论我国职业年金制度的构建与整合

刘水杏 王国军

（1.首都经济贸易大学城市学院，北京 100070；2.对外经济贸易大学，北京 100029）

一、职业年金概念的界定

虽然多个支柱的提法在社会保障制度分析中被广泛应用，但所谓“支柱”（Pillar）这个概念最早来源于对养老保障制度的分析。目前，无论是在发达的市场经济国家占主导地位的三个支柱的养老保障体系，还是世界银行2005年开始倡导的五支柱的养老保障体系，职业年金都是其中的一根不可或缺的重要支柱①。

对于由雇主担负雇员生活保障的制度，不同的国家有不同的称谓。其中，“职业年金”（occupational pension）是英国通常使用的称谓，既包括营利性组织（私营部门）为其雇员提供的养老金，也包括非营利组织（政府和公共教育机构）的养老金。而在其他的发达国家，比如美国和加拿大，雇主养老金（employer pension）、雇主发起的养老金（employer-sponsored pension）基本相当于英国职业年金的概念，涵盖企业等营利性组织，也涵盖政府机关等非营利性组织。而其中专门针对企业职工的养老金则被称为“企业年金”，这一称谓准确对应的英文词汇是“企业（或公司）养老金”（enterprise or corporate pension，corporate pension）。

目前国内理论界和实务部门对“职业年金”的概念理解有些混乱，因此需要正本清源重新界定。我国“职业年金”的称谓来自于2008年2月29日国务院常务会议讨论并原则通过的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，该方案确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：基本养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》在建立职业年金制度一节中提出：为建立多档次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的人才竞争能力，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。在事业单位工作人员养老保险制度改革的文件第一次出现了“职业年金”这个词，因此，有人认为，文件中的职业年金就是针对事业单位的，因此是指公职人员的补充养老保险。并认为它是与2000年国务院的42号文件的“企业年金”相对应的一个概念②。

可以说，“职业年金”这个词从一开始出现就被曲解了，在外延上，它应该是比企业年金高一个层级的概念，它包含企业年金，而不是和企业年金处在同一个层级上。

商务印书馆1983年版的《现代汉语词典》对“职业”一词的解释是“个人在社会中所从事的作为主要生活来源的工作”③。1985年由我国当时的国家发展计划委员会、国家经济委员会、国家统计局和国家标准局共同批准发布的《国民经济行业分类和代码》按企业、事业单位、机关团体和个体从业人员所从事的生产或其他社会经济活动的同一性分类，即按其所属行业分类，将国民经济行业划分为13个门类④，每个门类中又分为大类、中类、小类四级，涵盖了社会上所有的职业。

故此，如果是“职业年金”，它应该包含所有的职业，不论是国家公职人员，还是在企业当中供职的人员都应该涵盖在内。

同时需要注意的是，国务院的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》也并没有将职业年金限定于事业单位，它只不过是说在“事业单位建立职业年金制度”，而并不意味着事业单位的补充养老保险就是职业年金，企业单位的职工就不是职业年金，所以仍不能根据国务院的这个文件就将职业年金和事业单位的补充养老保险完全对应。

概念的混乱容易导致理论对实践的误导，此处对职业年金概念的辨析也并非为了咬文嚼字，而是我们研究将不同行业的职业年金统一起来纳入一体化的多个维度的社会保障制度一项基础性工作。

按照我们的界定，职业年金至少包括三种补充养老保险制度，其一是企业年金，其二是事业单位年金，第三是公务员年金。而这三种年金并无任何本质上的区别，在未来的社会保障制度框架中是需要整合起来的。

二、企业年金的发展与改革

我国企业单位的补充养老保险被称为企业年金（Corporate pension plan）。2000年，国务院《关于完善城镇社会保障体系试点方案》（国发[2000]42号），将当时的补充养老保险正式更名为企业年金。

国务院2000年42号文件明确规定：有条件的企业可以为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支。该文件规定辽宁省为试点地区，其他省、自治区、直辖市自行决定是否进行试点，可确定一个具备条件的市进行试点。

然而由于税收优惠主要出自地税，因此各地并不积极。除了深圳、上海、山东淄博和北京中关村高科技园区推出了企业年金的优惠税收政策外，其他地方，包括被国务院明令试点的辽宁省的动作都非常缓慢。

直到2003年11月，中国企业年金的试点工作才正式在辽宁省启动。主要由劳动保障部和保监会、证监会、银监会一起做试点工作。太平人寿、中信信托和招商银行代表各自的行业加入试点。

2004年3月以后，企业年金的发展进入了一个规范化的快速发展阶段。劳保部制定的《企业年金试行办法》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第20号）和四部一会共同制定的《企业年金基金管理试行办法》出台，并于2004年5月1日开始实施。

试点办法规定，企业年金的管理运营主体包括四个方面，即受托人、账户管理人、投资人和基金托管人，四权分离，彼此制衡。除受托人可以由企业成立的企业年金理事会承担外，其他管理主体全部是由劳保部审批的具有资格的市场主体。

同时，不再排除境外金融机构或中外合资金融机构参与中国企业年金市场。所有合格的市场主体都可以申请经办企业年金业务，前提条件是必须经过资格认定。之后，《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》、《企业年金基金管理运作流程》、《企业年金基金账户管理信息系统规范》、《企业年金基金管理机构资格认定专家评审规则》也相继出台并已从2005年3月1日开始实施。

图1 信托模式企业年金的组织架构

目前，中国的企业年金市场发展非常迅速，劳保部两次共审批了平安养老公司、太平养老公司、华宝信托等12家机构的受托人资格，中国工商银行、中国人寿养老保险股份有限公司等18家机构的账户管理人资格，中国建设银行等10家机构的托管人资格和华夏基金、海富通基金等21家机构的投资管理人资格。这些机构目前共同承担了近3000亿元企业年金的运作，其中以保险业机构最为活跃（见表1）。

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企业年金的发展中也有一些弊端，特别是效益好的企业能够尽快建立企业年金制度，效益差的企业没有能力建立企业年金制度，而国家的税收优惠只能由已经建立起企业年金的制度的企业和职工获得，因此在一定程度上会加重贫富分化。因此，企业年金的税收优惠幅度不宜太高，这反过来也制约了企业年金的发展。从目前全国的情况看，税收优惠幅度最高的是湖北省，企业工资总额税前列支的幅度达到12.5%，其次是江苏和山西，在8.3%左右，而全国大部分省区都是4%（见表2）。

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此外，企业年金的发展中还面临着一些发展中存在的问题，比如，与基本养老保险的关系问题，政府在企业年金市场发展中的定位问题，捆绑式与分离式经营模式的选择问题，DB和DC模式的选择问题，税收优惠制度的统一性问题和可持续性问题，以及企业年金投资的制度安排问题⑤。而这些问题的解决都需要纳入职业年金制度的改革框架下通盘考虑。

三、事业单位改革与事业单位职业年金制度的建立

根据国务院1998年制定的《事业单位登记管理暂行条例》以及2006年开始实施的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》。我国的事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织⑥。

按规定，事业单位要有其组织或机构的表现形式，要成为法人实体，一般要接受国家行政机关的领导。就目前情况来看，事业单位除了一小部分是由民间或由企业集团建立的之外，绝大部分是由国家出资建立的，是行政单位的下属机构。事业单位分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自主事业单位（国家不拨款的事业单位）构成，其中，全额拨款事业单位约占60%，差额拨款额单位占20%，自主事业单位占20%。

事业单位的行政级别分为正副部、厅局、县处、科、股级等十级。其中正部级的事业单位15个（中共中央4个，国务院11个），副部级20个。隶属于中央的占5%，隶属于省（市）的占9%，隶属于地（市）的占14%，隶属于县（市）的占48%，隶属于乡镇的24%。

根据中央机构编制委员会办公室提供的数据，目前我国事业单位从业人员约2879万名，按行业分为教育、卫生、农业、城市公用、文化、交通、科研、机关后勤和其他等九大类（见表3）。

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中国改革开放30年来，企业改制是改革的重点，且成效显著，企业所有制结构、企业单位数量、公司治理水平、生产能力和生产效率等方面都取得了巨大进步。与企业改革相比，事业单位的改革则比较缓慢，在改革的深化阶段，事业单位的改革势在必行。

事业单位的主要问题主要表现在三个方面：其一是财政不堪重负，机构人员臃肿，效率低下，服务质量差，供给总量不足，无法满足公益事业发展的需要⑦；比较突出的是文教和卫生领域，看病难和贵、上学难和贵的问题一直得不到有效解决；事业单位经费的使用效益低下，事业经费70%以上是“人头费”。其二是职能错位，有的事业单位承担了大量本应该由政府行政部门承担的行政职能，有的事业单位则异化为以营利为目的的企业⑧。其三是布局不合理，结构失衡，部门所有，重复设置，盲目发展，条块分割，资源浪费。

事业单位改革的既定方向是以“清理、归并、精简、规范”为原则的分类改革，即：将行使行政职能的转为行政机构（政事分开）；将从事生产经营活动的转为企业（企事分开）；规范从事公益服务的事业单位。

针对事业单位职工的社会保障制度改革是事业单位改革一个重要组成部分，事业单位职业年金制度的建立，是事业单位分类改革的一个配套措施，既是保证事业单位改革顺利进行，保障退休人员基本生活的必由之路，也是事业单位、行政机关和企业单位之间彻底打破人才流动壁垒的必要步骤。

目前五个试点省份事业单位养老金制度的改革中，职业年金基本都是按照目前企业年金的运行模式来设计的。

四、职业年金制度的多维构架与整合

职业年金制度建立与改革应遵循统一性原则，使权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面承受能力相适应。

为了与企业年金制度整合，事业单位的年金和公务员年金也应采用企业年金的模式，应在总结试点经验与教训的基础上，解决其中的问题，坚持试点地区的改革方向。

职业年金应纳入社会保障制度的多维制度框架，在运行体制上可以概括为：

政府作为雇主参与筹资；采用基金积累型的筹资方式；采用DC计划且缴费由雇主和雇员共同承担；采用信托模式和自愿性原则；受托、账户管理、投资和托管四权分离；在管理上实行个人账户管理，在基金的运作上实行市场化运作。

事业单位的职业年金制度在试点、推广和运营阶段，在制度上应逐步与企业年金相统一。最终使事业单位职业年金、企业年金和公务员职业年金共同构成我国统一的职业年金制度，作为养老保障制度的第二支柱。

时间维度：在时间跨度上，在企业年金发展的基础上，加速事业单位职业年金制度的建立和公务员职业年金制度的建立，然后将企业年金、事业单位职业年金和公务员职业年金打通，形成一个统一、规范的职业年金制度。制度建立和整合的时间不宜过长。事业单位年金的建立大约在五年内完成，公务员职业年金制度的建立大约在八年内完成，企业年金、事业单位职业年金和公务员职业年金制度的统一在十年内完成为宜。若时间过长将导致转轨过程中制度碎片化的问题。

空间维度：因为职业年金属于企业和私人经济的范畴，尽管不同地区的经济发展水平、生活水平和工资水平不同，但因为雇主和雇员的资金都注入员工的个人年金账户，可以随人员流动而携带，因此职业年金在空间维度上基本上不存在大的问题。

层次维度：在职业年金的保障水平上，允许一定程度的层次差异，但因为国家可以在整体上进行调控，比如，目前的企业年金管理试行办法就明确规定：企业年金中，企业缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的1/12。企业和职工个人缴费合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的1/6。当然，更公平起见，也可以规定，计划可按20%或其他比例的设计替代率水平计算单位和个人应缴纳的费用，这样也能够将保障水平的差异控制在可以接受的范围之内。

资源配置维度：在资源配置方面，除了政府在事业单位和公务员的职业年金制度中作为雇主间接承担雇主的注资责任外，政府不直接参与职业年金的筹资和管理。政府在职业年金资源配置中的职责是制定兼顾公平和效率的规则，并出台相应的税收优惠制度，市场是职业年金制度资源配置的主体。比如，基金运营遵循市场化原则，资金运营投向、机制和过程要实现公平、公正、公开、透明，同时在政府有效的监管机制下运作。

注释

①世界银行1994年的研究报告《防止老龄危机》提出了三支柱养老保障的建议；2005年的报告《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》又提出了五支柱养老保障的建议。三支柱分别是政府的社会基本养老保险、补充养老保险（企业年金和职业年金）与个人养老保障（例如储蓄和商业保险）。五支柱包括：提供最低保障水平的非缴费型的“零支柱”；与工资收入水平相关联的缴费型“第一支柱”；个人储蓄账户式的强制性的“第二支柱”；个人或雇主发起的自愿性“第三支柱”；非正式的家庭内部或代际之间的医疗卫生和住房方面的资金或非资金支持。

②苏卫东：《职业年金应与企业年金并行》，《中国劳动保障报》，2008年7月10日。

③参见《现代汉语词典》，商务印书馆，1983年版。百度词条对职业的定义是：职业是参与社会分工，利用专门的知识和技能，为社会创造物质财富和精神财富，获取合理报酬，作为物质生活来源，并满足精神需求的工作。其含义包括：第一，与人类的需求和职业结构相关，强调社会分工；第二，与职业的内在属性相关，强调利用专门的知识和技能；第三，与社会论理相关，强调创造物质财富和精神财富，获得合理报酬；第四，与个人生活相关，强调物质生活来源，并设计满足精神生活。

④13个门类包括：农、林、牧、渔、水利业；工业；地质普查和勘探业；建筑业；交通运输业、邮电通信业；商业、公共饮食业、物资供应和仓储业；房地产管理、公用事业、居民服务和咨询服务业；卫生、体育和社会福利事业；教育、文化艺术和广播电视业；科学研究和综合技术服务业；金融、保险业；国家机关、党政机关和社会团体；其他行业。

⑤相关问题详见庹国柱、朱俊生《企业年金制度发展中的几个问题》，《经济与管理研究》，2008.7。

⑥参见国务院1998年制定的《事业单位登记管理暂行条例》以及2006年开始实施的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》。

⑦比较突出的是文教和卫生领域，看病难和贵、上学难和贵的问题一直得不到有效解决。事业单位经费的使用效益低下，事业经费70%以上是“人头费”。

⑧很多事业单位都存在巧立名目乱收费的问题。近些年全国每年的行政事业性收费都在3000亿元以上，占财政收入的比例高达20%。而加拿大联邦政府年收费仅占财政收入的5%；德国也只占8%。

[1]Gertler Paul.Who Benefits Form Social Health Insurance in Low Income Countries[R].Working Paper，2001（7）．

[2]孙祁祥，郑伟等.经济社会发展视角下的中国保险业－评价、问题与前景[M].北京：经济科学出版社，2007.

[3]苏卫东.职业年金应与企业年金并行[N].北京：中国劳动保障报，2008－07－10（4）．

[4]庹国柱，朱俊生.企业年金制度发展中的几个问题[J].北京：经济与管理研究，2008，（7）．

[5]王国军.社会保障:从二元到三维[M].北京：对外经济大学出版社，2005．