新时期社区建设研究——以安徽省池州市为例<br/>

新时期社区建设研究——以安徽省池州市为例

2013-09-19胡雪梅

池州学院学报 2013年5期

胡雪梅

（池州市委党校，安徽池州 247000）

社会管理是一项关系国计民生的重大系统工程。胡锦涛同志曾经指出：“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义。”而社区又是实施社会管理的基本单元和最重要的载体，它既是社会管理的出发点和落脚点，也是社会管理的重点和难点乃至整个社会管理的基础和突破口。因此，加强对新时期社区建设的研究，自然也成为新形势下摆在理论工作者面前的一项重大课题。

1 池州市社区建设基本情况、存在问题及原因分析

1.1 基本情况

池州市共有城市社区居委会46个，社区规模以中小型为主。近年来，池州市党委、政府高度重视和谐社区建设工作，出台了一系列关于促进社区建设的政策文件，在正确方针政策指导下，全市社区建设工作整体水平有了很大提升。

（1）社区“四有”基础进一步夯实。一是扩充了社区工作队伍。从2008年月到2011年贵池区先后公开招录了75名学历高、年龄轻的人员充实到社区。目前，平均每个社区有7名工作人员，社区工作队伍的年龄和知识结构也进一步优化。二是加大了社区建设资金投入，建立并落实了社区工作人员报酬和工作经费自然增长机制。近几年主城区社区年工作经费从2.5万元提高至现在的5万元，社区工作人员正职、副职和委员的报酬分别从以前的每月760元、710元、660元增加到现在的1300、1200和1000元。三是改善了社区工作和服务用房条件。2008年，市政府按照统一规划、统一设计、统一选址、统一建设、统一功能的要求，对主城区社区用房进行了新建或改建，新建社区用房面积均达500平方米以上。四是健全了社区各项规章制度。全市社区居委会都建立了居务公开制度，通过设立居务公开栏，实行居务公开，规范工作程序，自觉接受群众监督，促进了社区工作良性发展，实现了社区管理规范化、制度化。

（2）社区组织体系日益完善。一是加强了社区党组织建设。目前主城区设置了6个社区党委、14个党总支、5个党支部，并结合换届选举，选优配强领导班子。二是积极推进居民自治组织建设。建立了以社区居民代表大会为民主决策机构、社区居委会为执行机构的社区居民依法自治模式，大多数社区进行了三次换届选举，2008年主城区社区居委会直选面扩大到4个。三是大力培育社区民间组织。据统计，目前全市共有社区志愿者组织50多个，志愿者达10000多人，各种文体娱乐组织70多个，治安防范组织49个。

（3）社区服务功能显著增强，社区公共服务、市场化服务、义务服务三大服务体系基本形成。目前，全市已建社区服务站46个，慈善超市6个，社区服务项目达80多项。积极推行社区志愿者注册登记制度，大力开展社区志愿服务，基本建成县（区）、街（镇）、社区三级社区志愿服务网络。社区普遍开设便民服务热线，免费为群众提供家政、维修、商业服务等信息。古舜、府学等社区还开通了社区网站，为居民提供就业、法律、教育、医疗、信息发布和查询等服务。（以上1、2、3中的数据均来源于池州市民政局2012年《池州市和谐社区建设工作情况》）

1.2 池州市社区建设存在的主要问题

（1）体制不顺，工作不规范。一是职责不明确。社区居委会承担了大量政府部门的职能，行政化倾向比较严重。据调查，各社区居委会承担着社区文化、社区治安、社区服务、社区教育、民政工作、计生工作、再就业工作、环境工作、流动人口管理、收费收款等十几大类共一百多项具体业务，由市区街部署的阶段性、临时性、突击性任务每年也不少。二是责权利不对等。各职能部门在向社区居委会交办工作时，没有按责权利对等的原则赋予相应的权利和必要的手段。少数部门向社区布置工作任务但未提供经费；有的虽然给了经费，但数额很小，不足以支持任务的完成。甚至有些行政执法类工作也转移到社区，而社区显然并不具备行政执法资格，没有行政执法的权力。三是关系不顺。基层政府及其派出机构对社区工作应该是指导、服务，社区组织对基层政府及其派出机构的工作应该是协助和监督。但调查中发现，社区组织很大程度上已经变成基层政府及其派出机构的“腿”，无论从人事权、财务权和决策权等的归属，还是从激励机制、监督机制看，居委会对政府都已形成了极大的依附性。

（2）社区自治职能存在缺位，难以实现社区的有效治理。

第一，社区居委会自治角色错位。一是社区居委会的自治意识不强。调查中发现，一些社区居委会的工作方式仍以行政指挥为主导，对于引导社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的认识不够，方法不多，简单地把社区工作等同于完成上级部门交办的任务，形成对政府的依赖性；二是由于社区居委会承担了大量行政事务，而没有更多的时间和精力去处理社区的公共事务和自治性事务；三是社区自治组织没有相应的自治权，尤其是人事权和财权。调查中发现，居委会的选举制度滞后，如选举办法滞后、候选人产生方式未规定、罢免和补选规定不全，有些社区为了体现差额选举，甚至将政府机关的工作人员列为候选人凑数。另外，政府把社区管理的全部财权统揽在自己手中，这样一来，单从逻辑上看，居委会为争取必要的社区工作经费和服务资金，就得按政府意志办事。

第二，社区居民参与不足。一是社区居民没有意识到自己对本社区建设享有权利、承担责任和义务，认为社区自治完全是政府的事情，事不关己，高高挂起，加上社区自治没有给居民带来切实的利益好处，因此居民参与意识淡薄，积极性不高；二是社区居民即使参与，其参与内容也非常有限，往往只是出席居民会议、参与环卫工作、评比考核、文体健身活动等，参与质量上不够广泛和深入。三是公众参与的配套机制不健全，没有提供有效的参与渠道，即使有，也因通过渠道反应的问题得不到有效解决而使公众对社区参与丧失信心。

第三，民间组织建设方面明显短板，民间组织的发展受到多方面限制，政府部门在态度上对民间组织的发展重视不够，使得缺乏法律保障和资金来源的民间组织处于自生自灭的状态，这也间接造成民间组织专业化水平不高。

第四，驻区单位缺乏全局意识，对社区工作关心、支持不够。

（3）社区服务功能缺位，影响社区建设目标的实现。在调查中我们发现，大多数社区并没有从根本上树立“以服务为核心”的管理观念，对自身的定位仅停留在“政府派出机构”的理念上。现阶段池州市的社区服务以民生为重点，有限的社区服务资源主要集中于社区困难群体。服务内容也较单一，满足社区居民各种需求的多样化服务难以实现，像体育、文化、医疗等服务实施很难在社区全覆盖，社区公共事务和公益事业跟不上。群众对社区工作者的服务态度和服务质量也普遍满意度不高（见表 1）。

表1 群众对社区服务不满意调查表

（4）农村新社区建设滞后。尚未进入实质性阶段，只停留在理念上。

（5）干部队伍素质不适应社区建设需要。调查中发现，首先，干部知识结构不合理（图1）；其次，性别结构不合理，社区工作者中近75%为女性；第三，工作水平亟待提高。

图1 社区干部知识结构

（6）经费保障不力。首先工作经费缺口较大。据统计，一个中等社区正常的年工作经费支出应在10万元左右。而近年来，池州市虽然加大了社区建设资金投入，城区主社区的年工作经费从2.5万元提高到5万元，但相比较正常支出水平，经费仍严重短缺。其次干部待遇偏低。虽然近年来社区工作人员报酬每年有所提高，现已调整至每月平均1000-1300元之间，但较之当前通货膨胀下不断抬高的物价，待遇还是明显偏低。

1.3 根本原因

（1）社区建设工作起步较晚，尚处于初级阶段。（2）社区管理体制机制不顺，社区管理模式陈旧，社区功能未充分发挥。

（3）社区建设的社会氛围尚未真正形成，尤其是党委政府对社区建设的重要性和紧迫性没有足够的重视。

（4）党委政府的工作仍习惯于传统的行政管理模式，习惯于包办，没有认识到群众和社会组织在社区管理服务中的重要作用。

2 新时期社区建设的对策和建议

2.1 进一步理顺社区管理体制，完善社区管理格局，夯实社区建设的基础

（1）在完善“权责明晰、共同治理”的新型社区管理体系基础上，各社区应结合自身实际选择适当的社区治理模式。多元共治模式在具体社区建设实践中有多种表现形式[1]。（图2、图3、图4）

图2 群体互动式结构示意图

图3 自觉治理示意图

图4 社区基层民主政治结构

（2）转变社区治理主体职能。进一步转换社区党组织功能。由原先的以领导功能为主转换成领导和服务功能的统一，具体说，就是党组织要履行好政治功能、宣传功能、组织功能和沟通功能；进一步转变政府职能。一是管好应该由政府管且只有政府能管好的社区基本公共服务；二是行使指导职能，支持、帮助社区居委会独立开展工作；三是剥离街道办事处的经济治理职能，让其专司辖区内的社会管理与公共服务职能；进一步分化社区居委会的现实功能。一是把社区居委会的行政职能从居委会中剥离出来还给政府，只保留其自治职能和公共服务职能。在这方面，有些地方做了很好的探索，如成都锦江区在社区建立的社区公共服务站和深圳福田区建立的社区工作站，其主要功能是承接从居委会剥离出来的行政性事务，它们隶属于街道办事处，主要经费由政府下拨，人员由政府下派或向社会公开招聘。二是建立并严格落实社区工作准入制度。尤其是区级政府及其主管部门要建立社区工作准入的认定制度[2]；进一步理顺社区居委会与物业公司和业主委员会的关系。

（3）加强党组织、基层政府、社区居委会等组织建设。加强社区党组织建设。树立区域型大党建意识；整合资源，服务社区；注重工作载体和人员队伍建设；调整区级政府部门和街道办事处的机构设置。精简街道办事处的内设科室；增设与职能调整相关的内设科室；把区级相关政府部门的下派机构从街道办事处分离出去；进一步健全社区居委会组织体系。2010年8月，中央出台的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号）是指导社区居委会建设的纲领性文件。现在的关键是，各地各部门应按照文件精神，结合实际，出台实施细则和实施方案。可从以下几个思路展开：进一步优化社区布局，合理确定社区居委会管辖范围；实现社区组织全覆盖，加快城乡结合部、城中村、工矿企业所在地、新建住宅区、流动人口聚居地等社区组织建设；进一步调整、充实社区居委会下属委员会的设置，健全居委会组织网络，重点是按照“议行分设”原则确定社区居委会的决策层和执行层。

（4）充分发挥法制的保障作用。依法管理是现代社会管理的基本方式，一切管理活动都要于法有据，要加强社会管理领域立法、执法工作，努力把各项社会管理活动纳入法治轨道。

2.2 进一步强化社区自治功能，增强社区建设的有效性

（1）借鉴上海模式、沈阳模式、江汉模式等，因地制宜，选择适合本社区的社区自治模式。

（2）赋予社区自治组织应有的权力。赋予社区监督权、知情权、建议权、协管权、拒绝摊派权、社区选举权、决策权、日常管理权、财务自主权。重点是财务自主权，一要把相应的财权下放给社区居委会，使其拥有相对独立的财权；二要建立多样的社区建设资金投入渠道，主要包括：1）加大政府投入，区级财政基本保证社区工作的资金需要，把工作经费纳入每年财政预算中；2）市、县（区）政府整合并统筹利用相关部门投入到社区的专项工作经费；3）街道办事处（乡镇）要将社区工作经费纳入街道办事处银行帐户管理，实行专款专用、分帐核算，不得挤占、挪用、截留，并定期向社区居民委员会及居民公开使用情况，接受居民监督；4）政府及有关部门在交给街道社区工作任务的同时，实行“权随责走、费随事转”的制度，做到“谁办事、谁用钱、谁负责、谁有权”；5）引导社区居委会适当开展一些有偿（低偿）服务，要求民政、工商、税务等部门为其提供一定的税费减免等优惠政策；6）鼓励街道和社区内的单位（特别是共建单位）和非公有制企业赞助街道社区建设和开展各种公益性活动。

从法律规制上完善居委会自治。一是居委会自治主体的法律地位需强化，各级政府及其派出机关要切实尊重居委会的法律地位，不能使法律规定成为一纸空文。二是修改《居委会组织法》：明确居委会自治的法律原则；对原则性条文细化，填补法律空白，如最为重要的居委会任务，应该进行系统地修改；理顺居委会与其他组织的法律关系，尤其是居委会与物业管理机构、业主委员会的关系，以及与社区党组织的关系。

进一步完善社区居民自治制度。首先，扩大党内基层民主，带动社区居民民主。其次，坚持和完善社区民主选举制度、民主管理制度，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。积极探索完善选举办法、规定候选人产生方式、完善罢免和补选规定。争取到“十二五”末，社区居委会由户代表选举产生或由居民直接选举产生达到一定比例。

（3）充分保障居民参与。赋予公众广泛的知情权。进一步加强社区信息公开化机制建设，居委会可通过社区公共信息栏、社区网上论坛和社区积极分子及时将政府对社区治理的公共政策和信息告知居民。

逐步提高公众参与公共生活的意识和经验。从为居民深切关注、事关居民利益的事务入手，引导居民慢慢熟悉公共生活，同时开展社区教育，培育居民关注社区公共生活的意识和精神[3]。

构筑公众参与的配套制度，提供有效参与的民主渠道。要赋予公众参与的权力，明确参与的内容、方式和程序、参与的条件和激励措施等，同时尽可能简化参与的程序，保证公众参与的可操作性和广泛性。

完善相关法律法规，有效激励公众参与。必须从法律上解决公众参与政府决策和治理过程中的刚性制度问题。比如，对于公众参与社区治理服务过程中遇到的工伤等其他利益遭到损害的情况，应该出台相应法律保障，给予受害人必要的赔偿补贴，善加呵护公众参与社区治理的热情。

（4）积极培育民间组织。从立法入手，降低准入门槛；政府加大支持力度，制定政策，按项目的实际情况支出相应额度的款数，解决其经费不足问题；加强社区民间组织的自我规划管理，建立健全社区民间组织的信息公开、年检、评估等制度，增强自身内部力量，实现科学制度与自我管理相促进的高效形式。

（5）加强队伍建设。建立健全选人用人机制。采取选派干部、选派大学生“村官”、招聘专业人才及完善社区居委会选举等办法，把优秀人才充实到社区工作岗位；继续采取学习培训、到发达地方挂职等形式，全面提高社区工作者的业务能力；逐步实行社区工作人员资格认证和持证上岗制度，使其适应不断发展的社区建设工作的需要；合理确定社区干部的工资待遇标准，逐步实现保险全覆盖，落实住房公积金等福利待遇；加大从优秀社取区干部中招录公务员和事业单位编制人员的力度，充分调动他们的积极性。

2.3 进一步强化社区服务功能，实现社区建设的终极目标

（1）抓住服务精髓，社区服务应紧紧抓住以人为本的精髓，把促进人的全面发展作为服务的最终目标，提高社区居民的幸福指数。

（2）明确服务前提。针对目前社区居民的需求，各社区应通过文献研究、社区访谈、问卷调查和设立居民需求意见箱等多种方式进行认真调研，真正做到“群众最需要什么服务，我们就提供什么服务”。

（3）细化服务内容，社区服务内容主要有四大部分：生产生活服务、公共服务、社会保障、其他服务。这些服务内容可进一步细化，比如可将社区居民生产生活服务分为十二个类别，分别是：家庭事务、家电维修、车辆服务、设施维修、医疗保健、文化娱乐、咨询服务、教育培训、职业培训、废品收购、餐饮服务、综合服务。每一类又可列出若干子类，如家庭事务一项又可分为：换煤气、小时工、洗衣、水站、搬家货运、保洁等。

（4）创新服务方式。通过讨论说服、排解纠纷、道德规劝、耐心解说、心理疏通、帮助教育、必要援助、节日看望、雪中送炭、结对帮扶、捐款捐物、出谋划策、会议报告、向上反映等方式提高服务水平[4]。

（5）加大服务宣传。比如发放宣传资料、设置醒目的社区服务提示牌、发放社区联系卡、开展文体活动时宣传、借助媒体宣传、建社区服务网站社区QQ群等。需要注意的是在发放宣传资料时，最好将宣传资料做成具有使用价值的物品，比如台历等。这样，居民能了解社区服务中心的位置、电话、服务项目、收费方式等信息，社区的服务机构也能得到发展壮大。

（6）选择服务模式。社区服务模式主要分为街道办事处（居委会）为主的社区服务模式、业主管理委员会为主的社区服务模式、物业公司为主的社区服务模式。三种服务模式各有优缺点，但通过比较分析，物业公司为主体的社区服务模式比较先进，是适应市场经济的模式，而其他两种模式只是辅助、过渡的模式。有关方面应顺应历史发展潮流，出台相关的政策和措施，为物业公司为主体的社区服务创造良好的政策和工作环境。

（7）完善服务设施。可安排专项资金，采取以奖代补的方式，对工作服务用房和居民公益性服务设施没有达标的社区建设进行补助。

（8）提供服务保障。将社区为民服务经费纳入财政预算，每年按一定标准安排社区专项经费，专款专用。

（9）健全服务体系。充分发挥行政力量、志愿互助力量、市场力量的作用，进一步形成政府公共服务、居民志愿互助服务、市场提供服务相互衔接、相互补充的社区服务体系。