徐州：资产在市场中交易权力在阳光下运行——公房租赁进场公开竞拍工作纪实

李中亚 魏钟瑞 （徐州产权交易所，徐州 221003）

（第一作者为徐州产权交易所所长）

2011年12月29日，徐州市公房租赁公开竞拍工作推进会召开。在此之前的12月23日，由徐州市纪委、农工办、财政局、审计局、监察局、市级机关事务管理局、国资委七部门联合签发的《关于公有房屋租赁实行公开竞拍的意见》（以下简称“七部门意见”）正式施行。七部门意见要求，徐州市所有行政事业单位、国有及国有控股企业、村级集体用于对外租赁的房产，包括各类办公性用房、商业（生产）性用房、仓储性用房及其他构筑物等的租赁活动，均应进入徐州产权市场统一公开竞拍。推进会的召开和意见的实施，标志着徐州市公房租赁进场公开竞拍工作进入规范化和制度化的轨道。

1 开展背景，拓展源头防腐领域

徐州开展公房租赁进场公开竞拍工作，源于难以杜绝的“小金库”问题。在进场公开竞拍工作纳入七部门统筹规范之前的一年内，徐州市共查处36起“小金库”方面的违纪违法案件，其中资金来源于公房租赁的就有25起，这种现象引起纪检监察、国资监管等有关部门的高度关注。徐州市纪委把这种腐败现象发生的主要原因归结为对容易滋生腐败的公有房屋租赁这个廉政风险点没有制定相应的防控措施。为了不断拓展源头防腐工作领域，徐州市有关部门将目光投向徐州产权市场，把引进市场机制解决一些地方和单位公房租赁过程中存在的权力寻租、隐瞒私分、坐收坐支等问题，作为有效治理“小金库”问题的重要手段，开始加以考虑。

这要从2010年9月1日江苏省财政厅正式颁布实施《江苏省行政事业单位国有资产管理办法》说起。为积极贯彻落实这一办法，徐州产权市场做了大量的政策宣传工作，并接受市级机关事务管理局的委托，于2011年2月21日对其管理的市区7处门面房租赁权进行公开处置。虽然这次公开处置的门面房租赁权成交额仅为34万余元，但相较年租金起拍价20万元，租赁权益增值率为67%。而其中一处年租金起拍价为3.6万元的门面房租赁权经过竞买人20多轮报价，成交价最终锁定于9.9万元，增值率达到175%。公房租赁进场公开竞拍工作凸显了良好的经济和社会效益，引起了巨大反响，徐州当地报纸、电视台纷纷对此予以报道。在后续公房租赁进场公开竞拍组织实施过程中，较高的价格增值率和群众满意度，促使有关部门把推动公房租赁进场公开竞拍纳入工作议事日程。

2 快速推动，政府部门积极筹措

七部门意见明确了工作责任主体，成立了由市纪委领导为第一召集人、市财政局领导为第二召集人、七部门有关领导为成员的徐州市公房租赁公开竞拍工作联席会议。七部门意见还对工作开展的政策依据作出说明，即：行政事业单位依据《江苏省行政事业单位国有资产管理办法》，规范公房租赁管理；国有及国有控股企业按照《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》，加强对公房租赁管理；村级集体公房租赁依据《江苏省农村集体资产管理办法》和《徐州市农村集体资金资产资源服务管理监督暂行办法》的规定，采取公开竞拍的方式确定承租人，切实保障村级集体资产保值增值。充分的法规政策依据，为工作的开展奠定了坚实的法理基础，工作运行有了基本行为规范。

2012年11月28日，徐州市公房租赁公开竞拍工作座谈会召开

2012年10月18日，江苏省监察厅副厅长洪慧民率省调研组来徐调研公房租赁公开竞拍工作

为了加快工作进程，徐州市召开了公房租赁公开竞拍工作推进会，拉开了徐州市公房租赁进场公开竞拍工作的帷幕。徐州市纪委书记陈志扬要求坚持依法有序，积极稳妥推进公房租赁公开竞拍工作，市财政局局长韩冬梅强调，要加强载体建设，提供优质服务。提供公开、公平、公正、竞争的交易环境，是工作开展的重要条件。会议也为徐州产权市场工作开展指明了努力方向。

徐州市公房租赁公开竞拍工作联席会议办公室（以下简称“公房联办”）趁热打铁，于2012年1月出台《关于做好公房租赁公开竞拍工作的通知》，以2011年12月31日为清理时点，对徐州市公房开展专项清理，目的是切实掌握租赁公房的实际情况，为规范管理奠定坚实基础。通知要求，每月下旬集中组织一次公房租赁公开竞拍活动，统一按公开竞拍的下月1日作为新租期的起始时间，各单位应对租赁到期的公房提前2个月做好公开竞拍准备工作；徐州产权交易所要严格按照有关法规政策的规定组织公房租赁公开竞拍活动，并建立完善的竞拍结果公示制度，督促公房权属单位及时与承租人签订租赁合同，并报监管部门登记或备案。

在对全市公房进行摸底调查后，公房联办于2012年3月出台《徐州市公房租赁公开竞拍操作规程》，并于4月1日正式施行。操作规程对公房租赁委托受理、信息发布、租赁交易签约、资金结算交割、成交结果公示等环节均进行明确而细致的规定，是办理公开竞拍工作的基本行为准则，公房租赁公开竞拍有了统一标准。

公房联办还规定，严禁公房权属单位的工作人员、领导班子直系亲属参加或利用他人名义参加本单位公房租赁的竞拍，同时将国有集体资产保值增值情况，作为单位主要负责人任期和离任审计的主要内容。

3 严格程序，产权市场规范运作

徐州产权市场从加强内部管理入手，积极主动为各有关单位上门提供服务，按时向公房联办汇报工作进展情况，得到了有关单位的一致好评。

3.1 完善制度，确保工作规范有序进行。徐州产权市场将公房租赁公开竞拍工作分成九个环节：（1）受理出租方的交易申请；（2）配合公房联办确定评估和拍卖机构；（3）委托评估机构对招租房产市场租赁价格进行评估；（4）发布拍卖公告；（5）办理竞买登记；（6）组织现场竞拍；（7）签订租赁合同；（8）竞租结果备案；（9）配合纪检监察部门对违法违规情况进行整改。各环节又细分具体工作内容，真正实现工作程序无缝对接，建立了完善的事前、事中、事后的进场约束、规范运作及廉政惩防机制，从源头上有效杜绝了交易过程中人情租赁、权力寻租等腐败问题。

3.2 精心策划，细致进行前期准备。徐州产权市场对每批公开竞拍项目，均预先计划详细工作方案，分析可能出现的问题，提前制订应对措施。在竞拍活动举办前，徐州产权市场全面完善各项法律程序，综合考虑原承租人及其他相关第三方的利益并发送适当法律文书履行必要告知手续，并经律师审核把关，避免出现法律纠纷。同时将了解到的竞买人情况及时向公房联办、公安局反黑行动大队等通报，现场增派保安和警务人员维持秩序，坚决杜绝社会黑恶势力和闲杂人员在拍卖会现场的寻衅滋事行为。

2013年6月5日拍卖会现场

3.3 善始善终，协助公房出租单位与承租人办理交接手续。大多公房出租单位对公房租赁公开竞拍工作的流程比较生疏，徐州产权市场联合顾问律师，帮助有关单位依法、合规办理租赁权移交手续，不留工作尾巴。

3.4 急人所急，帮助协调房屋出租单位和税收征管部门的关系。对于房屋出租单位反映的公房出租涉及税费交纳程序问题，徐州产权市场主动与税收征管部门联系，进行多方协调，简化税费交纳工作流程，提高公房租赁公开竞拍工作推进效率，增强公房租赁税费征管力度，使出租单位和征管机关均感满意。

3.5 规范组织，有效提升公房租赁经济效益。在公房联办的指导和监督下，自2011年12月至2012年底，徐州产权市场共组织公有房屋租赁权竞拍会数十场，公房租赁公开竞拍成交总面积为25739.6平方米，年租金总成交价为1424.7万元，与原租赁价格相比，增值率达187.6%；与公房租赁评估值相比，增值率达67%，真正使产权市场价格发现功能得以充分体现。

3.6 降低收费，追求工作开展的社会效益。在公房租赁进场交易之前，拍卖机构除了按照5%的比例向承租人收取拍卖佣金外，还将每年租金加总，以出租年限租金总额为计费基数，收取高额佣金，加重承租人负担；另外，有拍卖机构同出租单位协商，向其按照加总租金收入的一定比例收取拍卖佣金，减少了公房租赁财政收入。为减轻承租人负担，增加公房租赁财政收入，徐州产权市场向公房联办汇报后，不管公房租赁期限为多少年，竞拍费用的收费标准统一定为年租金的3%，并且只向承租人收取，免收出租单位全部费用。前后对比，以公房租赁期限5年计，徐州产权市场收费最多只相当于拍卖机构收费的1/8。

公房租赁进场公开竞拍工作，既盘活了国有资产，又让各有关单位从复杂的人情关系中得以解脱，同时考虑到原承租人已投入的装修等费用而建立的原承租人优先权的保障机制，使得工作的开展完全在公开、公平、公正的平台上阳光进行。有竞买人对此心服口服：“这个做法太高明了，让我们承租人心甘情愿地竞争，政府又赢得了信任。虽然成交价格比底价高出很多，可我算过了，利润少赚点就行了。特别是竞拍省了我四处托人的功夫，也让竞争对手们服气，以后再也不用担心有人事后捣鬼。”诚如新华社等媒体评论，徐州公房租赁公开竞拍用公平正义手段实现了公有资产的保值增值，最大限度地挖掘出公有资产为民造富的价值。

4 工作开展过程中出现的问题

尽管公房租赁进场公开竞拍工作令纪检监察、国资监管、公房权属单位和竞买人等市场参与主体倍感满意，有效保障了各方的合法权益，促进了国有资产保值增值，同时在源头防腐方面发挥了巨大作用，但是工作开展仍然面临较大阻力。

4.1 拍卖机构极力阻挠公房租赁进场公开竞拍。徐州市开展公房租赁进场公开竞拍工作后，社会拍卖机构已不能独立承接公房租赁竞拍工作，而如果承接该项业务，其收取的拍卖佣金按照现行收费标准，与之前的收益相比大幅缩水，已有社会拍卖机构以佣金收入过低为由拒绝承接业务。公房租赁进场公开竞拍工作增收节支大部分为财政和承租人受益，而对社会拍卖机构来讲已无太多“油水”可捞，于是矛头指向了产权市场，拍卖机构开始向有关部门反映产权市场的“垄断”问题，其实制度设计之初，即在操作规程中规定实施公开竞拍工作的拍卖企业由产权市场与公房出租单位通过择优方式共同选定。有规定却不愿执行并且以莫须有的理由进行阻挠，由此暴露出的社会拍卖机构纯粹的经济逐利目的和与有关单位深层次的利益纠葛问题，耐人寻味。

4.2 公房权属单位既得利益群体为公房租赁进场公开竞拍设置障碍。公房租赁进场公开竞拍的制度设计初衷，即为源头防腐。在进场公开竞拍制度实施前，一些单位负责人与社会拍卖机构，甚至竞买人等恶意串通，通过压低租赁价格，提高佣金收取比例等手段，造成国有资产流失，大量不当得益流入个人腰包；进场公开竞拍制度施行后，切断了有关各方错综复杂的利益链条，少数公房权属单位有关负责人敢于逆流而动，公然叫板这一得民心、树形象的廉政工程，也就不足为奇。如有单位以极低的价格将公房租赁给本单位临时所聘员工，而该员工却以高出承租价很高的市场价格对外转租，虽明显违规，该单位却不愿清理公房进场公开竞租，复杂的利益纠葛由此可见一斑；还有一些单位，将拟招租公房化整为零，以公房租赁进场公开竞拍程序复杂，评估费用过高为由，拒不执行政策法令。

4.3 行政事业单位进场积极，但企业公房大多场外交易。在2012年徐州产权市场组织的数十场公房租赁公开竞拍活动中，公有房屋权属大多为行政事业单位，企业公房租赁进场公开竞拍数量占据比例较小。而目前徐州市公房租赁市场却是企业公房存量较大，很多企业公房租赁仍存场外交易现象。究其原因，与目前国有资产处置规定语焉不详有很大关系。企业国有产权和大宗资产项目进场转让已形成共识，但很多企业在资产权益交易过程中，却玩起化整为零的把戏，把大宗资产权益拆分成若干份额自行处置。要彻底杜绝这一现象，还应继续完善企业国有资产管理、处置政策，能进则进、能进必进，坚决狠刹企业国有资产场外交易不正之风。

4.4 村级集体公房租赁工作滞后，形成工作开展的真空区。到目前为止，无一例村级集体公房租赁项目进场转让，这与我国农村集体资产资源管理工作配套政策不完善有很大关系。要调动各级农村工作管理部门的积极性，使村级集体公房租赁进场公开竞拍形成工作常态，首先应解决村级集体资产资源产权归属不清的混乱局面，完善已有的农村集体土地房屋产权登记制度，明晰权属关系，为公房租赁甚或公房产权转让进场交易奠定基础。同时，应就农村资源管理加强对基层干群的政策宣传工作，打击乡镇、村级“土皇帝”一手包办集体资产权益出租、出借和转让现象，破除农村集体资产管理工作“一言堂”陋习；纪检监察和公房联办等部门加强监管，对不法分子坚决查处，建立农村集体资产管理常态基层反腐机制，使农村集体公房租赁、集体资产进场公开转让成为拓展农村集体资产管理、开展基层反腐工作的全新途径。

5 成效卓然，省市领导高度重视

工作在规范有序前进，越来越多的行政和企事业单位认识到公房租赁进场公开竞拍的重要性，良好的社会和经济效益使财政收入增加和干群关系缓和得以有效体现，遵循三公原则的市场行为引来各方赞誉，这引起江苏省、徐州市主要领导的高度关注。江苏省委书记罗志军专门作出批示，肯定徐州公房租赁进场公开竞拍工作取得的成绩，并要求进一步深化和完善，扫除盲区，不留死角。徐州市委书记曹新平更为徐州市深入开展该项工作提出指导性意见：要进一步加大治本力度，完善监督机制，拓宽治腐领域，促使各部门干部自觉养成“习惯在监督的环境下工作，习惯在法制的轨道上用权”的良好作风。为此，目前徐州相关部门打算推出诸如开发新型房产管理软件，将各类出租房屋和基本信息及照片定位在电子地图上；建立公房租赁管理预警模式，对合同租期、租金收缴、消防安全等进行预警监控、跟踪管理等一系列工作改进措施，完善公房租赁监管体系。为拓宽徐州市源头防腐工作范围，户外广告设施、公共停车场地、城市道路等公共资源经营权以及机动车稀缺号牌等公共资源市场化配置领域也将进入徐州市营造公平市场环境的探索视野。

市纪委书记陈志扬说：“老百姓往往通过身边的人和事来看待党和政府。过去公房出租不透明、不公开，群众猜测很多，意见颇大，成为影响干群关系的重要方面。现在通过公开竞租，彻底消除了群众的疑虑，既压缩了权力寻租的空间，又还干部以清白，明显增强了党和政府的公信力和凝聚力。”这是对徐州市开展公房租赁进场公开竞拍工作意义的最好诠释。