农业财政支出绩效评价指标体系初探

（河北农业大学商学院 河北保定071000）

一、引言

农业财政支出绩效评价是指农业财政支出资金与其效果间的关系，具体效果包括农业总产值的增加，粮食产量或其他农产品产量的增长率，农业财政支出覆盖率，农村贫困人口的减少和农业基础设施建设的改善等各个方面。农业财政支出绩效评价体系作为绩效评价工作的核心内容可以划分为三部分：一是指标体系，既包含能够量化财政支出绩效水平的定量指标，也包含需实地调查和经验判断的定性指标，是财政支出绩效评价实施结果的重要体现；二是制度体系，即开展财政支出绩效评价的行为规范，覆盖了评价工作的各运行环节；三是组织体系，即以农业财政部门为主体、中介机构和专家广泛参与的工作机制。本文主要对农业财政支出绩效评价指标体系进行初步探讨。

二、农业财政支出绩效评价的内容

对农业财政支出资金的评价必须反映绩效评价的内容，其内容必须与评价的指标设置相一致并体现绩效评价的目标。所以，根据评价指标的不同，农业财政支出绩效评价的内容可以分为四类：管理措施评价、产出情况评价、实施效果评价和财务评价。下面从这四方面来阐述农业财政支出绩效评价的主要内容。

（一）管理措施评价

我国的农业财政资金使用领域长期以来存在着“重投入、轻管理”的现象，这严重影响了财政资金的使用效率。为了从源头上杜绝此类现象，就必须对农业财政支出项目的管理措施进行严格监控。我国农业财政支出绩效的管理措施评价主要分为五部分：一是目标设定情况，用以明确财政支农项目的实施目标，并确保这个目标具有可行性；二是目标的完成验收情况，即在项目实施完成后，根据相应目标的完成情况进行有效性分析，并经过相关部门的验收；三是资金落实情况，即要将财政资金及时拨付到各农业项目主管部门，并保证配套资金的充足率；四是资金实际使用情况，即农业财政支出资金的实际使用率，财政资金的使用还必须符合国家财经法规和有关专项资金管理办法及财务管理制度；五是财务管理情况，即评价农业支出项目是否建立了严格的财务管理制度，财务管理制度是否按规定有效执行，资金的使用有无完整审批手续。

（二）产出情况评价

农业财政支出的绩效主要体现在产出方面，产出情况的好坏直接影响着绩效评价的结果，所以绩效评价的内容应围绕“产出”来考虑。我国农业财政支出资金的产出情况评价主要分为两部分：一是项目实施后产出的数量指标，主要包括新增农产品生产能力、新增农业总产值、农田生产能力增长率；二是项目实施后产出的质量指标，主要包括优质农产品比率增长率、农产品市场份额增长率。通过对这些指标进行评价，可以对农业财政支出项目的产出进行量化，进而增强评价结果的可比性。

（三）实施效果评价

农业财政支出项目的实施效果主要体现在项目成果的社会效益和生态效益方面，既包括对项目本身的实施效果也包括对相关农业部门的实施效果。据此，可以将农业财政支出资金的实施效果评价分为四部分：一是农民受益情况，即能够反映农民收入增长和满意程度的一系列指标，主要包括农民纯收入增长率、农民人均收入增长率和项目区农民满意情况指标；二是生态效果实现情况，用以反映项目的实施对环境造成的影响，主要包括水土流失治理量比率、退耕还林治理量比率、荒漠治理量比率；三是产出效果，包括产出质量指标和产出数量指标，由此可判断财政资金的产出效果是否达标；四是投入效果，主要包括财政资金投入所达到的经济效果、社会效果和生态效果。农业财政支出项目的实施效果与产出情况是绩效评价的核心内容。

（四）财务评价

农业财政支出绩效评价的财务指标是针对财政资金的使用部门来设计的，其目的是对财政资金的审核、发放、落实进行监控，以确保财政资金能够及时到位并合理投入使用。我国农业财政支出资金的产出情况评价可以分为三部分：一是资金落实，主要关注的是财政资金的实际到位情况和到位的及时性，二者缺一不可；二是资金分配，即对财政支出资金的可靠性进行分析，资金必须全部按计划使用，不得违规支出，合理分配农业财政支出资金；三是资金管理，即通过对财政支出资金的合规性的监督，进一步完善资金使用部门的费用支出制度和会计核算规范。

三、指标体系的设计原则

（一）3E 原则

目前，对农业财政支出绩效的研究大多局限于财政农业资金的产出和效果指标，包括对农业总产值、粮食产量、农民人均纯收入等的影响，而忽视了对农业财政支出绩效其他方面的分析研究。实际上，财政支出绩效的内涵十分丰富，必须以多元化的视角对绩效进行评价，并遵循一定的原则。随着西方国家新公共管理运动的兴起，经济性、效率性和有效性构成了财政支出绩效评价的基本理论平台，简称3E原则。

3E原则是财政支出绩效评价理论的重要组成部分，也是绩效评价的基本原则，财政对农业的投入也同样适用此原则。所谓经济性原则是指获取一定资源的成本耗费量，主要目的是以最低的消耗来最大限度地获取资源，目的是解决财政支出过程中的资金浪费和资金分配不均问题。所谓效率性原则反映的是财政投入和产出之间的关系，目的是考察在投入一定时产出的变化程度，或在产出一定时投入的变化程度。所谓有效性原则是指财政投入资金效果与预期成果之间的关系，即农业财政支出项目实施结果与预期目标之间的关联程度。我国农业财政支出由中央和地方共同分担，且中央政府和地方政府的利益并不是完全重合，因而不能孤立地、片面地分析其中某个因素，要从经济性、效率性和有效性三方面进行综合考虑。

（二）定量与定性相结合原则

由于多数财政支出项目的目的是为了满足社会经济生活的各个方面，而社会经济生活的特点决定了这些项目难以全部进行量化，且财政支出资金使用所产生的社会、经济和生态效益涉及到社会生活的各个方面，可搜集到的统计数据信息量受到技术、时间等多方面限制。因此，单纯使用定量或定性指标进行绩效评价，势必会影响监督结果的公平、公正。必须在农业财政支出绩效评价指标体系的设计过程中遵循定量指标和定性指标相结合的原则，以定量指标为主，对于难以量化的指标则采取定性分析的方法。对于最能反映评价目的的指标，应在权重上有所体现。

（三）相关性与成本效益性相结合原则

农业财政支出绩效评价的指标必须紧紧围绕评价目标来设置，以确保绩效评价指标体系能够全面体现财政支出项目的实际效果，更好地与绩效评价标准体系相契合。同时，相关性原则还可以在指标体系内部形成一种制约关系，从项目评价部门的角度杜绝数据造假。此外，绩效评价指标的设置还要考虑成本效益原则，要尽可能在最低成本的状态下找到最能反映评价目标的指标体系，达到相关性与成本效益性的相对平衡，使得所设计指标能够最大限度地反映财政支出资金的经济性、效率性、有效性原则，体现财政部门和农业项目主管部门对绩效评价的目标导向性要求。

（四）科学性与可操作性相结合原则

财政支出绩效评价的特点、性质及运行过程应符合财政活动本身的规律，评价内容、指标和结果利用等方面都应遵循科学性原则。科学性原则是指绩效评价指标的设置应能够准确反映农业产业的特殊性，对于计算方法和统计数据的选择应有明确的规程，且各评价指标的权重必须准确地体现该指标在整个绩效评价体系中的重要性。可操作性原则是指绩效评价指标体系中各指标之间既可以进行横向比较，也可以与相关历史数据进行纵向比较。同时，可以据此建立一套具备高度可操作性的指标体系，对农业财政支出资金使用效果进行整体评价和横向对比考核。此外，由于财政支出绩效评价指标较多，涉及内容较复杂，所以指标的设计选择要符合实际，尽量减少人的主观判断对指标设计的干扰。

（五）系统性与多样性相结合原则

虽然不同财政支出项目的目标、范围、功能各有不同，需要采用不同的评价办法，但都应遵循一定的标准和程序，都应当从3E原则的相互联系中对农业财政资金分配使用情况进行综合评价。这些要求体现在绩效评价指标体系中即设置绩效评价指标既要考虑系统性又要注重指标的多样性。系统性原则是指应用整体眼光来构建绩效评价指标体系，综合采用各种方法予以重组构建，用以确定所构建的指标体系能全面地反映评价对象的绩效。同时，对于关键指标的设计应该简单明了易于理解。多样性原则是指财政支出项目的指标设置要考虑不同项目的个性因素。由于财政支出涉及的领域和对象众多，决定了财政支出绩效评价具有很强的特殊性，主要表现为多样性。因此，在构建农业财政支出绩效评价指标体系时，不仅要考虑全面性，也要考虑不同财政支出项目的特殊性。

四、农业财政支出绩效评价指标体系的构建

我国农业财政支出绩效评价工作起步较晚，相关的指标体系还不够完善，各地区多是按照地方政策制定评价指标，据此得到的评价结果不能满足横向比较的需要。所以，建立统一的农业财政支出绩效评价指标数据库就显得尤为重要。我国财政支出绩效评价指标的设置不够科学、全面，缺乏统一的标准和科学的数据基础，不能满足不同部门、不同项目的评价需要，这直接导致了绩效评价结果失去公平性。因此，可以根据评价对象的不同，将绩效评价指标体系分为三类，即项目绩效评价指标体系、部门财政支出绩效评价指标体系和综合绩效评价指标体系。

（一）农业财政支出项目绩效评价指标体系的构建

农业财政支出项目绩效评价是指对农业财政支出项目的合理性、决策科学性和目标实现程度及支出效果进行评价，通过项目绩效评价结果来确定财政支出资金的使用效率效果。据此可以对我国农业财政支出项目绩效评价设置三类指标，分别是管理指标、产出指标和效果指标。根据各个不同项目的具体情况，还可以在一级指标下增设二级和三级指标，此项目绩效评价的二级指标可分为管理、产出和效果指标三类。 在此基础上形成的评价指标体系只是一个框架指标体系，根据不同项目情况的不同，还可以进行指标的扩展，使其更加符合农业财政支出绩效评价项目的具体情况，增强绩效评价结果的合理性。

（二）农业部门财政支出绩效评价指标体系的构建

对农业部门财政支出绩效评价是为了监督农业部门使用财政资金的效率，以判断各农业部门的绩效评价工作是否达到预期效果，对其进行监督的侧重点在于衡量财政资金的合理配置和目标完成程度，并通过对比分析明确各农业部门的资金流向及农业财政资金投入的产出、成本、影响等基本信息，为政府制定农业政策提供有效信息。农业部门财政支出绩效评价的对象是财政支出资金的各使用部门。为此，指标的设置应侧重于各财政资金使用部门是否合理分配使用财政资金，财政资金的投入产出效果如何。该类指标体系可归纳为三部分，分别是财务指标、管理指标和效果指标。

（三）农业财政支出综合绩效评价指标体系的构建

农业财政支出综合绩效评价是对农业财政资金的效益水平进行的整体评价，有利于决策部门从总体上对农业财政支出资金作出综合性和战略性评价。此类指标体系综合了财政支出项目和部门绩效评价的优点，侧重于从宏观角度反映农业财政支出的结果，可以从总体上衡量农业财政资金的总体成本效益和效果。农业财政支出绩效评价的综合指标可以分为两个一级指标，分别是效益指标和管理指标。此时的效益评价的是农业项目与相关部门的综合效益，管理指标也是二者综合作用的产物。

五、财政支出绩效评价指标体系在河北蔬菜示范县建设项目绩效评价中的应用

（一）河北省蔬菜示范县建设项目的基本情况

表1 蔬菜示范县建设项目绩效评价框架

作为河北省农业主导产业之一，蔬菜产业在提升农民收入水平和保障京津农产品供应方面发挥着重要的作用。但是，与先进地区相比，河北省的城乡居民生活水平和蔬菜产业化程度仍有很大提升空间。为此，河北省政府发布了《关于加强示范县建设促进蔬菜产业又好又快发展的意见》，用以更好地推动蔬菜产业化的发展，加快实现蔬菜种植从粗放型到集约型的转变。同时，在全省范围内选择了蔬菜种植基础较好的15个县作为蔬菜产业示范县，并连续三年对示范县进行省、市、县三级财政支持。河北省蔬菜示范县建设项目从2010年9月开始实施。

河北省蔬菜示范县建设项目的总目标是以科学发展观为指导，以全面提升档次和效益为目标，以壮龙头活机制、创品牌拓市场、提质量增效益、抓示范强带动为要求，加快推进蔬菜产业化发展，带动全省蔬菜业又好又快发展。到2012年，15个示范县蔬菜产业增加值占当地农业增加值的比重达到40％以上，成为促进县域农业农村经济发展和农民增收的主导产业；蔬菜收入占农民人均纯收入的比重达到25％以上。本次绩效评价的对象是河北省蔬菜示范县项目2010年度的项目绩效，从而为提高财政支出资金的使用效率和项目评价制度的设计提供依据。

（二）绩效评价指标体系的应用

河北省蔬菜示范县项目财政支出绩效评价属于项目评价，主要针对财政资金所产生的效益和蔬菜示范县建设的完成程度进行评价。即在财政资金投入之后，对蔬菜示范县在管理、产出和效果等方面的目标实现程度进行评价。绩效评价指标体系是开展绩效评价的核心。根据绩效评价的基本原则，结合上述农业财政支出项目绩效评价指标体系的构建框架，本次绩效评价共设计了三个一级指标，十个二级指标和二十一个三级指标。绩效评价指标体系如表1所示。

其中管理指标、产出指标和效果指标所占权重比例按照德尔菲法来确定。德尔菲法又称专家打分法，这种方法对指标权重的确定具有极高参考价值。其主要特点在于根据专家的经验确定指标权重，并在反馈和修改中确定较满意的指标体系。河北省蔬菜示范县绩效评价的结果如表2所示。

本文通过对河北省蔬菜示范县项目绩效评价的分析，为绩效评价指标体系的构建和评价工作的组织实施积累了经验，对推进绩效管理改革进行了有益的探索。同时，在评价实践过程中总结出了一套绩效评价指标体系，可作为今后农业财政支出项目评价的参考。但是，本文在指标体系构建方面的论述还不够具体，没有对农业部门及综合绩效评价进行实证分析，因此，我们需要在实践和调研的过程中，对农业财政支出绩效评价指标体系做进一步的研究。

表2 河北省蔬菜产业示范县建设项目绩效评价结果