新型农村金融机构可持续发展的现状、制约因素和对策

曲小刚 罗剑朝

为贯彻落实中央扶持“三农”政策，从根本上解决我国农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足等问题，2006年底，银监会制定并发布了调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励各类资本到农村设立新型农村金融机构。新型农村金融机构的出现，开拓了农村金融供给新渠道，填补了部分地区农村金融服务空白，创造了农村金融运营新模式，提高了农村金融市场的竞争程度和运行效率，进一步增加和拓宽了引导各类资金流向农村的渠道，对促进提升农村金融服务水平发挥了积极作用。新型农村金融机构可持续性发展主要体现在两个方面，一是财务可持续发展;二是对农户和小微企业金融服务的可持续发展。财务可持续发展是指在没有政府补贴的条件下能够实现财务收支平衡，并实现盈利。农户和小微企业金融服务可持续发展是指对农户和小微企业金融服务能够尽可能多地满足它们的金融需求，有效解除其信贷约束，扩大其信贷可得性。更好地促进新型农村金融机构实现可持续性发展是当前学界和实践工作者重点关注的问题，即新型农村金融机构保证其服务“三农”的方向不动摇，同时实现商业上的可持续性。本文首先考察新型农村金融机构可持续发展的现状，指出新型农村金融机构可持续发展存在的问题，其次对制约新型农村金融机构可持续发展的因素进行分析，最后提出促进新型农村金融机构可持续发展的对策。

一、新型农村金融机构可持续发展的现状

截至2011年底，全国242家银行业金融机构共发起设立786家新型农村金融机构，其中村镇银行726家(已开业635家)，贷款公司10家，农村资金互助社50家(已开业46家);473家分布在中西部地区，占60．2%，313家分布在东部地区，占39．8%。新型农村金融机构累计吸引各类资本369亿元，各项贷款余额1 316亿元，其中小企业贷款余额620亿元，农户贷款余额432亿元，两者合计占各项贷款余额的80%。①中国银行业监督管理委员会2 0 11年报，第37页。

(一)资产规模快速增长，财务绩效不断改善

1．新型农村金融机构的资产、负债和所有者权益快速增长

表1 2007—2011年新型农村金融机构的财务报表项目

(1)资产规模。表1显示，新型农村金融机构的资产规模从2007年的7．6亿元，逐年增长，到2011年达到2 474亿元，与2007年相比，增长了324．53倍。(2)负债规模。负债规模从2007年的4．6亿元，逐年增长，到2011年达到2 072亿元，与2007年相比，增长了449．43倍。(3)所有者权益规模。所有者权益规模从2007年的3亿元，到2011年达到402亿元，与2007年相比，增长了133倍。

2．新型农村金融机构的财务绩效不断改善

从总体上来看，新型农村金融机构的资产质量较好，资本充足，盈利能力不断改善。(1)资产质量较好，且资本充足。表2显示，新型农村金融机构的不良贷款率保持在较低水平。不良贷款率由2007年的0．01%，逐年提高，到2009年提高到0．22%，2010年有所下降，降到0．12%，2011年又回升到0．2%。新型农村金融机构的资本充足。加权资本充足率从2007年的72．3%，逐年降低，到2011年降到28．2%，2011年略有回升，回升到29．5%。(2)盈利能力逐年改善。表1显示，新型农村金融机构在2007年和2008年整体没有实现盈利。从2009年开始实现盈利，税后利润从2009年的1．17亿元，逐年增加，2011年实现了26．8亿元，与2009年相比，增长了21．91倍。表2显示，新型农村金融机构的权益报酬率从2009年的2．25%，逐年提高，到2011年达到9．19%;资产收益率从2009年的0．49%，逐年提高，到2011年达到1．49%。

表2 2007—2011年新型农村金融机构的财务绩效指标②

资产负债率、权益报酬率和资产收益率是根据下列公式计算得出:资产负债率=负债/资产，权益报酬率=税后利润/平均所有者权益，平均所有者权益=(上一年末所有者权益+本年末所有者权益)/2，资产收益率=税后利润/平均资产余额，平均资产余额=(上一年末资产余额+本年末资产余额)/2。

(二)信贷规模快速增长，缓解了部分农户和小企业的信贷约束

1．信贷规模快速增长

表3显示，新型农村金融机构的存款规模从2008年的64．6亿元，逐年增长，到2011年达到1 707亿元，与2008年相比，增长了25．42倍。贷款规模从2008年的34．2亿元，逐年增长，到2011年达到1 316亿元，与2008年相比，增长了37．48倍。

2．对农户和小企业的贷款占比较高

表3显示，截至2011年末，对农户贷款432亿元，对小企业贷款620亿元。2008至2011年，新型农村金融机构对农户和小企业的贷款占比为80%以上。

表3 2008—2011年新型农村金融机构信贷规模和结构

二、新型农村金融机构可持续发展存在的问题

自2007年以来，新型农村金融机构的资产和信贷规模快速增长，一定程度上地缓解了农户和小企业的信贷约束，同时自身的财务绩效也不断改善。从农村信贷市场的总体规模和格局来看，其对农村的贷款支持偏小，按有些学者的观点，其实际是“盆景金融”，尤其是农村资金互助社已经处于“边缘化和山寨化”状态。据中国人民银行初步统计①2011年金融机构贷款投向统计报告。，2011年12月末，全部金融机构人民币各项贷款余额54．79万亿元，全年累计增加7．47万亿元。主要金融机构及农村合作金融机构、城市信用社、村镇银行、财务公司本外币农村贷款余额12．15万亿元，全年累计增加2．24万亿元。农户贷款余额3．10万亿元，全年累计增加5 017亿元。农业贷款余额2．44万亿元，全年累计增加2 452亿元。新型农村金融机构的农户贷款为432亿元，占农户贷款余额的1．39%。新型农村金融机构对农户和小企业的贷款余额为1 052亿元，占农村贷款余额的0．87%。据银监会数据②中国银行业监督管理委员会2 0 1 1年年报第3 6页。，截至2011年底，银行业金融机构涉农贷款余额14．6万亿元，新型农村金融机构贷款余额为1 316亿元，新型农村金融机构贷款余额占银行业金融机构涉农贷款余额的0．9%。以上数据，反映了新型农村金融机构对农村的信贷服务具有典型的“盆景金融”特点。

(一)贷款对象偏离农户，对农户和小企业的贷款占比有下降趋势

1．新型农村金融机构的贷款对象偏离农户

(1)村镇银行服务对象偏离农户。虽然村镇银行的设立满足了一些农户的信贷需求，但有些村镇银行追求的服务目标群体有向富裕客户和大客户转移的倾向，这与银行监管当局发起设立村镇银行的初衷不符。村镇银行很少设立在国家重点扶贫开发县内。在贷款的实际操作过程中，他们大多倾向于县域的富裕客户、种养专业大户以及规模较大的企业。截至2011年底，已开业村镇银行贷款余额1 305亿元，其中农户贷款余额423亿元，小企业贷款余额611亿元，农户贷款占比为32．4%，小企业贷款占比46．8%。下面以浦发村镇银行为例来考察村镇银行“三农”贷款情况，浦发村镇银行的贷款对象主要是企业客户，农户贷款占比偏低。表4显示，浦发村镇银行“三农”贷款，逐年快速增长，其中2011年农村企业及各类组织贷款占比为77%，而农户贷款的占比是15．69%。(2)农村资金互助社的贷款对象偏离农户。农村资金互助社经营目标应该是为了满足农村中低收入群体的金融服务需求，而非以盈利为目的，其贷款应该主要是贷给社员，但一些农村资金互助合作社难挡利益诱惑，经营逐渐偏离了其发展的初衷，他们将目光放在贷款金额比较大的企业，而真正需要资金的农民却无法满足其生产和消费所需。［1］

表4 2009—2011年浦发村镇银行“三农”贷款情况表(万元)

3．新型农村金融机构对农户和小企业的贷款占比有下降趋势

表3显示，农户贷款占比由2008年的40．88%，逐年下降，到2011年降为32．83%。小企业贷款占比由2008年的54．97%，到2011年降为47．11%。农户贷款和小企业贷款占比由2008年的95．85%，到2011年下降为79．94%。

(二)机构数量发展缓慢，地区布局不合理

1．新型农村金融机构发展未实现银监会三年计划目标

在2009年7月，中国银监会发布《新型农村金融机构2009—2011年总体工作安排》，计划到2011年底设立1 294家新型农村金融机构(村镇银行1 027家、贷款公司106家、农村资金互助社161家)。根据银监会公布的数据，截至2011年底，全国共发起设立691家新型农村金融机构，其中村镇银行635家，贷款公司10家，农村资金互助社46家。三年计划仅完成了45．13%。

2．农村资金互助社发展相对停滞

表5 2007—2011年新型农村金融机构设立的法人机构数量(单位:家数)

在新型农村金融机构中，村镇银行增长较快，但农村资金互助社和贷款公司增长相对缓慢。表5显示，截至2011年末，全国共组建635家村镇银行，比年初增加286家。我国村镇银行设立的数量在这五年的时间里实现了32．4倍的增长，而全国共组建46家农村资金互助社，比年初增加9家。我国农村资金互助社设立的数量在这五年的时间里实现了4．75倍的增长，2007年贷款公司从4家增加到2011年的10家，与2007年相比，增长了1．5倍。从增长速度来看，村镇银行的增长速度远远快于贷款公司和农村资金互助社的增长速度。在新型农村金融机构中，村镇银行数量占比高，而其他两类新型农村金融机构数量占比偏少。截至2011年末，村镇银行占新型农村金融机构的92%，农村资金互助社占新型农村金融机构的7%，贷款公司占新型农村金融机构的1%。随着农村合作金融机构改制为农村商业银行，在农村金融市场上，农村正规合作金融组织形式将不复存在。虽然我国农村经济正处于城市化和市场化快速发展阶段，但小农经济还会长期存在。小农经济背景下，大力发展农村合作金融是缓解农户贷款难的有效途径，因此应该大力发展农村合作金融，但我国真正的农村合作金融组织——农村资金互助社相对于村镇银行发展滞后和缓慢，这导致农民信贷需求得不到有效满足，严重影响了农民收入增加和农村经济发展。

3．新型农村金融机构区域分布不合理

表6显示，截至2011年末，已设立新型农村金融机构总计691家，其中，东部223家，中部162家，西部201家，东北105家。这说明新型农村金融机构分布偏向东部。(1)村镇银行的区域分布。2011年年末，村镇银行数量快速增长，基本覆盖全国各省市(区)，其中东部207家，中部152家，西部182家，东北94家。但是，已经成立的635家村镇银行的地区分布不够合理，分布偏向东部地区，并且村镇银行选址多在县城，不利于改善中西部地区和东北地区欠发达县域和乡镇的农村金融服务。截至2011年年末，村镇银行设立法人机构家数最多的省份是辽宁省，法人机构个数是55家，机构个数是81家。西藏除外，最少是青海省，只有1家。(2)农村资金互助社的区域分布。截至2011年末，全国有16个省市自治区设立农村资金互助社共46个。其中，东部14家，中部8家，西部15家，东北9家。从省际分布来看，截至2011年末，设立农村资金互助社最多的是浙江省，数量是8家，其次是黑龙江省，数量是5家。山西、甘肃和吉林省都是4家。

表6 2011年年末新型农村金融机构地区分布①(单位:家数)

东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江;中部地区包括安徽、河南、湖南、湖北、山西、江西;西部地区包括广西、贵州、陕西、云南、宁夏、新疆、青海、内蒙古、甘肃、重庆、四川;东部地区包括北京、天津、山东、广东、福建、上海、江苏、浙江、河北、海南。

(三)新型农村金融机构的流动性不足，盈利水平偏低

1．存贷比偏高，反映其流动性不足

表2显示，新型农村金融机构的存贷比从2007年的53%，逐年提高，到2010年达到80%，2011年略有降低，降到77%。资产负债率从2007年的60．53%，逐年提高，到2010年达到83．77%，2011年略有降低，降到83．75%。导致其存贷比偏高的直接原因是贷款增长快于存款增长。表3显示，新型农村金融机构的存款规模从2008年的64．6亿元，逐年增长，到2011年达到1 707亿元，与2008年相比，增长了25．42倍。贷款规模从2008年的34．2亿元，逐年增长，到2011年达到1 316亿元，与2008年相比，增长了37．48倍。

2．盈利水平偏低

据银监会统计，2011年银行业金融机构资本利润率19．2%，资产利润率1．2%。其中，商业银行的资本利润率20．4%，资产利润率1．28%。表2显示，截至2011年末，新型农村金融机构的权益报酬率为9．19%，资产收益率为1．49%。与银行业金融机构相比，资本利润率(即权益报酬率)偏低，而资产收益率比较高。

三、制约新型农村金融机构可持续发展的因素

通过分析新型农村金融机构可持续发展存在的问题，可以发现新型农村金融机构的单体规模偏小，布局分散，业务和服务单一，因此导致规模不经济和范围不经济。尤其是农村资金互助社的生存和发展更加困难，需要与有组织的农村经济实体的联合，发展综合农协模式应该是未来的改革方向。导致以上问题的原因是政府的过度管制和新型农村金融机构的自身努力不足。

(一)监管权限高度集中于中央政府，监管方式有待改善

新型农村金融机构发展缓慢，结构不合理的主要原因在于金融监管体制和方式的不合理。一方面，监管权限高度集中于中央政府，市场准入过严。另一方面，合作金融法律缺失，监管方式滞后于农村金融发展的需要。

1．监管权限高度集中于中央政府，市场准入过严

我国当前的金融监管体制，属于集权多头式，监管权限高度集中于中央政府，这种金融监管体制已不适应新型农村金融机构发展对金融监管的需要。金融监管部门从监管成本、责任和风险的角度考虑，没有积极性和动力去发展由民营资本作为主发起人的村镇银行和农村资金互助社。［2］(1)村镇银行的主发起人制度抑制了民间资本进入农村金融市场的积极性。2007年银监会印发的《村镇银行管理暂行规定》规定，村镇银行须由银行业金融机构发起设立，最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构;单个自然人股东、单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人的持股比例，均不得超过村镇银行股本总额的10%。这个规定限制了民间资本在村镇银行中的控股权和话语权。由于银行业金融机构必须做主发起人，使得民间资本无法发挥主导作用，即使参与其中，也往往无法获得经营决策权，这在很大程度上抑制了民间资本参与设立村镇银行的热情和积极性。银监会制定和发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，明确规定了小额贷款公司转制为村镇银行的条件，其中最为关键的是村镇银行的主发起人(最大股东)必须是符合条件的银行业金融机构，这就意味着要改制为村镇银行的小额贷款公司主发起人就必须放弃对企业的控股权，也就使其失去了自愿改制的动力和积极性。(2)对农村资金互助社的市场准入过严，非正规农村资金互助社转正为正规农村资金互助社难。我国大量农村资金互助社没有拿到金融业务经营许可证，从而缺乏合法的身份，出现了农村资金互助社被“山寨化”的现象。［3］

2．监管方式滞后

对不同类型的新型农村金融机构统一实施审慎监管的方式也不太合理。《农村资金互助社管理暂行规定》要求农村资金互助社不能设立分支机构，同时，也没有对农村资金互助社联合社服务体制做出规定，导致农村资金互助社只能孤立地存在。农村资金互助社缺少组织服务网络，无法形成规模经济优势。

3．合作金融法律的缺失

完善的合作金融法律是农村合作金融健康发展的保证。国际合作金融的实践表明，为了促进合作金融的发展，许多发达国家和发展中国家都制定并颁布了合作金融法律。合作金融法律随着信用合作社的发展不断完善和充实。我国尚未制定《合作金融法》，《中华人民共和国农民专业合作社法》也没有关于农民开展农村信用合作的条款。

(二)政策扶持力度不够，相关配套改革滞后

对新型农村金融机构的政策扶持力度不够，相关配套改革滞后是导致新型农村金融机构发展缓慢和经营绩效不佳的重要原因之一。

1．政策扶持力度不够

(1)财税政策扶持力度不够。新型农村金融机构对农户的信贷服务具有较强的政策性和普惠性，因此应该在其设立和发展初期提供财政补贴和资金支持，执行更加优惠的税收政策。虽然，财政部和国家税务总局先后出台一系列扶持新型农村金融机构发展的财税政策，也取得一定成效，但总体而言，对新型农村金融机构和新型农村金融机构开展涉农信贷业务的财税政策扶持的广度和深度都不够。如2010年5月出台的财税［2010］4号令，明确规定新型农村金融机构执行3%营业税率，但按新政规定，只有单笔且该户贷款余额总额在5万元以下的小额农户贷款才适用减免税政策。农村信用社所得税暂时免征或减半征收，村镇银行则要全额上缴。［4］(2)货币金融政策扶持力度不够。对新型农村金融机构执行的存款准备金率水平还可以进一步降低。对新型农村金融机构发放支农再贷款的扶持力度不够。农村资金互助社作为社区互助性银行业金融机构不能进行同业拆借和获得中国人民银行的支农再贷款支持。新型农村金融机构的支付结算渠道不畅。目前全国大部分村镇银行未进入全国支付清算系统，不具备开具票据、银行汇兑、发行银行卡等基本功能，村镇银行系统内通存通兑、同业拆借也无法实现，［5］不能异地存取款，对外出务工人员非常不方便，因此导致村镇银行吸收存款的能力较弱。一些村镇银行没有接入中国人民银行的征信系统，因此不能查询中国人民银行征信系统数据库中企业和个人的信用记录，在一定程度上限制了其贷款的投放，承受的信贷风险变大。

2．相关配套改革滞后

(1)由于农村保险体系和农村信用体系不够健全，导致新型农村金融机构发放贷款的信用风险较大。(2)利率市场化改革滞后制约了新型农村金融机构的发展。存款利率管制是导致新型农村金融机构吸收存款难的重要原因，贷款利率管制导致新型农村金融机构对农户的信贷供给不足。存贷款利率管制也不利于新型农村金融机构实现财务可持续。新型农村金融机构的存款利率与农村信用社等农村金融机构利率水平相差不大，吸收存款没有价格优势。新型农村金融机构不愿向农村地区的贫困农户、乡镇企业贷款，除了其风险大、缺少担保抵押品等原因，还有一个重要原因是对新型农村金融机构贷款利率管制过严。政府规定和控制利率使信贷回报率低于市场均衡水平，导致新型农村金融机构对农户和小微企业的信贷活动受到抑制。［6］

(三)吸收存款难，融资渠道狭窄

新型农村金融机构吸收存款难，融资渠道狭窄导致新型农村金融机构的流动性不足，存贷比偏高，同时也抑制了其贷款业务的开展，从而导致其经营绩效不理想。

1．吸收存款难的原因

第一，公众认知度不高。村镇银行是新生事物，成立时间较短，资产规模小，资金实力单薄，受成本费用控制的制约，经营网点少，网点覆盖率不足，业务简单，宣传力度不够，品牌影响力有限，社会公众对其认知度和信任度较低。据李凌对重庆市1 000户居民和农民的问卷调查表明，86%的调查对象对村镇银行的信誉持怀疑态度，93．5%的调查对象不愿意把钱存到村镇银行，认为村镇银行规模小，把钱存在村镇银行风险大、不安全。［7］农村资金互助社成立较晚，农户对农村资金互助社的认知程度比较低，而宣传认知和信用建立需要一个过程。第二，经济发展水平和制度规定的限制。村镇银行设在县城，吸收存款本身就要受到农村居民和乡镇企业闲置资金较少的客观限制。《农村资金互助社管理暂行规定》规定“农村资金互助社不得向非社员吸收存款”，将存款客户限制在本村入股社员范围内。由于农村资金互助社的制度安排决定了只能吸收社员存款，社员的存款又受当地农村经济发展程度不高和农民收入水平低等影响，这就决定了其存款来源不足，难以满足社员的贷款需求。第三，没有建立存款保险制度。农民、县域居民和企业对新型农村金融机构的认知程度比较低，农村信用社、中国邮政储蓄银行和中国农业银行事实上都是以国家信用作隐性担保来开展业务的，农村居民存钱还是偏好农村信用社、中国邮政储蓄银行和农业银行等机构，甚至有居民担心万一新型农村金融机构破产了，存进去的钱存在安全性问题，这反映我国由于没有建立存款保险制度，影响了新型农村金融机构吸收存款的能力。

2．融资渠道狭窄

(1)村镇银行融资渠道狭窄。目前村镇银行不能发行金融债券，排除了村镇银行通过发行债券、票据等方式进行融资的可能。村镇银行可以从事拆借业务，但是不能进入全国银行间市场拆借，只能向当地金融机构拆借资金。(2)农村资金互助社融资渠道狭窄。农村资金互助社的资金来源有四个渠道:一是股金，二是吸收社员存款，三是向其他银行业金融机构融入资金，四是接受社会捐赠资金，但目前这四条渠道都不太顺畅。农村资金互助社的股金增长非常缓慢。一方面，农民入股主要为获得贷款，当农村互助社不能满足农民贷款需求时，农户便不愿入股。另一方面，农村资金互助社分红率极低。农户入股后在短期内很难借到贷款，也无法享受到分红的收益，农户入股的积极性不高，股金增长比较缓慢。(3)新型农村金融机构缺乏外部融资制度支持。《中国农村金融服务报告2010》指出，农村金融市场“批发+零售”的资金融通渠道有待发展，大型商业银行或政策性银行与农村金融机构的合作联通机制尚未建立。新型农村金融机构还没有尝试通过金融市场发行金融债券等方式进行直接融资，保险资金等社会资金也缺乏进入新型农村金融机构的渠道和政策。

(四)业务创新能力不足，经营管理水平不高

新型农村金融机构的业务创新能力不足，经营管理水平不高导致新型农村金融机构对农户的信贷服务不足，盈利能力不强，盈利水平偏低。

一是业务创新能力不足。村镇银行的股权高度集中，主发起银行处于绝对或相对控股地位，导致村镇银行作为独立法人的独立性不强，在客观上使村镇银行沦为主发起银行的分支机构，［8］也导致村镇银行仍然按照传统银行的理念与业务实践来经营，业务创新能力不足，缺乏开展微型金融业务的技术和积极性，尤其是经营观念需要转变。二是经营网点稀少且分散，导致规模不经济。由于村镇银行不允许跨区域经营，增设支行或网点便成为村镇银行实现规模扩张的主要途径。截至2011年年末，全国已组建村镇银行支行283家，如2008年11月26日四川仪陇惠民村镇银行设立新镇支行，2009年6月25日浙江长兴县联合村镇银行和平支行开业等。目前部分区域性中小商业银行作为主发起行在全国范围内分散发起设立村镇银行，地域跨度大、管理半径长，协调和管理成本过高，不利于村镇银行的可持续稳定健康发展。三是治理机制不健全。第一，有些农村资金互助社虽然按照章程建立了社员代表大会、经理会议、监事会，但是由于社员农忙、外出打工等原因，召集在一起开会解决问题有很大难度。同时，社员及监事会成员文化水平低，缺乏金融知识，对农村资金互助社经营管理无法提出切实可行的意见和建议，社员的权利和义务、监事会的职责都无法履行，从而削弱了农村资金互助社的决策和管理能力。农村资金互助社的管理人员和从业人员基本都是当地农民，相对于其他金融机构来说，缺乏系统的金融专业知识和对金融风险的认识，人员素质有很大差距，导致管理水平较低，金融知识和专业技能跟不上业务发展的需要。［9］第二，村镇银行的人员整体素质不高。村镇银行的从业人员大体可以分为两类:一类是新聘任上岗的应届大中专毕业生，另一类是从作为主发起人的银行业金融机构派遣来的工作经验比较丰富的老员工。前者刚刚上岗，银行从业经验缺乏，后者银行从业经验丰富，但对当地情况不够熟悉。

四、促进新型农村金融机构可持续发展的对策

(一)构建中央和地方分级金融监管体制，改善对新型农村金融机构的监管

一是加快构建新型农村金融机构的中央和地方分级金融监管体制。分级监管体制有利于监管竞争和形成一个相对宽松的监管环境，鼓励适合当地经济发展需要的各种金融创新，更可以分散金融风险，最终实现降低金融系统风险的目的。［10］可以考虑将对新型农村金融机构集中统一的监管体制改为中央和地方分级分权管理的金融监管体制，将新型农村金融机构的监管权下放给地方政府。二是改善对新型农村金融机构的监管。第一，放松农村金融市场的准入条件。允许民间资本成为村镇银行的主发起人，将民间资本引导到农村金融市场去服务三农和小微企业。政府应该允许商业性小额贷款公司股东保留原有控制人的控股权，成为村镇银行的主发起人。非银监会推动的农民或农村资金互助组织是农村自发创新的，具有内生性的非正规金融组织，监管当局尽量解决他们的金融经营许可证问题，将其纳入金融监管体系。［11］第二，金融监管当局应该支持村镇银行拓展中间业务，例如代办理财、医保、保险等业务。第三，针对不同类型新型农村金融机构实行分类监管。制定符合农村金融机构及其业务特点的差异化监管政策，对不同类型的新型农村金融机构实行不同的监管方式，如对农村资金互助社可以考虑实行非审慎监管。第四，应尽快制定农村合作金融法等法律和法规。

(二)加大政策扶持力度，积极推进相关配套改革

1．加大政策扶持力度

(1)加大财税政策扶持力度。第一，给予新型农村金融机构更多财政和资金支持。在新型农村金融机构成立初期，政府可以投资参股，但不参与经营管理和股份分红。当新型农村金融机构实现盈亏平衡后，政府要逐步减持其股份，最终实现完全退出。政府为了扶持新型农村金融机构发展，可以无偿赠与新型农村金融机构发展资金，承担其部分或全部组建成本和开办费用，并在发展初期提供一定的资金支持。第二，给予新型农村金融机构更多税收优惠政策。对初创阶段的新型农村金融机构，五年内免征营业税和所得税。新型农村金融机构营业满五年以后，对新型农村金融机构可以执行较低营业税率和所得税税率。中央财政应按新型农村金融机构资本净额提供3～5倍的周转性铺底资金支持。各级财政除给予新型农村金融机构开办费用支持外，还要设立财政专项担保基金，为新型农村金融机构向商业银行融资提供增信支持。［12］对新型农村金融机构股东入股分红免征个人所得税。向新型农村金融机构捐赠的资金抵扣企业所得税和个人所得税。金融机构向新型农村金融机构的拆借资金利息收入免征企业所得税和营业税。［13］第三，对涉农贷款投放比例较高的新型农村金融机构提供税收减免和财政补贴等政策激励。财政部应该提高新型农村金融机构按贷款余额的一定比例进行补贴的数额。只要新型农村金融机构把一定比例的资金用于县域及县域以下的涉农贷款，就给予营业税和所得税减免优惠。(2)加大货币金融政策扶持力度。具体为:第一，应该进一步降低新型农村金融机构执行的存款准备金率。对村镇银行执行更低的存款准备金率。对农村资金互助社继续执行不向中国人民银行交存存款准备金的政策。中国人民银行应该增加对新型农村金融机构发放支农再贷款，政策性银行(如中国农业发展银行)可以大量批发贷款给新型农村金融机构，用支农再贷款和政策性贷款等批发资金，鼓励和支持新型农村金融机构积极发放小额农户贷款和农业贷款。加强中国人民银行的支付结算系统建设，将村镇银行纳入其中。允许村镇银行免费接入中国人民银行征信系统和支付结算系统。第二，应该继续执行对新型农村金融机构免征监管费用的政策。大力支持主发起银行批量化设立村镇银行。(3)政府应该给新型农村金融机构提供必要的微型金融技术支持和业务培训，使其掌握向小微企业和农民发放贷款的技术。(4)对中西部地区设立的新型农村金融机构和设立新型农村金融机构比较多的主发起银行实施财税、货币和金融优惠政策。

2．积极推进相关配套改革

(1)建立农村信贷风险分担和转移机制。第一，大力发展农村保险。不断完善农业保险体系，创新农业保险品种，探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。第二，大力发展农产品期货市场。第三，健全农村抵押担保制度，推动农村信贷抵押担保创新。第四，大力发展农村信用体系，改善农村金融生态环境。(2)积极推进利率市场化改革。为了提高新型农村金融机构吸收存款的能力，实现财务上的可持续发展，应该允许新型农村金融机构的存贷款利率可以上下浮动更大的幅度。(3)加快存款保险制度建设，完善市场退出机制。农村资金互助社参加存款保险，政府财政承担其应该缴纳的存款保险费。

(三)拓展融资渠道，建立大中型金融机构向新型农村金融机构批发资金的长效机制

一是拓宽融资渠道。中国人民银行应该增加对新型农村金融机构发放支农再贷款，政策性银行向新型农村金融机构提供批发贷款。鼓励新型农村金融机构通过市场机制从中国邮政储蓄银行等大中型金融机构拆借资金，并支持新型农村金融机构通过发行债券、票据等形式进行融资。二是建立大中型金融机构向新型农村金融机构批发资金的长效机制。大中型金融机构与新型农村金融机构进行信贷合作，大中型金融机构向新型农村金融机构批发资金，然后由新型农村金融机构零售资金给农户和农村小微企业。［14］同时，为了建立大中型金融机构向新型农村金融机构批发资金的长效机制，有必要借鉴美国社区再投资法案的经验，制定农村社区再投资法，减少农村资金外流。

(四)提高经营管理水平，积极开展微型金融业务

一是不断提高其经营管理水平。新型农村金融机构应该转变经营观念，不断完善股权结构和治理结构以及员工激励和约束机制，优化业务和管理流程，健全和完善内部控制制度，建立有效的风险防控机制。加强新型农村金融机构的人员队伍建设，不断提高员工素质和业务及管理能力，实现新型农村金融机构管理人员的专业化。加大宣传力度，提高新型农村金融机构的社会认知度。主发起银行要充分尊重村镇银行的独立法人地位，在风险管理、清算服务、人员培训、制度建设等方面给予其充分的指导和支持。二是积极开展微型金融业务。我国新型农村金融机构应该借鉴尤努斯乡村银行小额信贷模式和美国社区银行的成功经验，坚持支农支小的市场定位，根据农村经济和金融发展形势和农户金融需求的特点，不断改进小额信贷产品和服务，积极探索和创新适合小企业和“三农”等低端客户的新模式，通过开展微型金融业务和创新农村金融产品及服务，努力满足农户和农村小微企业的多样化金融需求。

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