京沪浙粤苏人才政策比较研究

● 鞠炜 刘宁

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为了建立有利于人才成长和发展的机制和环境，我国政府及各地都出台了一系列人才政策。人才政策在这里是指能够支持人的才能与作用发挥的一系列政策与法规，是政府为了发挥人才的作用，对人才的培养、开发、利用等活动做出的规定和采取的措施与行动 （萧鸣政、韩溪，2009）。人才政策制定的主体有各级政府、组织部门及相关机构，政策体系由人才发展公告、通知、意见以及实施细则、管理办法构成，政策的内容，可以精炼为人才引进、人才培养、人才激励三个方面（刘媛、吴凤兵，2012）。

根据我国目前经济发展的需要以及相关人才政策针对的对象，本文根据科技领军人才、海外归国人才、高层次创业创新人才等几类目前对经济文化发展有着突出贡献的人才，以北京、上海、浙江、广东、江苏等经济发展较快的五个省市的人才政策作为样本，比较其在人才引进、人才培养和人才激励三个方面的异同及优劣，为优化人才政策提出建议。

一、人才引进政策比较

人才引进是人才政策的基础和重要组成部分本文拟从人才引进的标准、人才引进的方式和引进的成果对五省市的高层次人才引进政策进行比较分析。

本世纪初，我国步入全面建设小康社会时期，伴随着国际竞争日趋激烈的趋势，由上海市作为先导，全国很多省份开始构筑本省的人才高地，出台了众多的人才政策。2008年，中共中央办公厅转发《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》，要求组织实施海外高层次人才引进计划，引进并支持一批海外高层次人才回国创新创业。全国各地纷纷响应，近年来京沪浙粤苏五地的人才引进计划工程蓬勃发展（见表1）。

1.人才引进的标准

各省首要引进的对象为专家学者；国家重点学科、实验室及科研项目带头人；专业技术人才和管理人才以及创新创业人才。从引进人才的偏好来看，北京和江苏吸引人才的重点比较平均，主要是专家学者，以及各个领域有重大贡献的创新创业人才；上海和广东偏好吸引的是从紧缺专业的人才转向特殊领域所需人才与对社会经济贡献显著的人才；浙江省更加注重科技创业人才以及留学回国人员和团队，鼓励人才携科研成果自主创办科技型企业，开展专利技术的产业化研究和后续技术研发工作等。

各省对高层次科技人才的条件要求是必须获得博士学位，年龄不超过55岁，国外高层次人才在引进地区工作时间不少于6个月。江苏省在文化、卫生类创新项目上对学历的要求放宽至硕士。北京市考虑到外国专家的实际情况，申报人年龄放宽到65岁。

对高层次创业人才的要求均是具有硕士学位。江苏省要求创业人才为所创（领）办企业的主要负责人，本人投入企业的实收资金不少于100万元人民币（不含技术入股）；北京市要求企业注册资金现金资产不低于50万元人民币，留学人员出资额占企业注册资本的50%以上；浙江省要求创业者持有已授权的发明专利技术或专有技术急需开展产业化研究或后续技术研发，并且要求其须在其创办的企业中担任副总经理以上高级管理职务；上海市和广东省要求在其重点发展的高新科技领域具有核心技术，或者拥有独立自主的知识产权且技术成果领先能够填补国内的空白。可以看出各省在一些基本要求相似的基础上，北京和江苏在人才创业的创业资本上设置了门槛；而浙江、上海和广东更注重创业人才不可替代性的核心技术。

表1 京沪浙粤苏五地人才引进工程

2.人才引进方式

高层次人才引进的方式已经从“刚性引进”为主转变为“刚性引进”和“柔性引进”并重。各地区正致力于打破人才的地区、单位、部门所有，积极探索人才多样化的使用方式和途径，主要分为两方面：一是鼓励高层次人才通过兼职、技术转让、技术入股、合作研究、培训讲学等多种方式为地区服务；二是通过组团赴海外集中招聘，开展海外高层次人才地区行，利用信息平台、海外联络处、社会中介等机构引才，扶持重大项目和创业载体的建设等活动吸引高层次人才。

对于第一方面，各省市的做法有发展孵化机构、博士后创新实践基地、高端产学研基地等。其中比较突出的做法是发展孵化机构，孵化机构是以促进科技成果转化、培养高新技术企业、培养高素质科技型企业家、技术人才和应用型人才为宗旨的科技创业服务载体和基地。北京有北京高技术创业服务中心，上海有张江园区孵化基地，浙江有未来科技城研发孵化平台，广东有南方创业服务中心孵化基地，江苏有江苏软件园孵化研发中心等。对于第二方面，各省市均会在每年开展不同层次和数量的海外集中招聘，海外高层次人才地区行等。

3.人才引进成果

截止2012 年底，北京地区共有629人入选中央“千人计划”，人才总量达到532万人，人才贡献率达40.6%。人才高端化发展的特征明显，聚集了719 位两院院士，约占全国院士总数的48% ，“ 新世纪百千万人才工程”国家级人选42人。 上海市有425名海外高层次人才入选中央 “千人计划”，310名海外高层次人才入选上海 “千人计划”，其中13人入选外国专家 “千人计划”。 人才资源总量近400万人，在沪两院院士161人，来沪工作和创业的留学人员已超过10万人，留学人员在沪创办企业4500余家。常住上海的外国专家8.5万余人。上海连续两年被评为 “外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”之一。浙江省 “千人计划”累计已引进高层次人才653人；国家“千人计划”累计已入选192人，居全国第4位。培养高技能人才16.5万人，培训各类人才60多万人。据统计，浙江省引进的“千人计划”创业人才，已成功创办企业158家，近3年营业收入达600余亿元。广东省拥有两院院士99人，拥有国家级“新世纪百千万人才工程”人才82名，政府特殊津贴专家5048人，博士后4300人。拥有留学回国人员约7万人，居全国第3位。江苏省累计引进国家“千人计划”246 人，其中创业类人才123人全国第一，江苏创新创业人才引进计划累计引进高层次人才1318 名。

二、人才培养政策比较

人才培养是人才开发的重要基础及核心内容之一。2010年中央发布《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》后，各地发布的本地纲要都将培养造就创新型科技人才作为人才队伍建设的首要任务。其中具有代表性的有北京百名领军人才培养工程、上海市首席技师千人计划、浙江151人才工程、广东百名南粤杰出人才培养工程、江苏333工程，如表2。

从目前已经开展的大型人才培养工程来看，各地的人才培养偏好是有所不同的，北京市的百名领军人才培养工程的主要培养对象主要是科技领军人才，上海的首席技师千人计划主要政策对象是高技能人才，浙江省主要的政策对象是学术技术带头人，广东省的主要政策对象是中国科学院、中国工程院院士的后备人才，江苏的主要政策对象是国家级科学家、工程技术专家和理论家。

在培养方式上，各地也有不同的创新，北京要求在培养科技领军人才的同时构建一批由科技领军人才领衔科技创新团队，并鼓励把创新成果转化为现实生产力，突出人才的团队和创业的效应；上海的千人技师计划在高技能人才的培养方面，发挥企业的主体作用，采取校企合作、高师带徒、技能竞赛、公共实训等多种形式培养高技能人才，建立高技能人才培养基地，辐射带动高技能人才培养；广东的南粤杰出人才培养工程是专门培养院士后备人才的政策和工程，在国内尚无先例，首批团队和领军人才建立实验室、研发中心及工程中心43家，申请发明专利269项，发表论文220多篇，奖励力度之大也是前所未有的，在社会上产生了深远影响；浙江的151人才工程和江苏的333工程在工作中培养人才，在职进修与脱产培训相结合，实践锻炼与出国培训相结合，符合了高层次人才培养的规律和要求。

三、人才激励政策比较

在人才的需求中，本文将最基础的对工作环境、生活保障及家庭稳定等方面的福利性待遇需求定义为福利性需求；将人才希望能够在工作和专业领域有更好的发展的需求定义为发展性需求，包括晋升和培训，职务授权，人力资本存量投资等；相应的，人才激励政策可分为福利性政策和发展性政策（陈莎利、李铭禄，2009）。福利性政策旨在满足人才的基本生存需求，为其创造稳定的物质环境，主要包括两方面：一是基本方面的满足，如住房、户口、子女就学就业等问题。二是工作待遇相关，包括工资薪酬、一次性补贴等。发展性政策旨在激发人才的工作热情，充分发挥其工作潜力，创造更多的价值，包括各种项目资助政策、培训、成果转化奖励、职称评定、晋升等。

表2 京沪浙粤苏五地部分人才培养工程

表3 京沪浙粤苏五地部分人才激励政策文件

本文选取各省贯穿于各人才工程中发布的、具有代表性的有关人才激励的政策文件作为比较材料（见表3）。

1.五地福利性政策比较

（1）户籍福利。户口迁移、配偶、子女的就业就学问题是高层次人才比较关注的问题。通过比较可知，各地均将户籍福利作为人才激励的首要优惠政策。就政策力度而言，考虑到北京市和上海市的户籍获得是最困难的，因此政策力度最大的是北京市，对专业技术人才、管理人才、创业人才优先办理入户手续；其次是上海市，对高层次的创业或工作的留学人员办理入户外，对其配偶就业和子女就学给予了市民待遇，但没有从根本上解决配偶的就业问题；再次是广东、浙江、江苏三地，优先办理高层次人才的入户问题，同时解决配偶就业和子女就学的问题。

（2）住房福利。良好的住房条件也是吸引高层次人才的福利性政策的物质基础。各地区根据其经济发展的需要，为不同的高层次人才提供有差别的住房福利。创业人才、学科带头人和领军人才是住房福利吸引的重点。各地关于住房福利的突出特点上比较如表4。

2.五地发展性政策比较

（1）资金激励。资金激励主要用于奖励科技创新创业中有突出贡献的人才，是五地在人才激励上最重要的手段之一。各地的资金激励政策共性较多，且在不断的比较学习中渐趋完善。例如广东省引进创新科研团队分三个层次进行资助，最高资助金额1亿元；江苏省财政每年拿出2亿元（2010年增至4亿元）专项资金，组织实施“江苏省高层次创新创业人才引进计划”。

（2）人力资本存量投资。科技人才注重长远发展的一个突出表现就是追求专业知识的积累、技能的提升。人力资本存量投资是指通过人力资本投资来增加蕴藏于被投资者身上的各种知识和技能的总量，目前的政策表现在对尖端人才的培养培训、鼓励产学研合作等。五地的人才培养工程都体现了对高层次人才的培养，开展了不同程度的校企合作。例如，北京大学提出“校地人才合作”的战略，向“人才战略伙伴”省（区、市）输送选调生和毕业生；浙江大学利用政产学研协同驱动，形成了“浙大模式”。但在对中端人才的培养方面，目前五地的重点人才培养工程均涉及较少。

表4 京沪浙粤苏五地高层次人才住房福利

（3）创业支持。创业门槛是创业人才考虑创业方向的重要因素之一。五地的创业门槛相比较，最低的是浙江，只要0.8万元，且住房租金和贷款补贴也有较大的优惠，创业门槛最低；江苏和广东对注册资金分期交付的年限很长，而且对高新技术作价入股的比例不做要求，门槛也较低；北京和上海在创业门槛上没有太大的优势，均需要10万元左右，吸引力度不大。各省市鼓励高层次人才利用本人科研成果或发明创造兴办高新技术企业，给予必要的经费支持、货款贴息，帮助解决投资立项、融资、实验设备、土地征用等。对于创业人员的扶持，五地具有代表性的创业扶植政策如表5。

从以上政策可以看出，上海市和江苏省在创业启动资金的资助上力度较大，在此基础上上海市对人才的个人所得税进一步提供优惠措施，而江苏省则在申报项目和成果转化等方面为人才提供优惠；北京市扶植的创业企业门槛较高，一般为注册资金50万元以上的企业，在商业贷款上提供了优惠；广东省在税收和工作场所方面均对创业者提供了支持；浙江省对于六大重点创新创业产业的创业提供了零注册资金的优惠。

由上述分析可知各地区人力资本存量投资差异较小，且各地区均存在一些共同的问题，资金激励政策共性较多。在创业扶植方面，政策在政策对象和政策内容上有一定的差异。与各地福利性政策的差异相比，各地之间发展性政策的差异相对较小。

四、人才政策中存在的问题

综合性地比较京沪浙粤苏五省市在人才引进、人才培养和人才激励三个方面政策的异同点，存在的一些问题主要体现在以下几个方面。

1.到目前为止我国还没有专门的人才基本法，五地也没有关于人才的地方法律政策，已经颁布的法律中与高层次人才相关的也只有《公务员法》、《劳动合同法》和《就业促进法》等几部法律。这说明对于高层次人才的法律政策体系中政府规章比重偏大而法律法规明显弱化，这既不利于人才政策的连续性，又与我国实施人才强国国家战略不匹配，而在人才领域如果没有相应的健全的基本法来规范和引导，会大大限制人才政策的规范化、系统化和科学化（郑代良、钟书华，2012）。

2.比较发现，五地的人才培养政策的力度都要远小于人才引进政策的力度。基于人才奇缺的局面，我国采取“培养与引进并举”的战略确实是明智之举，但是五地在人才的培养和引进两方面的政策力度以及实践程度完全处于不对等的状态，人才引进的政策对象范围要明显大于人才培养政策的对象范围。而在主要的大型人才培养工程中，对于创业人才的培养甚至没有提及，这样的政策环境很容易造成“招来女婿，气跑儿子”的局面。从长远来看，我们必须依靠自主培养教育高层次人才的机制，在重视人才引进的同时，不能忽视人才培养。

3.在大力引进高层次人才的同时，对于中端人才的提及较少，而这一部分人才是各省市人才队伍的主力，需要加大政策力度。目前五地的人力资本存量投资均受众范围较小，力度相对较弱，中端人才的知识与技能得不到及时地更新和发展，人才政策对促进中端人才知识和技能储备的提高方面供给较少，这也从侧面反映了人才培养政策的政策对象不够明确。

4.对高层次人才的服务和管理不够完善。一是缺乏一个权威的职能型部门在高层次人才引进和培养中提供综合性的服务。目前的政策实施一般是由各地省委省政府出台宏观性的指导意见；科学技术厅出台人才引进和培养的具体条件和方式；人力资源和社会保障厅则对人才激励和奖励措施、引进人才的申报条件、引进人才的具体措施和办理程序作出规定；然后由各地的高校、创业园区、项目孵化器等机构为人才提供具体的服务。这些部门的职能相对分散，高层次人才在享受政策的过程中要面对相对复杂的手续，要和众多的部门打交道。二是各地都已经有了关于人才引进工程的综合性信息平台为人才提供一站式的服务，但是发展缓慢。

表5 京沪浙粤苏五地部分高层次人才创业扶植政策

5.在创新创业的支持方面，各省市的政策着力点大多在对于高层次人才在资金上的支持以及精神上的鼓励，关于创业和创新的基础环境进行建设的基础性文件不够，导致高层次人才在引进之后无法完全发挥自己的能力。基础性的创新创业环境建设是一个漫长的过程，除了各种针对性的人才政策还需要各种配套性的政策和法律政策不断完善。

五、人才政策的完善与创新

1.建立健全人才政策法律体系。人才立法体系的确立正确与否直接关系我国未来的人才成长及人才资源开发、利用、保护和调控的成效。当前我国人才管理存在诸多问题的原因中人才立法的缺失与滞后是核心问题。因此，必须从人才的培养、选拔、使用、评价、激励、保障以及人才流动、人才引进、人才安全等各个环节加以规范,最终通过立法来落实人才强国战略的各项措施。具体措施包括：一是制定全国性的人才基本法，各地在国家性的人才基本法的基础上根据本地的产业结构特点因地制宜地制定地方性法规。二是完善人才教育和培养配套的法律法规。三是推进高层次人才，特别是海外人才的引进和人才安全立法工作。四是规范高层次人才流动和人才市场立法。五是加强人才激励和保障的立法。

2.提升区域自主培养高层次人才的能力。国际竞争归根到底是人才的竞争，其中高层次人才是核心和关键。在新的历史时期，要由“重引进，轻培养”向“自主培养为主，国外引进为辅”战略转型。要把提升自主培养高层次人才的能力放在首要重要的位置，还要把高层次人才的后备军高校人才、中端人才同样作为重要的政策对象。要创新人才培养模式，建立学校教育和实践锻炼相结合、国内培养和国际交流合作相衔接的开放式培养体系。要加强实践培养，依托国家重大科研项目和重大工程、重点学科和重点科研基地、国际学术交流合作项目，建设一批高层次创新型科技人才培养基地。要加强领军人才、核心技术研发人才培养和创新团队建设，形成科研人才和科研辅助人才衔接有序、梯次配备的合理结构，提高自主创新能力。

3.加强人才服务平台建设，创新政策评估和反馈机制。人才服务平台包括线上平台和线下平台。线下平台是指一个权威、高效的，能够为高层次人才提供“一站式”服务的综合性部门，把相关部门的咨询、受理、办理和依托社会资源的针对性服务集中起来，为高层次人才提供便捷、公开、即时的一站式服务让他们能够在最短的时间里获取全过程的服务。线上平台是指一个能够为人才提供综合服务的权威人才服务网站，为高层次人才整合最新的政策，公示最新的政策实施进展情况，提高政策服务的透明性，并且开通网上办事窗口为人才提供便利。要创新政策评估、反馈机制，在评估中发现问题并敦促解决，促进政策的有效实施，在评估机制上积极引入第三方评估，发挥社会和专家团体的作用，使评估更具有客观性。

4.优化创新创业环境。良好的学术氛围和创新创业环境是高层次人才实现自身价值的基础，也是吸引和留住人才的重要条件。一是增强政策的导向性和针对性，完善法律制度建设。二要加强体制创新，完善行政服务体系。三要加强人才支撑体系建设。改善当前人才管理和档案体制，进一步加大奖励力度，大力推进政、产、学、研高层次、多渠道有机结合。四要营造鼓励创新创业的社会文化环境。只有这样，才能切实改善创新创业环境，营造知识信息的流动和集聚环境，完善人才市场机制和实现人才资源的优化配置，把人才强国战略落到实处。

1.萧鸣政、韩溪：《改革开放30年中国人才政策回顾与分析》，载《中国人才》，2009年第1期。

2.刘媛、吴凤兵：《江苏三大区域科技创新人才政策比较研究》，载《科技管理研究》，2012年第1期。

3.陈莎利、李铭禄：《人才政策区域比较与政策结构偏好研究》，载《中国科技论坛》，2009年第9期。

4.郑代良、钟书华：《中国高层次人才政策现状、问题与对策》，载《科研管理》，2012年第9期。