公益性用地界定方法探讨

管 栩，金晓斌，周澎湃，李珍贵，周寅康

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.中国工商银行南京市山西路支行，江苏南京 210009；3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

1 引言

公益性用地是指承载集体福利或者社会公共利益的各类用地的总称,其界定在世界各国的土地管理中都具有重要的地位和作用。在欧美等土地私有制国家,公益性用地的界定是判定土地是否能列入政府强制征收的重要依据之一。在中国,公益性用地的界定具有多重作用：在土地征收环节,作为判定政府征地合理性的依据；在土地使用申请环节,作为采用划拨取得土地使用权的依据；在土地税费缴纳环节,作为减免相关税费的依据。然而由于缺乏明确的公益性用地界定的法律依据和行政程序,非公益性用地“搭便车”现象屡见不鲜,导致征地范围过宽、征多用少、补偿过低等问题的出现,损害了农民集体权益,同时也造成了土地资源浪费。十七届三中全会提出了“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”的要求。《关于促进节约集约用地的通知》中明确提出：“除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外,对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）,城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用,对其中的经营性用地先行实行有偿使用”。近年来开展的征地制度改革中也不断提出 “城市规划圈外的非公益性项目允许农民以集体土地参与开发经营,并逐步建立城乡统一的建设用地市场”。在实践中遭遇定义模糊和界定困难的同时,在学术界,公益性用地的判别也一直是土地管理相关领域的研究热点。谭术魁等[1]指出应按用地项目是否以营利为目划分公益性和非公益性；汪进元等[2]认为公益性用地应严格限定为公用设施、公用建筑设施、公共交通设施、水利设施、军事设施等用地类型；梁慧星[3]对公益性用地的公共利益内涵进行了系统的解释,提出公共利益包括公共交通道路、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及排水用地区域的保护、森林保护事业等。总体而言,现有研究多停留在对公益性用地判定理论基础的讨论上,尚缺乏较为系统的公益性用地界定体系。本文拟从法学和经济学基本原理出发,通过建立多级评判体系,初步建立公益性用地的界定方法。

2 公益性用地的特点与法律依据

2.1 公益性用地的特点

公益性用地在概念上具有抽象性,一般认为具有以下特点：（1）公共性。公益性用地具有非竞争性和非排他性,它不是为个人或者特定多数人服务的,其公共性表现为地域的广泛性和受益对象的广泛性[4]。（2）非营利性。非营利不是公益性用地判别的惟一标准,但却是重要特征。（3）宽泛性。公益性用地的范围宽泛,涵盖了国防、教育、卫生、环境等国民经济在内的多方面用地[5]。（4）正外部性。公益性用地具有很强的正外部性,如政府兴建学校,既为市民提供了教育保障,也使周围房地产升值,同时也促进了周边商业发展[6]。（5）强制征收性。公益性用地是社会公共利益的物质载体,中国宪法规定公共利益是土地征收的依据,在土地使用中对公益性项目所需土地实行强制征收。

2.2 公益性用地确定的法律依据

目前,中国公益性用地的解释散见于法律和行政管理文件之中,尚无系统明确规定。在日、韩等国,一般采用列举兼概括的方式在法律中对可列入公共利益范畴的用地项目类型进行说明；美、英等国则采取概括性方法在法律中对可进行征收、征用的土地或公民私有财产进行原则性规定,但并未明确具体公益性用地类型（表1）。

3 公益性用地界定理论依据

公益性用地界定的重点在于对公共利益的判别,在法学和经济学中都有大量的研究与论述。在法律学界,对公共利益的理解主要有特殊利益论、非商业利益论、公共需求论等观点[7]（表2）。在经济学界,则借用公共产品理论来解释用地项目是否具有公共利益性质。

解读现阶段征地制度改革中对公益性与非公益性用地的要求,以及根据2001年颁布的《划拨用地目录》第3、4条中的规定,本文将非商业利益论和公共需求论作为公共利益判别的主要标准。非商业利益论认为在社会生活中,可以从反面来界定公共利益,凡是属于以营利为目的商业开发,就不应属于社会公共利益；公共需求论则认为公共利益是指满足社会或者群体中大多数成员的需求,具有惠及面的广泛性和公共效益性。从经济学角度出发,“所有民众分享的利益”这一公共利益的基本特征与经济学中的公共产品理论相近,因此经济学家多认为公共利益的外在物质表现就是公共产品,公共利益具有“供给的连带性和排除他人消费的不可能或无效率”等经济属性[8],依据公共产品理论,公益性用地可以认为是提供纯公共产品和准公共产品的用地。

表1 公益性用地的相关法律法规Tab.1 Laws and regulations related to land for public interests

表2 公共利益理论Tab.2 Theories of public interests

4 公益性用地界定方法

公益性用地由于其范围的不确定性和动态变化性,目前尚无统一的界定方法。本研究根据公共需求论、非商业利益论、公共产品理论,筛选符合公益特征的用地类型,其后通过对项目主体类型、财务评价和营利目的等进行约束控制,逐步界定出体现中国当前征地制度改革的公益性用地类型（图1）。

图1 公益性用地界定程序Fig.1 Definition program of land for public interests

图1的界定程序中,第一步,进行公共需求论与公共产品理论的判定环节。首先,依据公共需求论及公共产品理论,当前中国的《划拨用地目录》涵盖了所有具有公益性质的用地类型,因此公益性用地应在当前《划拨用地目录》的范围之内；然后,通过分析用地项目的竞争性和排他性,按照用地项目提供的产品性质,进一步把用地划分为纯公益性用地、准公益性用地和非公益性用地。第二步,对于准公益性用地,则进入到非商业利益论的判定环节,通过盈利能力分析与营利目的性分析来进一步界定用地的公益性。首先进行盈利能力分析,依据项目《可行性研究报告》中财务评价的相关内容,若项目的净现值小于0,内部收益率小于行业基准收益率,说明项目无盈利能力,项目的营运通常依靠政府拨款,这类用地具有较强的公共利益性,应列为公益性用地；若用地项目具有盈利能力,则认为是准经营项目用地,需进行营利目的性①项目运营及管理方的营利目的性判定可以参见《民法》中对法人的说明。分析以进一步筛选。在营利目的性分析中,若收益用于项目再投资或上缴国家,可认为收益用于社会公共用途而非作为投资者的回报,这类项目具有较强的公益性；若项目具有投资回报性且收益可自由支配,这类项目往往以企业,尤其是国家改制后企业为投资主体,项目一般采用市场化运行模式,具有较强的营利能力,应列为非公益性用地。

5 案例分析

为验证上述公益性用地界定体系的可行性,本文选取6个用地项目进行分析,分别为青藏铁路格尔木至拉萨段、宝（鸡）中（卫）铁路[9]、大秦铁路、××县人民医院业务用房、常州至江阴高速公路、连云港至盐城高速公路,案例各指标见表3。a

表3 案例指标情况Tab.3 Index information of the cases

根据本文所建立的公益性用地界定体系,对照各项目在服务类型、项目运营主体、财务评价及营利目的中的实际情况,进行公益性判别。判定结果为：宝（鸡）中（卫）铁路、大秦铁路、常州至江阴高速公路、连云港至盐城高速公路为非公益性用地,青藏铁路格尔木至拉萨段和××县人民医院业务用房为公益性用地。

宝（鸡）中（卫）铁路财务净现值远大于0,在铁道部兰州局和郑州局管理之外,还有多个事业单位、股份制公司参与管理和运营,在运营过程中吸收了一定的社会资金,其收益能作为投资者回报用于股东分红,因此应判定为非公益性项目；大秦铁路作为运煤专线,按照公共产品理论,主要提供私人产品,铁路由大秦铁路股份有限公司运营,其财务上具有很强的营利能力,公司已上市并进行社会融资行为,属于非公益性项目；常州至江阴高速公路和连云港至盐城高速公路,项目财务评价显示出项目具有很强的盈利能力,同时项目已经市场化、公司化运营,应视为非公益性用地。

青藏铁路格尔木至拉萨段提供客运货运,按照公共产品理论判别,属于提供准公共产品项目,其财务效益极差,不具有盈利性,在前期投资建设与后期运营中需要大量的政府财政补贴,属于典型的公益性项目；××县人民医院业务用房是为社会提供医疗服务,按照公共产品理论判别,属于提供准公共产品项目,项目财务评价显示其具有一定的盈利能力,但作为事业单位不具有收益的自主分配权,财务盈利只能用于医院设施的再投资,可看作收益用于社会建设,应视为公益性项目。

6 讨论

本文对公益性用地的界定方法进行了探讨,提出了体现当前中国土地利用政策与征地制度改革方向的公益性用地界定方法,并选取了6个案例进行实证分析。结果表明：当前高速公路、铁路等基础设施建设项目逐渐实行了公司化建设及运营,促使这类项目由公益性转向了经营性,而医院等事业单位用地仍具有较强的公益性质。

本文在公益性用地的界定体系中重点考虑了项目的盈利能力及营利目的性,而未将其社会效益纳入界定体系,因此界定方法有待于进一步深入和完善。在实际管理过程中,应严格审查项目申请用地时提交的《可行性研究报告》,建立标准以规范财务评价中净现值等各项指标,并审核项目申请主体,以确保真实反应项目的盈利能力和营利目的性。同时可设立公益性用地听证制度大会,建立公益性用地争议的协调裁决机制,以完善公益性用地的界定程序。

（References）:

［1］ 陈莹,谭术魁,张安录.公益性、非公益性土地征收补偿的差异性研究——基于湖北省4市54村543户农户问卷和83个征收案例的实证［J］.管理世界,2009,（10）：72-79.

［2］ 汪新胜,汪进元.公益性建设用地与经营性建设用地的界分及其法律化［J］.江汉大学学报,2011,28（1）：76-80.

［3］ 中国物权法研究课题组.中国物权法草案建议稿［M］.北京：社会科学文献出版社,2000：218-224.

［4］ 陈佳骊.城市公益性用地问题初探［D］.杭州：浙江大学,2004.

［5］ 王利明.征收、征用制度与公共利益的界定［N］.人民法院报,2005-10-26.

［6］ 黄郭城,刘卫东.关于城市公益性用地价格评估的思考［J］.价格月刊,2006,（5）：24-25.

［7］ 肖顺武.公共利益研究——一种分析范式及其在土地征收中的运用［M］.北京：法律出版社,2010：70-81.

［8］ 王茜,万青.准公共物品私人参与供给下的社会收益及政府政策有效性研究［J］.经济科学,2009,（6）：71-78.

［9］ 黄民.铁路建设项目公益性理论、识别方法及其实证研究［D］.北京：北京交通大学,2005.