基层科技工作的地位、制约因素与发展

文│清华大学社会科学学院科技与社会研究所教授 肖广岭

国家科技体系和国家科技发展要“顶天立地”。从结构上说，前沿基础研究、战略高技术研究、航空航天、深海探测等就是“顶天”，而面向基层实现需要的各种研发、成果转化、科普等就是“立地”。显然，如果没有“立地”的支撑，“顶天”就难以实现。

党的十八大报告为农业持续稳定发展描绘了宏伟蓝图，调动了广大农民种粮的积极性。图为2012年12月18日，“豫北粮仓”河南省滑县老店镇齐寨村优质小麦高产田里，农技人员正在查看小麦生长情况及土壤墒情，为全县178.3万亩小麦安全越冬把脉问药。

党的十八大报告提出，实施创新驱动发展战略，将科技创新摆在国家发展全局的核心位置。在这种新形势下，基层科技工作应该放在什么位置？目前基层科技工作遇到了哪些制约因素？下一步应该怎样发展？这里试图对这些相关问题进行探讨。

基层科技工作的位置

基层科技既是国家科技体系的基础又对县域经济社会发展和解决好“三农”问题起着支撑作用。正是基于这种认识，多年来，特别是2006年国务院办公厅转发科技部等四部门《关于推进县（市）科技进步的意见》以来，我国科技工作进一步向基层延伸取得了很大进展。2011年，科技部等四部门又在总结经验的基础上印发了《关于新形势下加强县（市）科技工作的意见》，召开了“全国基层科技工作会议”，基层科技工作得到进一步加强。

党的十八大报告提出，实施创新驱动发展战略，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，还提出“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”和“推动城乡发展一体化”。在这种新形势下，基层科技作为国家科技体系基础的地位还要进一步加强；基层科技对县域经济社会发展和解决好“三农”问题的支撑作用还要进一步加强；基层科技工作作为国家科技工作的重要组成部分还要进一步加强。这种判断既是基于对十八大报告的深入解读和全面的理解，又是基于对国家科技发展内在规律的把握，更是实现科学发展的现实需要。

首先，十八大报告提出，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，相应地，基层科技创新也应该摆在基层发展全局的核心位置，因此，基层科技工作应该得到进一步加强。十八大报告还提出，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”和“推动城乡发展一体化”，这些不仅都与基层科技工作密切相关，而且也对基层科技工作提出了新的要求，因此，基层科技工作应该得到进一步加强。

其次，国家科技体系有内在结构，国家科技发展有内在规律。这种结构和规律有多种表述，其中之一就是要“顶天立地”，或者“既要顶天，又要立地”。从结构上说，前沿基础研究、战略高技术研究、航空航天、深海探测等就是“顶天”，而面向基层实现需要的各种研发、成果转化、科普等就是“立地”。显然，如果没有“立地”的支撑，“顶天”难以实现。从规律上说，“顶天”和“立地”相互作用，相互推动，如果没有“立地”的推动，“顶天”也会缺乏动力。因此，基层科技作为国家科技体系的基础应该得到进一步加强。

第三，尽管近些年基层科技取得了很大进展，但总体来看仍是国家科技体系的薄弱环节，不能满足县域基层经济社会发展的需要，不适应“工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的需要，基层科技及基层科技工作应该得到进一步加强。

在县域内部科技工作与城建、工商、教育等方面的工作相比，往往处于弱势地位，表现在科技部门的人员配置、经费投入等方面。在县域科技工作内部也存在重城镇、轻乡村、重工业、轻农业的倾向。所有这些都是基层科技工作的制约因素。

基层科技工作的制约因素

目前，基层科技工作有很多制约因素，大体可以分为宏观、中观、微观三大类，并且这些制约因素相互关联。

从宏观上看，目前我国的发展很不平衡，东西差距、城乡差距、工农差距过大，导致科技资源和人才过多地集中在发达地区和大城市，使得县域特别是农村科技资源和人才相对缺乏。目前，我国基层县（市、区）人口占全国人口70%、GDP总额占54%，而科技资源和人才大部分集中的大中城市。这就是说，科技的不平衡要大于经济的不平衡，从而更加凸显基层科技资源和人才的缺乏。

从中观上看，不管是科技资源和人才的分布还是协调整合都对基层科技工作有一些制约因素。首先，从政府来看，中央、省和地级政府对科技的重视和科技投入能力往往高于县级和乡镇政府；从企业来看，大企业往往科技资源多、科技能力强，而大企业往往集中在大中城市；从科研机构和高等院校来看，绝大多数集中在大中城市。这种情况使得县域基层科技资源较少，能力较差。其次，在国家科技系统内的资源分布还不够合理，即“顶天”的多，“立地”的少，尽管近些年科技工作向基层延伸成绩显著，但基层科技工作的“弱势”局面没有发生根本扭转。第三，进入基层的各级政府各种科技计划和活动还不能很好地协调、整合、形成合力，特别是政府行为和市场机制还不能很好地结合，也是基层科技工作的制约因素。

从微观上看，在县域内部科技工作与城建、工商、教育等方面的工作相比，往往处于弱势地位，表现在科技部门的人员配置、经费投入等方面。在县域科技工作内部也存在重城镇、轻乡村、重工业、轻农业的倾向。所有这些都是基层科技工作的制约因素。

今后应怎样发展

首先，提高认识。把加强基层科技工作作为实施创新驱动发展战略、全面建设小康社会的迫切需要，作为“四化”同步发展和“推动城乡发展一体化”的内在要求，作为完善国家创新体系和提高区域创新能力的重要环节，作为县域经济结构升级和可持续发展的重要支撑，作为国家科技工作的重要组成部分。

其次，宏观调整。缩小“三大差别”，促使科技资源和人才从大中城市向县域基层移动，促使县域科技与经济均衡发展，工业科技和农业科技协同共进。

第三，中观加强。一是提高国家863计划、支撑计划向基层和农业延伸的程度；二是加大国家星火计划、农转资金、富民强县专项等投入规模；三是进一步加强农业园区、科技特派员、全国县（市）科技进步考核、科技进步示范县（市）等工作；四是做好国家相关计划和工作的衔接，力求横向联动，同时通过指导、引导、匹配、奖励等促进各级政府相关科技计划和工作，力求纵向互动，从而形成合力，共同推动基层科技工作。

第四，微观着力。通过党政领导目标责任制和全国县（市）科技进步考核，继续推动县（市）及街区、乡镇“一把手抓第一生产力”，真正把科技工作放到县域党政领导议事日程，加强科技管理部门能力建设，加大财政科技投入的力度，充分发挥科技对县域经济结构升级和可持续发展的支撑作用，促使科技资源特别是科技人才向基层、向生产一线聚集。

第五，制度创新。基层科技工作需要各级政府的通力合作、大力支持，更需要充分发挥市场机制的作用，努力做到政府行为与市场机制的恰当结合、有效结合，这就要不断推进制度创新。富民强县专项行动、多种形式的特派员制度、产业技术创新战略联盟、技术创新服务平台、技术入股和股权激励的分配等等制度创新要大力推进，还要不断探索科技、人才、资本、收益等有效结合的新制度，从而使基层科技工作焕发不尽的活力和动力。