开放大学基层单位体制发展及路径选择研究——以重庆广播电视大学办学系统为例

南旭光

（重庆广播电视大学 发展规划处，重庆 400052）

一、引言

系统办学是我国广播电视大学的“特色”和“优势”之所在[1]。可以说，在我国几十年的远程开放教育办学探索和实践中，广播电视大学就是依靠来自于系统一盘棋的办学特色和优势，通过不断整合和优化而成为我国公共教育事业的重要资源，成为我国高等教育和终身学习体系的重要组成部分。目前，广播电视大学系统在全国范围内已发展为由1所中央广播电视大学（国家开放大学）、44所省级电大（含北京、上海、江苏、广东和云南5所地方开放大学）、1125所地市级电大分校 （工作站）、1827所县级电大工作站和3000多个教学点共同组成的现代远程开放教育教学、教学管理和学习支持服务的金字塔状的巨型系统[2]。从这个数据可以看出，处在金字塔底部的区县级电大分校、工作站和教学点就构成了开放大学生存和发展的基础。

根据研究需要，本文所谈及的“开放大学基层单位”，主要是指区县级电大分校、工作站这一层级，还包括一些同层次的行业学院。它们的主要职责是：开展招生、考试和具体的教学管理、教学辅导和学习支持服务工作，组织实施各类项目培训和社区教育。开放大学基层单位是整个办学体系中教学工作的具体实施单位，它的运行和管理水平是开放大学能否顺利实施远程开放教育和可持续健康发展的关键。基层单位的发展和其体制因素息息相关，而在当前的背景下，基层单位体制存在多样性的特质，选择什么样的发展路径，关系到如何开展教学能力建设和教学管理，如何发挥系统办学的优势，如何适应市场需求和学习者需求，如何保证教育教学质量等核心问题，因而具有重要的意义。为此，本文着眼于开放大学的办学需要，以重庆广播电视大学为例，对基层单位的体制发展问题进行深入分析，旨在提出基层单位的体制选择策略、发展模式及其路径选择，以期为开放大学基层办学单位提供发展思路借鉴。

二、基层单位的体制分析

重庆广播电视大学目前在市属38个区县内有45所电大分校、工作站和行业学院，形成了覆盖全市的电大办学网络，在校学生12万多人，形成了主动适应重庆经济建设和社会发展需要，面向基层、农村、三峡库区和少数民族地区，多层次、多规格、多功能、多形式办学的运行机制，成为重庆市培养应用型高级专门人才的重要基地。

发展至今，在重庆广播电视大学系统内，以区县电大建制的基层单位有6所，以区县分校建制的基层单位有21所，以区县工作站建制的基层单位有13所，以行业学院建制的基层单位有5所。从县级电大的体制的历史沿革上看，很大一批都是在1990年至2000年之间才设立的县级电大分校、工作站，且除了几所行业学院之外，它们最初业务均为单纯的电大教育。2000年以后发生了变化，一方面，一些地方政府为了整合当地教育资源，推动各类教育机构合并，促使一些区县电大分校、工作站被整合或并入地方教育机构（如党校、教师进修校、职教中心等），或与其它学校合并后办学重心转移，或与普通高校成人教育学院合作，还有一些基层单位因当地政府在其基础上设立了社区教育学院而弱化了电大教育；另一方面，除中央广播电视大学之外，教育部还先后批准了另外67所普通高等学校开展现代远程教育试点工作，它们带着名牌高等的学科、专业、资源和品牌优势，介入到了电大系统的各个层面，让电大系统由单一的无竞争的市场结构转向了竞争性的多元现代远程教育系统并存的市场结构。

我们可将上述45所基层单位大致划分为以下四种类型。

1.单一电大教育业务型。目前，在重庆广播电视大学系统内，这类基层单位包括涪陵电大、万州电大、大渡口分校、秀山分校、奉节分校、万盛工作站、大足工作站、铜梁工作站、忠县工作站、巫溪工作站、丰都工作站等。对这些基层单位而言，当地政府只给它们设定了开展电大办学的定位，只有电大办学的职能，或者以电大办学为主，我们将这一类基层单位称为单一电大业务型。值得注意的是，这一类单位中，办学规模、社会影响力等方面的差异性特别大，办学条件、办学能力和办学水平参差不齐。有的基层单位如涪陵电大，现在已经有8000人以上的学生规模，在当地的社会影响较大，被当地政府作为涪陵区三大高校之一看待。而有的基层单位则办学规模较小，在册学生数不足500人，教师人数也很少，不能称为真正意义上的办学单位。它们有个共同点，就是感到办学压力日益增大，也在不断谋求自身发展的突破，或合作开展其他类型的教育，或自己争取举办中职教育。

2.电大、党校二元型。目前，在重庆广播电视大学系统内，这类基层单位包括永川电大、江津电大、长寿分校、垫江分校等。它们除了电大的牌子之外，还都挂了区县党校、行政学校等牌子。这类机构随着国家教育和行政体制改革以及人员编制改革的推进，师资大多成为了公务员，党校的办学经费来源主要依靠政府投入，电大办学对于它们而言则成了一种收入补充渠道。在外部条件和管理制度利好的情况下，举办电大教育对它们而言就是一种强大的动力，办学规模和外部声誉日益增强，比如永川电大。但在外部条件和管理制度不利好的情况下，它们举办电大教育的积极性和动力就明显弱化，办学规模没有扩大，有的单位甚至出现下滑。它们的共同之处在于，由于政府强有力的支持，这类基层单位的办学条件往往都比较好，且办学基本能力随着政府的投入而得到很大改善。

3.多校合一混合型。这里的混合型，是指电大基层单位与教师进修校、师范学校、电教教仪站、教育技术与装备中心、社区教育学院等其他教育机构合并在一起，“一套班子、多块牌子”运行。比如黔江电大就与黔江民族师范学校、黔江教师进修学校实行“三块牌子、一套班子”的体制；合川电大也与合川教师进修学校、合川区电教教仪站实行“三块牌子、一套班子”的体制；南岸分校、渝中区分校、巴南分校与当地区县的社区教育学院合署办公；其他还有石柱分校、璧山分校、江北分校、南川分校、开县工作站、北碚工作站、綦江工作站、潼南工作站、城口工作站、梁平工作站、云阳工作站等分别与当地的教师进修学校合并；彭水分校、武隆分校与当地职业教育中心合并；巫山分校则同时挂了县师资培训中心、县教师进修学校、巫山师范学校等数块牌子；还有一些单位在与教师进修校、或成人教育发展中心、或教育技术与装备中心等机构合并之后，又被赋予了社区教育学院的职责，如九龙坡分校、沙坪坝分校、渝北分校等。除此以外，铜梁分校在同时挂县委党校、行政学校的牌之外，还挂了教师进修学校、师范学校的牌子。从目前的趋势看，这些基层单位的牌子只有增加的趋势，属于多元混合型机构。

4.行业学院型。重庆广播电视大学长期以来都很重视与行业企业合作办学，在合作模式和机制上进行了有效的探索。在一些行业企业的下属培训单位或教育机构举办电大教育的基础上，又适时将其升格，先后成立了行业学院。这类单位有建筑工程学院、企业管理学院、经贸学院、食品医药学院、重钢分校等。在这些行业学院中，大部分基层单位都有着坚实的行业企业背景，有着较稳定的行业企业的职业教育业务，教学设施齐全，师资力量比较雄厚，人才培养成效和外部社会声誉都很好。比如重庆电大建筑工程学院，隶属重庆建工集团股份有限公司，是重庆市建筑行业最大的教育培训基地，追求“做专、做精、做强”，中职教育、开放教育、职业培训相互促进，相互补充，协调发展，为重庆市建筑、安装行业培养了大量的高素质管理人才和高技能技术人才，在所在行业及重庆电大系统内也连年受到多项表彰。在这些行业学院中，也有个别基层单位因为所依托的行业企业不景气或受到国家产业政策的制约，电大教育办学也受到制约，没有很好地发展起来。尽管以上分类方法中的电大党校二元型、多校合一混合型和行业学院型的基层单位，其实质都是混合办学，都是双职能或者多职能的办学，都是有别于单一电大业务型的，但是我们还是不便将它们简单地归为混合型，而是分别划分为三种类型，这是根据实际办学运行中存在的问题而定，我们将在下面作出相关分析。

三、基层单位体制类型的SWOT分析

在对一个组织未来发展战略进行分析时，我们经常会用到由美国旧金山大学 (University of San Francisco)的海因茨·韦里克（Heinz Weihrich）教授提出来的SWOT分析模型。SWOT的四个英文字母分别代表优势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）和威胁（Threat）。这个模型的优点在于能够帮助组织把资源和行动聚集在自己的强项和有最多机会的地方，从而让组织的发展战略变得明朗，因为它通常是抓住最能影响组织发展战略的几个关键性因素而进行分析。SWOT分析实际上是将对组织内外部条件各方面内容进行综合和概括，进而分析组织的优劣势、面临的机会和威胁的一种方法。本文在分析开放大学（广播电视大学）基层单位体制及其发展状况时，也使用SWOT模型进行分析，结果如表1所示。

表1 开放大学基层单位办学体制的SWOT分析表

1.表面上看，单一电大业务型的基层办学单位能够集中精力专注于电大教育事业，有利于把电大远程开放教育事业做大做强。正是缘于此，它们往往在当地区县具有一定的知名度，受到政府一定程度的重视和支持。但这其实也仅仅是一个机构名称问题，在承担的办学业务上，除了电大教育之外，还有越来越多的其他类型的合作办学，更不乏和电大业务相互竞争的办学类型。这类基层单位的劣势是校园面积都比较小，与其办学规模相比，人员编制相当紧张；办学经费来源比较单一，除了事业单位的财政拨款之外就是办学收入；而且它们往往都存在着电大办学业务的思维定势，对教育整合和业务扩展的研究有限。在外部办学竞争与压力日益增大的背景下，这些基层单位的生存状况预期并不乐观，如果办学效益下降，则可能被当地区县政府“甩包袱”，发展的出路也可能就此而完结。当然，得益于多年的办学积累，它们的远程教育办学能力相对而言则比较强，如果能够在有利的外部环境下抓住机遇，着眼于开放大学建设，与省级电大协调一致地促进自身转型发展，必然会体现其存量优势和先发优势。从办学类型或业务扩展上看，着眼于当地区县终身教育体系和学习型社会的构建，这些基层单位所面对的社区教育和非学历教育发展空间较大。

2.对于电大党校二元型的基层办学单位而言，它们在重庆电大系统内所占比重相对较小，但是所产生的影响是很大的。与其他类型的基层单位相比，存在着明显的资源整合效应和范围经济效益。因为党校或行政学院的特殊办学性质而享有当地政府完善的投入机制，办学经费有保障，校园及建筑面积较大，教学设施设备齐全，校园环境较优美。这类基层单位同时从事远程开放教育和党校教育，可综合利用学校的各种教育资源，充分发挥范围经济效益，提高各类资源的共享度和利用率。但是，正是由于电大教育和党校教育的不同属性，这类基层单位的师资力量往往被分块管理，大部分人员主要承担党校教育任务，少部分人员负责电大教育业务，电大办学的师资力量有限。实际上，这类基层单位的上级主管部门比较缺乏促进电大教育发展的积极性，这类基层单位开展远程开放教育、社区教育在经费上难以得到法律保障，因为这不是当地政府赋予它们的主业。当然，它们会把举办电大教育当作一个办学补充，也会主动致力于扩大电大教育的办学规模，而且它们与当地政府的特殊关系有利于资源利用和学校事业的发展。

3.对于多校合一混合型的基层办学单位而言，“多块牌子、一套班子”格局下也存在两种不同的效应。一种是在整合后电大教育和其他教育形成和谐共生的局面；一种是整合后无法融合，貌合神离，业务板块之间被清晰划分，基本是原班人员从事原来的业务，在目前绩效分配体制改革的背景下，电大教育不仅没有得到提升，反而受到一定的牵制。这类基层单位的最大优势是办学风险相对较小，因其同时举办多种不同类型的教育，可以产生较好的范围经济效益。但是，“多块牌子、一套班子”的格局可能会因为业务种类繁多而造成顾此失彼，在内部整合效率低下时更是如此。此外，为了获取政府经费拨款和学校领导人职位晋升，这些单位往往把主要精力放在由当地政府进行考核的业务类型上，比如师资培训、干部培训和社区教育等，整个学校的关注点和兴奋点往往不在电大教育，造成电大教育的功能被削弱，电大教育的办学自主权不再完整，以致于影响电大教学质量。如果这些基层单位转变观念，在教育体制改革的大环境下，在电大远程教育的平台支撑下，将自身承担的继续教育、职业培训、社区教育等多元化，充分发挥区域教育资源整合的优势，应有较好的发展机遇。

4.行业学院型的基层办学单位拥有坚实的行业企业办学支撑，拥有较好的校园软硬件条件，校园面积大，学习环境佳，配套设施设备齐全，综合办学能力较强，有利于电大教育拓展发展空间。这些基层单位的办学专业化程度和专业集中度较高，拥有较雄厚的专兼职结合的专业化师资队伍，管理水平、教学水平都可以得到有效保障，这有利于保证教学质量。当然，全日制职业教育和电大开放教育之间的范围经济效应看似美好，但受制于政策的制约，其现实性的操作性却不强。从实际运行来看，这类基层单位在办学中容易使远程教育陷入职业教育的管理模式，电大远程开放教育的功能相对削弱，电大教育的办学自主权并不完整。而且，作为行业企业办学，这类基层单位的办学投资方无疑会注重办学收益，商业化问题和教育公益性问题之间的权衡始终是一个绕不开的话题，这就决定了它们的发展会受国家产业政策和行业企业景气程度影响。但从另一个层面来看，这类基层单位也具有很明显的多种教育融合发展的机遇。这类学校应充分发挥其优势，彰显行业企业办学特色，促进远程教育和职业教育融合，借开放大学建设的契机，围绕“职业教育信息化、远程教育职业化、职业教育终身化”，开展中高职衔接、高职本科衔接教育，推进一体化人才模式改革与人才培养。

四、基层单位办学体制发展的路径选择

（一）基层单位办学体制的发展趋势

中国的广播电视大学系统建立30多年来，始终带有计划经济体制的烙印，这种烙印造就了一种特殊的管理模式——一方面，基层电大的人、财、物投入和领导班子配备由当地区县政府或行业主管部门负责，接受当地区县教育行政部门的管理；另一方面，在教学上按照“统筹规划，分级办学，分级管理，资源共享，协调发展”的原则，中央电大和省级电大对基层电大的教学业务进行指导。这就是广播电视大学教育业务指导关系与地方政府的教育行政管理关系出现交叉的二元结构管理模式。但是，随着广播电视大学系统的制度环境、办学格局、办学机构、办学主体、运行机制等方面发生的一系列深刻变革，这一系统的发展受到了前所未有的冲击[3]。

在重庆广播电视大学系统内部，也正是由于这些冲击的存在，产生了以上四种类型的办学体制和运行机制，而且这些办学体制的存在都具有其一定的合理性。如上所述，不管哪种体制都有其优势和劣势，在重庆广播电视大学系统内都有其生存发展的土壤，而且其中不乏出类拔萃者。近年来，重庆广播电视大学系统出现了5所全国示范性基层电大，它们的办学体制涵盖了前面三种类型；除此以外还有12所市级示范性基层电大，更是涵盖了四种办学体制类型。这不能不说是多元办学体制共存的有利结果。

发展至今，基层办学单位的办学体制何去何从？这就必须仔细研究一下政府以及外部环境对广播电视大学系统提出的要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》指出，“加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源。大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台，为学习者提供方便、灵活、个性化的学习条件”“促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。健全宽进严出的学习制度，办好开放大学，改革和完善高等教育自学考试制度。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”“大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育。重视老年教育。倡导全民阅读。广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。”[4]这就是广播电视大学系统面临的选择，既是一种挑战，也是一种机遇。

我国各省、自治区、直辖市都将《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出的“构建灵活开放的终身教育体系”“大力推进城乡社区教育”作为建设学习型社会的重要支撑。在实践中，遍及城乡的广播电视大学系统已成为这种重要支撑的承担者。比如，《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》（教发函〔2012〕103号）就明确指出：“努力满足人民群众多样化、个性化的学习需要，为构建灵活开放的终身教育体系作出应有的贡献”，在对北京、上海、云南、江苏、广东开放大学的批文中，除该条要求之外，还明确提出“为学习型组织、学习型社区、学习型社会建设作出更大努力”。可见，终身教育和社区教育是时代提出的任务，也是社会发展的要求，广播电视大学系统应该主动承担起这一职责，各基层办学单位应该着眼于此，进一步明确自身发展方向，全面进入社区教育、终身教育领域。与此对应，开放大学体系（电大系统）基层单位的办学体制应该向有限多职能发展，根据自身能力和发展环境，集远程开放学历教育、非学历继续教育、社区教育和终身教育于一身，有限多元，机动灵活，相互补充，协调发展。

（二）基层单位办学体制的发展模式

广播电视大学系统30多年的发展，基本形成了一系列同质化的办学业务，也基本形成了一种相同模式的运作机制。在每一个发展阶段，全国电大系统、各省级电大系统所举办的高等教育项目类型都是如出一辙，几乎没有差异性。进入21世纪之后，这种状况稍微得到改观，但这种改观并非广播电视大学系统内部产生的，而是由系统之外的远程学历教育竞争者的冲击所带来的。当前，“电大系统”已经开始逐步转型到“开放大学体系”，“电大时代”也逐渐转变为“开放大学时代”，基层办学单位全面参与到社区教育、终身教育虽然是时代所赋予的义务、政府所提出的要求，但是也需要主动开发系列优质的、有特色的、差异化的教育项目。

基层办学单位全面参与社区教育、终身教育，可以借鉴西方国家尤其是美国社区学院的模式。美国的社区学院虽然主要从事专科学历教育，但是它们并不是传统意义上的三年或四年制大学，也不是专门培养专业技术人才的高职学院，在某种意义上，它们是传统大学和高职学院的综合，既可以举办政府认可的高等教育课程，同时也提供社会教育和各类专业知识和技能培训。换句话说，它们目标多重，集普通高等教育、职业技术教育、成人教育、学历教育和非学历教育于一身[5]。在新的环境下，可以多种方式重组现有的电大办学系统，创新管理模式和运行机制，形成完整的、新型的开放大学基层学院或行业学院，赋予它们完整的职责和多重目标，这也是开放大学体系建设重要的一环。在这种模式下，基层办学单位不再是一个单纯的办学机构，更不是一个“皮包公司”，而是真正意义上的开放大学的基层学院，一个具有大学基层组织职能的办学单位。当然，各基层办学单位没必要也不可能建设成为办学业务类型“小而全、全而优”的基层学院，而应该与重庆广播电视大学 （重庆开放大学）共同推进办学体系建设，在现有资源整合基础上，调整办学体制，错位发展，优势互补，合作共赢。基层办学单位应充分抓住机遇，用好自身及外部优质资源，寻求发展机遇，强化自身优势，根植于当地经济社会发展需求，寻求最佳的发展路径，切实办好老百姓身边的大学。

（三）基层单位办学体制的发展路径

关于广播电视大学系统办学体制的研究较多，如邵南（2004）提出了借鉴“旗舰战略”作为系统建设变革中的战略选择[6]；李芸和葛正鹏（2012）指出，应将开放大学办学体系构建为一个多层次的竞争格局[7]；胡继明（2013）提出了系统再造的四个具体策略[3]。但是这些策略是着眼于自上而下的整个系统，是外部力量施加下的系统性变革，对于系统的基层办学单位而言则是被动的，而本文在这里所强调的是基层单位对自身发展路径的选择，是在认清自身发展趋势，剖析自身发展模式的基础上对自身未来发展路径的一种自然选择，一种变“你要我走什么路”向“我要走什么路”转变的主动选择。

1.单一电大业务型的基层办学单位应实施“一主多元”发展战略，即以开放教育为主体、多层次多形式多规格办学。拓展办学业务，增加终身教育和社区教育、非学历继续教育的职能。在终身教育和社区教育层面，目前，重庆市已经成立了社区教育指导中心，并将该中心设立在重庆广播电视大学。这对电大系统的基层单位而言，是一个非常好的社区教育业务发展机遇。但是这类单一电大业务型中的部分基层办学单位出于多种原因并不积极主动，而已经设立了社区教育学院的这类型基层单位就尝到了甜头。在非学历继续教育层面，这些基层单位受长期以来形成的思维定势和办学条件的限制，基本没有举办任何形式的继续教育，而是将主要精力放在学历教育上，甚至将政府给予的继续教育项目也“拱手相送”他人。

首先，要尽力争取当地区县政府的大力支持，宣传广播电视大学在开展社区教育、构建终身教育体系和学习型社会中的重要作用。其次，要积极主动地参与到社区教育和终身教育活动中，用实际行动和成效打动当地区县政府和教育行政主管部门，争取到社区教育学院的举办资格。第三，要大力开展非学历继续教育，利用电大的办学平台和丰富的教学资源，发挥远程教育的优势，借助智能学习终端开展形式多样、对象各异的职业技能培训、素质提升教育。第四，可以争取更多的优质教学资源，争取更多的合作办学支持，注重本专科学历教育和中等职业教育的衔接，拓展新的办学效益增长点和后续发展空间。

2.电大党校二元型的基层办学单位要实施“双元互动”发展战略，即以开放教育和党校教育为主要办学业务，充分利用和共享现有办学资源，实现范围效应的最大化。当然，如果让该类型的基层办学单位将电大开放教育作为办学主体是不现实的，也是不可行的。但是，这两块牌子之间的有效运行并不会否定原有体制，而且还会在一定程度上放大社会效应。让党校、行政学院教育的严肃性释放到电大开放教育上，增强电大学历教育的认知度；让电大教育的公益性作用于党校的教育业务上，增强党校教育的社会性。这是一个螺旋式的共进模式。这样就可以通过扩大影响而更易于开展其它社会性非学历继续教育。

首先，要合理配置两类教育的教师力量，建立一支高效运转的管理、教学、支持服务队伍，构建一套有效的对源自于电大教育的收入增长分配机制。其次，在党校教育和电大教育之间建立一种沟通的渠道和机制，促使优质教育资源可以得到更顺畅的共享，比如党校的授课在一定程度上可以对电大教育学员开放，电大教育的优质资源也可以作为党校教育的授课材料。第三，可以利用党校向基层乡镇延伸的契机，将电大在基层的学习中心与党校学习中心接轨，从而为开展社区教育和终身教育搭建有效的平台，这在一定程度上可影响区县政府关于社区教育和终身教育政策的制定，从而顺利获得社区教育学院的资格。

3.多校合一混合型的基层办学单位应实施“合作共进”发展战略，即自身范围内的各类业务之间协调发展，相互促进，实现规模效应。对于多校整合后的基层单位，有些业务可以很好融合，有些业务融合难度较大，甚至不能兼容，这既是现实也是面临的难题，问题在于，是否要将有限的师资力量全部投入到这些业务中去，从而造成多种业务都不能产生最佳效益呢？比如电大和教师进修校合并的基层单位，如果将师资力量按办学规模分配到两类教育上，不能很好地产生效益的话，是否可以考虑将教师进修教育业务外包呢？既然是作为教育行政部门指定的机构行使教师继续教育的管理职能，为何非要完全利用自身力量开展这些业务呢？如果借助电大远程教育的技术平台优势和网络优势，探索教师继续教育多元化的方式，是否可以很好地实现这一职责呢？从这个意义上讲，此类基层单位所行使的教师继续教育职能是否可以理解为电大非学历继续教育的一部分呢？

首先，要梳理并界定清楚主要业务，划定核心业务，而且要进一步明确各类业务的管理和运作属性，将非主要业务进行剥离，不能剥离的便创新业务管理模式，节约有限的人力资源，提升管理效率和办学收益。其次，要充分利用电大远程教育的渠道优势和技术优势，充分利用电大教育的优质教学资源，将多种业务类型的特点勾连起来，相互促进，和谐共存，共同发展。第三，要用开放的眼光看待学校的办学业务，用合作的理念运作学校的办学业务。电大教育在新时期是宽口径的，涵盖了学历教育和非学历教育，其办学宗旨和办学方式可以为多种业务共享，运作得当可以产生多种业务共赢的效应。第四，社区教育和终身教育在该类型的基层单位中不是孤立的，也不是难以共生的，恰恰相反，有了这些多业务的基础，扩展社区教育和终身教育职能更具有较强优势，如果获取到了社区教育学院资格，可以享有一个非常有利的新的发展机遇。重庆广播电视大学系统中就有先例，如沙坪坝区电大分校就与区教师进修学院、社区教育学院三位一体，其发展态势值得关注。

4.行业学院型的基层办学单位应实施 “统筹并举”战略，将自身具有优势的职业教育和电大开放教育结合在一起，统筹管理，齐头并进，树立声誉，塑造品牌，从而增加社区教育和终身教育的职能。从办学基础上看，中等职业教育更多地是学校教育，而电大教育则强调的是社会教育，是一种业余教育和远程教育。但是从属性上讲，电大教育也属于职业教育，这是因为电大开放教育一直强调的就是培养“应用型人才”，这一点和职业教育的培养对象是一致的，尽管办学层次和办学方式上存在不同教育类型、不同教学方式、不同管理方式的差别。照此来看，社区教育、终身教育似乎更是与此格格不入了？其实不然。终身教育是社区教育的核心，是迈向学习型社会的重要途径；社区教育是满足居民多样化学习需求，促进人的全面发展、终身发展的基本途径。从本质上讲，它们都是教育社会化与社会教育化的统一。职业教育、电大教育、社区教育和终身教育是可以实现统筹协调发展的。

首先，应该转变思想观念，将学校教育与社会教育的管理方式、运行模式、教学方式等相互融通，用社会化的眼光办职业教育，以职业化的视野办电大教育，切忌将二者割裂开来。其次，要创新思路，贯通职业教育和电大教育的培养模式，转变人才培养的理念，促进现代信息技术和教育教学的深度融合，将远程教育的终端和网络学习模式应用到职业教育人才培养上，将职业教育的思维和理念深入贯穿到电大教育的人才培养过程中。第三，应充分发挥此类基层单位的行业企业办学优势，构建行业企业的信息化教育基地，全力助推企业行业构建终身学习体系和学习型组织建设，可以将社区教育学院建在行业企业内，将学历教育、非学历教育、社区教育和终身教育融为一体，通过社会文化生活教育，提高行业企业各类人员的科学文化素质，提高生活质量、幸福指数和人生价值。

五、结语

在广播电视大学向开放大学转型的过程中，系统办学的突出优势和重要特色，丝毫不应该改变，反而应该得到强化。在这个体系中，作为基础支撑的基层办学单位，因为承担了来自第一线的冲击和压力，更加应该受到重视。它们的未来发展，更多地取决于自身的办学体制。本文基于现实，分析了重庆广播电视大学办学体系中各基层单位的体制类型，利用SWOT模型剖析了单一电大业务型、电大党校二元型、多校合一混合型、行业学院型等四种体制类型的优势和劣势，分析了它们面临的机遇与挑战。尽管这些体制类型放在全国范围来看不尽相同，但是具有很强的现实代表性。本文的目的在于分析基层单位办学体制的发展趋势和发展模式，归纳开放大学基层单位体制选择的策略，从而对基层单位办学体制的发展路径选择进行描述。基层单位应该集远程开放学历教育、非学历继续教育、社区教育和终身教育于一身，建立真正意义上的开放大学基层学院。对于业务类型的运作，则应分别采取一主多元、双元互动、合作共进、统筹并举的发展战略。希望本文的研究，能够为开放大学体系或广播电视大学办学系统的基层办学单位的发展提供思路借鉴和模式参考，顺利实现广播电视大学向开放大学的战略转型，推动我国远程开放教育可持续发展，促进终身教育体系和学习型社会的构建。

[1]牛慧.广播电视大学系统建设特征探究[J].广播电视大学学报：哲学社会科学版，2010（1）.

[2]南旭光.我国开放大学体系协同能力生成模式研究[J].中国电化教育，2013（1）.

[3]胡继明.新时期广播电视大学系统的反思与再造研究[J].中国远程教育，2013（6）.

[4]中共中央，国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）[N].中国教育报，2010-7-30（02）.

[5]丁振华.美国社区学院对发展宁波高等教育的启示[J].宁波大学学报，2002（4）.

[6]邵南.旗舰战略：省级远程教育系统建设的变局策略研究[J].现代远程教育研究，2004（4）.

[7]李芸，葛正鹏.商业模式创新对开放大学办学模式构建的借鉴[J].中国远程教育，2012（8）.