托单位在发放委托项目时缺乏规范的委托代理流程，多是临时协议，或者是私人关系的介绍。没有按照规范的投标招标，从而造成了服务水平的低下和长效机制的缺乏。

4.信息不对称，没有对接渠道。信息的不对称首先是公共服务的委托方比较分散，形成委托要时间，再次是委托到中介单位即社会建设工委也需要一定的时期，社建委整理发包到具体的社会组织更是耽误了效率。由于现行的对接手续的繁琐，委托方和承接方没有直接沟通的平台，要达成合作协议往往要经过很多审批环节，使得对接过程十分漫长。

四、推进社会组织建设的几点建议

通过以上的原因分析，笔者认为要更好地推动栖霞区社会组织发展，以便充分发挥社会组织在提供服务，推动公共服务外包从而促进和谐等方面的积极作用，必须解决栖霞区社会组织建设目前存在的问题，主要有以下几点建议：

1.归口管理，明确主管部门。由于区团委，民政局，社建委都在社会组织建设上有工作交叉，同时又各自有各自的分管工作，在具体工作中形不成工作重点，所以明确社会组织建设的主管部门十分必要。建议根据国家层面的划分，把社会组织建设归口到民政系统，社建委和区团委在工作开展时加以辅助，从而改变大家都在管，都没有管好的被动格局。

2.鼓励社会创业，放宽服务领域。要让社会组织茁壮成长，必须营造良好的需求环境，只有政府各级单位部门根据实际需要放宽服务领域，降低参与门槛，让社会组织有事可做，有服务可以承接，才能促进社会组织的不断完善和发展。同时，要鼓励社会创业，鼓励有专业技能的人才注册社会组织，参与到公共服务中来。

3.加强各项制度建设，出台项目运作办法。社会建设主管部门在借鉴区外成熟社会组织经验的同时，要结合本土实际情况，加强社会组织各项工作的制度建设，尽快出台相关细则，对社会组织的各项组织、财务、人事、服务以及管理做出规范性意见。同时，尽快制定委托方的项目运作办法，规范委托代理程序，严格按照程序招标投标，逐渐实现各项工作的制度化，稳定化，长效化和服务优化。

4.建立社会组织公共服务平台。借助信息化、网格化的社会组织公共服务平台是解决公共服务外包和社会组织承接渠道一个切实可行的办法。这个平台应该集需求输入、发包形成、投标招标、流程监督、协议达成于一体，切实减少认为人为因素对公共服务委托代理流程的影响，实现流程的标准化，规范化。

公共服务外包对于形成适合社会经济发展需要和社会公众需要的基本公共服务体系具有十分重大的意义，其中，社会组织的建设是一个十分重要的环节，我们只有加强对社会组织的规范化管理，最大限度拓展社会组织生存空间，同时完善各项细则，搭建好公共服务委托代理平台，才能促进公共服务外包和社会组织建设事业的健康和持续发展，最终帮助更多的人实现中国梦。