深化改革更好地发挥产业政策作用

■ 李文增

（天津市经济发展研究所，天津300202）

深化改革更好地发挥产业政策作用

■ 李文增

（天津市经济发展研究所，天津300202）

3月24日的2013中国发展高层论坛上，国家发展改革委副主任朱之鑫的发言刚刚结束，北大经济学教授张维迎就向朱之鑫抛出一系列问题：新一届政府下的发改委，会不会重新反思产业政策，会不会重点放在怎么创造更好的公平环境，会不会反思自己的功能，会不会像张高丽副总理讲的那样给市场放权，给企业放权，发改委自身怎么去改革。朱之鑫副主任回答道：是不是所有的产能过剩都是由于产业政策造成的呢？我想这个恐怕值得商榷。是不是所有产业政策中都产生了大量腐败，也值得商榷。张维迎教授与朱之鑫副主任的争论实际反映了这么几个问题：何为产业政策？产业政策的作用是什么？产业政策能否发挥好产业结构的调整作用？以及如何更好地发挥产业政策对产业结构的调整作用？

1 何为产业政策？产业政策的作用是什么？

所谓产业政策一般是指国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，从而提高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效地适应需求结构要求的政策措施。产业政策是国家对“经济” 经济进行宏观调控的重要机制。

产业政策的作用主要有以下三个方面：一是调控经济结构。即调控产业结构、产业组织结构、产业区域布局结构，使社会资源在各产业、行业、企业、地区之间得到合理配置，逐步实现产业结构的优化。二是影响经济的长期发展。即改造产业结构，实现产业结构的优化，促进经济的增长。主要包括产业结构政策、产业组织政策、 产业区域布局政策。每一种具体政策都以市场机制的调节为依据，对市场起着直接调控、对企业起着间接调控的宏观作用。三是调节供给。即通过促进或限制某些产业的发展，改造产业结构，调整各产业之间的相互关系，使供给总量和结构都能满足需求，实现供给和需求的总量、结构的平衡。

总之，在市场经济运行中，产业政策具有导向作用。这种导向作用主要是：调整商品供求结构，实现市场上商品供求的平衡；通过差别利率、税率等信贷和税收倾斜政策对资金市场和商品市场的经济运行进行调节，有助于资金合理流动和资源优化配置，可以打破地区封锁和市场分割，促进区域市场和国内统一市场的发育和形成。

2 我国未能避免严重的产能过剩和重复建设是不争的事实

我国目前不仅钢铁、水泥等传统产业出现严重过剩，而且新兴产业的风电和光伏制造等新能源产业也出现了产能过剩。就如张维迎教授指出的：“最近中国的光伏产业处于严重危机当中，领头企业无锡尚德已经破产。我们知道过去十多年，从中央政府到地方政府以产业政策的名义，给这个行业和这些企业大量的资金和其他方面的支持，这个危机与政府的产业政策有关，或者一般地讲，就我观察，我们的产业政策本身很多是不成功的，今天我们很多产业能力过剩是过去产业政策导致的结果。我们也进一步看到，政府产业政策已成为腐败和寻租的重要根源。”

尽管国家发改委的朱之鑫副主任对张维迎教授提出的产业政策质疑进行了辩护：“完全达到100%的平衡我说是一种理想主义，可能是我们原来最早的计划经济想法。”但我国一些行业的重复建设和产能严重过剩，且不是一般性的产能过剩，是不争的事实。

张高丽副总理的讲话也间接地反映了此方面的问题：“中国财政收入去年已经到了11.7万亿人民币，去年M2达到97.8万亿，这个数量已经不小了，关键是怎么把这个钱用到刀刃上，使它发挥最大的经济和社会效益。不能把这个钱用去搞重复建设，用去搞产能过剩。所以很重要的是我们要把这个钱用好，用到该用的地方。”

3 我国产能过剩的主要根源

近些年我国政府部门，特别是发改委也下了极大的力量，通过运用产业政策对产业结构进行了调整，但仍出现了较严重的产能过剩。在市场机制较为完善的条件下，产能过剩问题会随着供应过度→价格下跌→供应下降的同时需求亦有可能上升→价格上升→供应和需求再调整的路径，而逐步缓解甚至接近消失。但我国经济长期存在的产能过剩和重复建设问题，显然有许多独特、深层次的成因。

3.1 国际产业转移对我国产能过剩的影响。随着全球化趋势的深化，世界性产业重组步伐加快，发达国家利用掌握先进技术和既有发展基础的优势，把能源消耗多、环境污染重、附加价值低的产品大量转移到国外，而集中各种生产要素，发展高新技术产业和附加价值高的产业。我国在承接国际产业转移的过程中，由于种种原因，一些地方集中新上了许多发达国家转移出来的此类产业。特别是其中的铁合金，我国的铁合金生产、消费、出口分别占世界的40%、30%、30%。但是，这种高耗能、高污染产品的出口，越来越受到国际社会的反对，因此产能过剩在所难免。

3.2 买方市场形成后缺乏有效调节机制。近些年随着我国总体生产能力的增强，我国买方市场逐渐形成。进入新世纪以来，供大于求的行业也在逐渐向更多的领域延伸。在买方市场条件下，市场通过价格竞争实现利润，以利润的增加吸引生产要素转移，生产要素过多集中于某一行业，一旦超过市场需求，就产生了产能过剩。比如钢铁、水泥和电解铝等就是我国买方市场形成后缺乏有效调节机制形成了过剩。

3.3 生产要素价格偏低且定价机制不合理。一是土地作为重要的生产要素，市场化程度较低。尤其在工业用地市场，尚未形成完全意义上的市场定价机制，有的地区即便建立了市场定价机制也难以真正执行。二是资源价格未能真实反映资源市场供求关系和资源的稀缺程度，致使资源要素价格偏低，尤其是环境资源成本相对较低，容易形成生产扩张和产能过剩。三是资金供给宽松。我国银行的信贷资金成本仍相对较低，加之近年来银行体系流动性总体宽松成为常态，对于那些能比较容易从银行获得信贷资金的国有机构投资者来说，更是具备较强的投资冲动。四是从国际比较来看，我国劳动力价格尤其制造行业的劳动力价格明显处于国际较低水平，也容易形成竞争性扩张和产能过剩。因此，土地、淡水、能源、资本、人力等生产要素价格形成机制存在问题及其改革不到位，价格杠杆难以有效发挥作用，不能抵制反而助长了盲目投资、重复建设。一些重要行业市场准入标准不健全，且由于地方保护主义，致使依法行政、依法监管，以及国家产业政策的作用被大打折扣。

3.4 经济评价体制存在问题。在经济快速发展过程中，一些地方政府和企业，在新上项目时，对发展规划、产业政策、市场供求情况掌握得不好，急功近利，盲目攀比，把投资规模和增长速度作为评价政绩的主要指标，有的甚至违反客观规律，不顾未来效果地干预企业活动，跟风投资，盲目扩张。

3.5 投资体制存在问题加剧产能过剩。一是投资高速增长形成的产品需求动力仍高于产能过剩形成的价格下拉压力。不论是政府部门，还是企业的投资冲动均因此难以得到有效遏制。尤其是近年来在对GDP拉动效果最快的城建领域和上游产业千方百计地上项目，客观上导致区域经济结构趋同，全国范围内的产能过剩加剧。资本密集型行业相对更容易出现产能过剩，地方政府对资本密集型行业的投资偏好极易引发或者加剧产能过剩。加之中国的破产制度不完善，产能过剩内生的调节机制尚未建立，投资体制尚未获得有效改革，导致我国产能过剩具有长期性和复杂性。二是投资体制导致的行业结构不尽合理导致产能过剩。这种过剩一般表现为投资过剩和投资不足，以及产能过剩与产能不足并存。例如农、林、牧、渔业投资占城镇固定资产投资的比重不足2%，教育、卫生、社保投资占城镇固定资产投资的比重在3%左右。投资结构失衡导致工业生产性行业和基础设施相关行业产能过剩日渐加剧的同时，农业、教育、卫生及社保类行业的需求因为投资不足而迟迟得不到较好的满足。三是投资和消费两大需求结构失衡形成产能过剩。近些年我国为应对欧美国家的金融危机，及应对国际经济等外部需求不足，采取了加大国内投资的扩大内需政策措施。但这种政策措施是一把双刃剑，一方面确实扩大了内需，另一方面又扩大了产能，为以后的产能过剩埋下了隐患。我们今天形成的钢铁、水泥，甚至先进的光伏产业产能过剩，有不少是在2008年以后为应对危机采取的扩大国内投资的结果，是投资对消费的“挤占”效应。

3.6 中国式的特殊性产能过剩。一是行政垄断和自然垄断形成中国式的行业整体性产能过剩。由行政垄断和自然垄断等引发的“暴利效应”，导致某些有行政垄断和自然垄断且有“暴利倾向的行业”的投资不断膨胀，社会资金也加倍流入这些部门，最终导致这些行业产能的过度扩张。如果出现了行政垄断与自然垄断的相互结合，问题会变得更加严重，会出现产能过剩与价格扭曲的双重矛盾，如房地产业、钢铁、汽车、能源行业等都存在着这样的现象。二是中国式的爆发式产能过剩。近年来，我们也经常看到一些很有发展潜力的行业在一夜之间是如何变成产能过剩行业的。风电、多晶硅等新兴产业出现重复建设问题，就是最好的写照。

3.7 产业政策存在不完善问题。一是原有的产业投资政策不完善形成产能过剩。例如钢铁行业，一些规模较大的国有企业通过扩大投资和兼并重组，试图使规模进一步扩大，形成更大的竞争力和市场份额，而一些技术水平不高，控制污染能力不强，成本却相对较低的中小企业仍在扩张生产，从而使钢铁行业的生产过剩进一步加剧。产业政策在“国进民退”和“民进国退”问题上争论不休和摇摆不定。尽管后来国家发改委提出不论是国有还是民营，一律以科技水平、环保等为准入标准的产业政策，但钢铁行业的产能过剩已成事实，不是一朝一夕能解决的。二是我国现行的产业政策过多地向制造环节而非研发核心技术领域倾斜。例如光伏产业曾是我国短缺且亟待发展的新兴产业，但我国的产业政策却较大地向光伏产业的制造领域而非研发核心技术领域倾斜，这不仅影响到光伏制造企业，而且影响到金融机构。截至2013年2月底，包括工行、农行、中行等在内的9家债权银行，对全球最大的光伏组件制造商无锡尚德的本外币授信余额折合人民币已达71亿元，由于无锡尚德缺乏核心技术，在国际市场上竞争力不强，最终破产重整而遭到重大损失。三是我国现行的产业考核政策存在问题。导致我国产能过剩形成的一大主体不仅包括厂商而且还包括很多地方政府，当GDP不仅是政府考核的经济目标而且也是政府行动的指南时，各级地方政府实现经济目标的“最好途径”就是通过投资增长拉动地方经济增长，由此导致各地方过度投资、恶性竞争及产能扩张——产能过剩局面变得难以控制。

4 抑制重复建设和产能过剩的对策建议

我国产能过剩既有国际经济运行的外部因素，也有国内经济体制改革不到位的内部因素，还有政府产业政策运用不完善、不到位的因素影响。因此，一方面要深化改革，另一方面要完善政府产业政策，发挥政府产业政策在抑制重复建设和产能过剩中的作用。

4.1 要解决导致中国式产能过剩产生的思想根源。一般认为，导致产能过剩的根本原因是经济增长方式的不合理。这确实是个重要的原因，但更重要的原因是主导经济增长方式的思想问题。在GDP崇拜的思想作用下，面对国际产业转移等影响，既忽视了“增长的极限”，忽视了人、自然、社会之间的相互关系，也忽视了生产能力与经济需求之间的相互关系。因此，要解决中国式产能过剩，必须消除GDP崇拜的思想根源，转变政府的经济增长模式。

4.2 政府要不断改善宏观经济管理。一是在宏观调控政策上，应在充分发挥市场机制作用的基础上，更加注重运用经济和法律手段。包括完善行业规划，以增强银行贷款、供地、环评的科学性；制定相应的市场准入标准，包括环保、能耗、水耗、资源综合利用和安全质量技术、规模等标准，以促使新上项目提高质量和水平。二是搞好区别对待、有保有压。“压”要有力，“保”要坚决。“压”包括原则上不批新上产能过剩项目；提高对产能过剩行业的市场准入标准；要规定每年淘汰落后产能指标，并分解到各地方政府，同时进行考核和评价；“保”包括对市场短缺的生产项目要扩大生产，保证供应。三是研究建立对在竞争中败下阵来的破产企业实施救助的办法和机制。包括对下岗职工进行培训，给予信息引导，帮助解决银行贷款呆坏账问题。

4.3 要建立解决产能过剩的市场环境。产能过剩是市场经济条件的产物，应该用市场经济的方法来逐步解决。一是逐步形成产业竞争的市场结构，实现资本和品牌的有效集中，形成市场机制的自我校正；二是要逐步改变经济行政垄断与自然垄断问题，减少“暴利行业”产生的市场制度；三是减少政府对GDP的直接控制和干预，根本扭转政府只有靠投资才能推动经济增长的固有观念和方式。

4.4 深化投资体制改革，逐步减少政府部门的生产性投资规模。政府部门本是市场经济的裁判员，要运用规则和产业政策去引导和调节市场，当市场出现短缺时，政府部门通过产业政策鼓励社会生产，反之，当市场出现过剩时，政府部门通过产业政策限制生产。然而当政府部门生产性投资规模过大，社会生产出现过剩时，政府部门运用产业政策调节社会生产时，就会处于被动地位。因此，逐步缩小政府部门生产性投资规模，鼓励民间资本进行社会需求的生产性投资，是更好地运用产业政策，抑制产能过剩的重要途径。政府生产性投资减少后形成的富余资金，可一方面投入到社会保障，鼓励人们放心而无后顾之忧地扩大消费，平衡产能过剩；另一方面可作为调节发展基金，专门用于鼓励短缺行业的发展补贴，这种补贴不仅引导普通企业，而且引导金融企业，引导整个市场迅速进入短缺行业。当然我们以前也出现过补贴后的行业出现新的产能过剩情况，是补贴选错了方向，这是另一个问题，需要政府部门运用市场化的思维方式，在坚持调查研究的基础上，不断适应市场变化，不断调整鼓励和补贴方向，达到鼓励和补贴的效果。

（作者为天津市经济发展研究所金融发展研究中心主任、研究员）