聚集还是稳定?——对近年农村土地制度创新的历史反思<br/>

聚集还是稳定?——对近年农村土地制度创新的历史反思

2013-08-15冯开文

中国农业大学学报（社会科学版） 2013年2期

冯开文

最近几年，对中国农村稳定实施了30余年的土地集体所有、农民家庭经营制度，开始有了反对的声音，并出现了不同的做法，引起了不一般的反响，其中最有代表性的就是建设用地集中转卖和农地的规模化经营。

众所周知，今天的土地制度是历史的产物。经过土地改革(1949—1952年)的土地私有制，合作化、集体化和人民公社化(1953—1978年)时期的土地集体所有、农民集体耕种的公有制，最终在改革开放后(1978—)走到了土地集体所有、农民家庭经营。显然，今天的土地制度是长期制度变迁、制度选择的结果，是理论和实践反复检验的结果。但新出现的土地聚集现象似乎显示，稳定了30余年的土地制度不稳定了，或者就要被取代了。真的是这样吗?应该这样吗?

而新出现的土地聚集现象有着新鲜的时代印痕。它显然属于中国进入了工业化后期阶段、城镇人口接近并超过总人口的50%时的特有现象;还与二元经济、城镇化、土地财政、土地升值、农产品供应紧张等现实问题纠缠在一起，构成了一个错综复杂的新现象。但这是否就可以说，在工业化、城镇化目标下，土地聚集是势所必然的唯一选择?就压根不用考虑历史的选择了?甚至连会付出怎样的代价都可以置之不理了?

对此，本文将从中外土地制度变迁回顾和反思的角度，尤其通过比较英国圈地运动与中国当前土地制度变迁的成本，对聚集现象进行评判，进而判断中国农村土地制度的未来走向。

一、土地聚集现象

不同于稳定了30年的基本土地制度，土地聚集现象和新的制度形式是最近几年才在某些地方出现的，主要有“成都模式”、“嘉兴模式”和“苏州模式”。

(一)“成都模式”

成都市从2008年开始开展了农村土地制度改革。这一改革包括比较系统的制度保障，确权颁证、出台法规、建立“政府引导、市场运作”的投资平台和新型农村金融服务机构、率先设立耕地保护基金是其中的主要内容。具体做法则是在农民自愿的基础上，将农户集中到新区居住，通过整理宅基地，将土地指标卖给政府，置换出农业用地，或将整理出的宅基地使用权转让给企业。［1］

(二)“嘉兴模式”

嘉兴于2008年启动实施了“两分两换”的农村土地制度改革试点。“两分两换”是指宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、工业园区产业用房或政府的购房补贴，以土地承包经营权置换股权或社会保障等权益。

(三)“苏州模式”

苏州为推进城乡一体化进行的农村土地制度改革具体措施是“三集中”、“三置换”和“三大合作”。“三集中”指工业企业向规划区集中，农业用地向规模经营集中，农户向新型社区集中居住或就地集中居住。“三置换”就是依照相关法律和政策，由农民自愿将自己在集体拥有的集体资产所有权和收益分配权、土地承包经营权、宅基地使用权及住房所有权，量化到个人，进行实物、价值、股份或者社会保障置换。“三大合作”包括土地股份合作社、社区股份合作社与农民专业合作社。［2］

概括起来，这些做法与工业化、城镇化的要求有着割不断的联系，其实质内容就是要动农民的承包地和宅基地，要促使农民集中居住、集中经营，实现农村城镇化和农业的规模化。其中积极、善意的考量在于，试图使农民的宅基地使用得更有效率、更有价值;使农业的小规模经营劣势得到改善，走上规模化现代农业之路，提高农产品供应，增加农民收入。

二、土地聚集带来的问题

但需要指出的是，这些做法不可能只有正面的良性效应，问题也明显存在，而且显然大于成效，特别是对农民来说。本文谨从以下两方面进行归纳分析。

(一)信息不对称下的三方博弈

1．信息不对称

从信息不对称的角度看，博弈中的政府、工商企业和农民分别拥有自己不同的信息优势和劣势。政府拥有的较多资源，保障它可以比弱小的农民拥有更多的信息;工商企业则一直有相对于农民更多的信息优势，还有善于理解政府意图的传统优势。而农民对于出让自己土地，尤其是宅基地的应得收益以及出让后的不良后果，肯定估计不足。这不仅表现为他们对当前情况的判断存在信息不足问题，更表现为对将来缺乏足够的科学、合理的考虑。不少人选择出让和流转，是出于对政府宣传、甚至行政命令的无奈，出于对其他人行为的盲目模仿，出于对眼前利益诱惑的贪求……谁也不能保证他们看清了未来的经济发展格局，看准了未来的政策走向，充分估计了未来可能存在的不确定性。

在历史上，农民的盲从、从众、短视行为已经得到了多次反复的验证。最明显的是，在1956年完成高级农业合作化后，在所有的原属自有生产资料都被公有化，看到高级社并没有带来显著的增收效果后，中国大多数农民并没有选择退社(浙江永嘉等个别地方除外)，更没有采取传统的暴动行为以示抗争;在1959—1961年的农业危机后，即使出现了大量饿死人的现象，农民们还是选择留在“三级所有、队为基础”的集体中，没有选择退出去单干。这些有悖于“理性农民”的行为选择，都缘于信息不对称、尤其是未来信息不对称的制约［3］68-108。基于此，对当前农业用地和宅基地聚集这个不仅涉及成本收益，更涉及政府、工商企业、多种法律政策等复杂因素，尤其涉及难以预期的未来，信息不对称势必依然阻碍农民做出正确的、科学合理的判断和选择。也就很难说，他们的利益、尤其是长远利益，能够得到有效的保障。

2．三方博弈

在信息不对称的前提下，这一轮土地聚集现象意味着又一场三方博弈，但这一三方博弈，实质上还是一个政府主导的博弈。

说它是三方博弈，是因为博弈牵扯到了政府、工商企业甚至金融机构和农民。初始行动方也许是政府，也许是工商企业和金融机构。如果是后者率先行动，博弈达到均衡解的唯一条件是政府和它们都能够从土地制度变革中得到好处，并且好处高出成本，符合边际收益等于边际成本的定律，否则，政府不会选择合作博弈。如果是政府主动，由于农村的现状和农民的弱势地位(主要指农民组织化程度低、农民实力弱小、工商企业和金融机构进入农业已经成为一种惯性)决定了政府主导的农业规模化经营和城镇化或者就地城镇化，政府会优先选择工商企业和金融机构来参与，那样它们也就势必成为利益分割者。工商企业和金融机构率先行动要付出说服政府的成本，不率先行动却可以免费地成为利益分享者。所以，工商企业和金融机构会理性地选择成为搭便车者。这样，政府就成了土地聚集制度创新的唯一埋单者。

由于是政府而不是工商企业和金融机构要支付制定法律政策的成本、说服农民的成本，工商企业和金融机构只是一个搭便车者，选择行动与不行动、合作与不合作的决定权，都在政府。现实中，也是政府面临着财政压力和城镇化扩张带来的土地压力，甚至还有农产品供应的压力，政府主动的概率大大增加。政府是土地聚集相关制度创新的主导者、决定者。

第三方农民受制于现行政策、法律以及自身的弱势地位，不容易成为主动行动者。“成都模式”尝试进行政策和法律方面的突破，但是农民是否真正自愿、得到的利益尤其是未来的利益是否合理都存在问题。因此，在现行制度下，农民的作用在于，如果他们也选择合作，就也会成为博弈中的利益分割者(虽然得到的很可能不合理)。但形成这种博弈格局的困难在于，农民要在当前做出边际成本等于边际收益的理性选择会受制于信息不对称;未来的情况更复杂，信息不对称的影响更显著，农民的选择更难以达到理性。因此，农民与政府之间很难达成合作的均衡解;要在多次重复博弈中，达成这样的均衡解就更难了。而且，一次博弈之后，农民退出后能否原封不动地收回自己的土地?在目前的土地管理制度下，确权、登记、边界确定等工作尚不完全到位的情况下，这都是难题。就是说，不是多次博弈能否达成的问题，一次博弈后的遗留问题都很难解。农民的利益就很容易被伤害。农民是被动的、易受损的参与者。

以上分析表明，政府是三方博弈的主导者，工商企业和金融机构是搭便车者，农民是被动的、易受损的参与者。政府与农民的博弈，是三方博弈的实质;政府说服农民、让农民满意是其中的关键。一个“国家悖论”的图景清晰可见。［4］

而无论是国家悖论，还是政府与农民的博弈，都存在增长或者衰退、惠农或者伤农两种可能结果。是否推行制度变革，政府要为之支付的成本，就成了关键性的决定因素。

(二)实施新制度的高成本

必须看到的是，实施土地聚集的新制度，面临着很高的成本。

因为工商企业和金融机构的成本，主要表现为给予农民合意的利益(包括未来利益)而丧失的利益。这在法律约束缺失的条件下，在他们已经拥有强势市场地位的现实中，他们要付出的成本不会太大，而且还可以较为容易地自觉进行弥补。因此，工商企业和金融机构的成本，不作为本文分析的重点。

与前面对博弈的分析相一致，本文认为实施新制度的成本主要来自政府和农民两个方面。农民的成本，有的与政府的成本密切相关，有的就是给政府带来的问题，因此，农民的成本分析可以从另一个角度对政府的成本加以验证。

1．政府的成本

政府的成本可以分为创新制度的成本、放弃旧制度的成本以及说服、安抚农民的成本。

创新制度的成本一般指的是设计制度和实施制度的成本［4］。这里仅仅指设计制度的成本。新制度的设计成本高，就在于:

第一，它要把传统的家庭小规模经营转变为规模经营，就要接受规模经营带来的高监督成本、信息成本、产权和分配制度低激励等;就要考虑到规模经营带来的农村劳动力减少问题，多出的劳动力向何处去的问题紧跟而来。与此相关的是，在城市就业的农民工如果因为失业回村就业，农村劳动力就业压力就会日趋严重。在中国工业化水平制约下，尤其是在第三产业就业能力有限的条件下，城市和工业吸纳劳动力的能力有限，即便是达到80%的城镇化水平，农村人口还会有数亿之巨，这将对农村劳动力就业长期构成高压。在这种情况下，采用规模经营，从长期看不是一个明智之举。制度设计的成本只会偏高。

第二，它还要形成农村宅基地使用权流转的一种常态。在前述的博弈格局下，工商企业和金融机构会利用自己的强势地位、与政府的合作博弈关系、以及在资源和信息拥有方面的优势，想方设法延长使用期限，为自己赢得利益;而选择集中居住或者城市生活就意味着失去原来的生活和事业的种种好处，要为新生活和事业付出一部分“学费”，且不能保证过得比原来更好;还有一个问题，就是农民一旦选择进城、进入工业园区或就近集中居住，他们就再也回不去了，回不去又生存不下去怎么办?因此，新制度设计的挑战严峻，成本不会很低。

第三，最严峻的难题也许就在法律设计上。现行的相关法律，虽然存在一些不足，但它已经与其他法律体系融合在一起，又得到了实践的反复检验。这些优势是新的法律不具备的。而法律比政策更具刚性，一旦颁行就会产生强的约束力，更需要仔细考虑可能与现行法律等的冲突。比如，将农民整理后的宅基地指标卖给政府，再转为农业用地的做法，涉及很多方面的法律，就万万不能草率，需要从宏观和微观等方方面面认真审慎地思考清楚，谋定而后动。

第四，要考虑到偶然因素的影响。比如，万一新制度被农民集体反对，政府将如何应对?万一出现严重的经济衰退，又会引起怎样的连锁反应?甚至，地方领导的换届、农村生活的优化、农业收入的大幅增加、粮食的严重短缺，都有可能导致新制度被推倒重来。

放弃旧制度的成本也许是无法估量的。世界范围内家庭经营的普遍性，田园生活对农民甚至市民的吸引力，拉美的问题，甚至朝鲜贫困的原因，都在阐释着以家庭经营、田园生活为主要内容的旧制度的效力，也在提示着放弃旧制度的高成本，尤其是在这样一个人口超多的大国。

说服和安抚农民的成本，其实包括说服农民合作和让农民愿意继续合作的成本两部分。如果博弈能够重复进行的话，后一种成本才会发生。说服和安抚农民这部分成本很高的原因在于，土地是农民就业、医疗、养老、甚至安逸生活的保障;而宅基地以及房产则不仅是农民的重要财产，还是其社会关系、生存环境、乡土情怀等等的寄托。故土难离，准确道出了说服、安抚农民的高难度。1953年开始的互助合作运动，动用了意识形态灌输、组织制度创建、政治运动、人力财政大量投入等手段，却被小岗村的实践轻易冲垮了。在家庭承包经营制度延续30余年之后，进行这样的新制度变革，需要付出多少不言自明;效果如何，更不好预判;更无法设想新制度被推倒后将付出怎样的代价。

因此，与城镇化、规模化的眼前好处相比，政府推行土地聚集新制度的成本远远大于要为之付出的成本。

2．农民的成本

上述政府的成本，还是建立在农民自愿的基础上的。如果在此过程中，违背农民的意愿，强制实施，政府和农民都会为此付出额外的成本。政府的成本中就会增加强制实施和调查确定农民是否真正自愿两部分。而农民为不情愿而遭到的利益损失，就是他们要付出的第一种成本。从历史经验看，在政府和工商企业都占优势的情况下，农民为此买单的概率很高。

第二种成本，是放弃旧的生产生活方式的成本。规模经营较之小规模家庭经营，要增加的成本包括:更大的市场风险，可能减少的就业以及相应收入，收入的不确定性，熟悉新的生产方式的时间和费用等，很难判断是否会小于规模经营带来的增益。

较之已经熟悉的田园生活，进城或集中居住的农民失去的会更多，主要包括:增加的生活费用，在现有的农村社会保障水平和城乡社会保障存在差距的条件下，这部分成本很难得到弥补;失去了经营宅基地的收益，包括种植业、养殖业和园林业等方面，还包括从中得到的乐趣;房产置换过程中的价值流失，即使是面积可以准确计算，价格可以做到相对合理，但还是很难保证农民的生活环境、与生活有关的无形资产都可以得到准确的估值;增加了社会交往的成本，旧的社会资本埋没，新的社会资本的建立，都需要花费时间和费用;集中居住带来了额外的压力，甚至会影响生活质量。

第三种成本，是集体所有权和收益权量化过程中可能遭受的利益损失。将集体成员的这些权益量化到人，是从20世纪80年代就已经开始的尝试，但迄今为止，还没有找到一个公平合理、能被普遍接受的方案。因为牵扯到的要素很多，还要涉及不少历史问题。基于此，近年的量化方案也难做到尽如人意，农民的利益流失在所难免。

最难化解的成本，就是农民一旦选择了合作，无论是同意规模经营还是进城、集中居住后，要想选择不合作，几乎是不可能的，至少是成本奇高的。比如不愿意规模经营，要想得到原来一模一样的土地，现行条件下，就难上加难。进城后如想重返故乡，就更只能是一场难圆的梦了。

农民的成本从另一个角度，验证了政府的高成本，特别是农民无法退回到农业生产和乡村生活的成本，揭示了政府实施制度变革不可忽视的高昂代价。

三、历史的警示

著名的诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯(Douglass C．North)说过，“历史是至关重要的……今天和明天的决定是由历史决定的”［4］。上述的博弈和成本问题，历史已经给出了明确的答案。很有必要从中外农业经济发展历程中，选取若干例证，看看过去对今天的昭示。

(一)关于政府与农民的博弈

对于农民和政府的博弈问题，历史已经累积了正反两面的经验，解释了博弈的合作解和非合作解的形成，也验证了“国家悖论”的两种可能结局。

一个史实来自新中国成立初的农业合作化。为了从农业中汲取剩余，支持国家的工业化和计划经济体制(包括统购统销政策等)，国家经过1949—1953年的尝试，在1953年正式制定把分散的小农“整编”为农业合作社的政策。通过建立互助组、初级社、高级社等组织，借助示范推广、政治运动、意识形态灌输等手段，把私有的小农纳入集体所有、集体经营的制度中，后来又进一步将他们纳入更大规模、公有化程度更高的人民公社体系中。期间政府的意愿起了主导性、决定性作用，农民的愿望被严重忽视，甚至被不断“纠正”，结果却造成了农业经济增长缓慢，农民生活改观有限，农民长期为国家工业化默默奉献的格局。有研究表明，这种贡献在1949—1978年占到了工业全部固定投入的1/3，1978—1991年以后的数量较前期更大。［5］67而1956年部分地区出现的“退社风”，1959—1961年出现的严重的农业危机，都说明博弈中农民没有选择对自己有利的合作解，而是迫于政治压力、在失去退出权后只能留在政府给定的制度框架中［3］68-108。农业经济增长迟缓、农民生活提高有限的结局，就是一个政府(国家)单方面导致的“制度失败”。这个史实，说明了政府与农民的博弈中农民利益为什么会受损，会受损到什么程度;也给政府推行新制度的高成本提供了很好的注解。

政府可以人为地造成经济衰退，也可以营造良性的经济增长。正面的史实来自国家在全国普遍推行大包干、包产到户等集体所有、家庭经营的土地制度。1982年1月1日公布的《全国农村工作会议纪要》(1981年12月中央农村工作会议)指出，“截至目前，全国农村已有百分之九十以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制”，“不但克服了集体经济中长期存在的‘吃大锅饭’的弊病，而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进，带动了生产关系的部分调整。”我国农村以组织规模不等、经营方式不同的集体经济为主，以国营农场和家庭经济为辅的“多样化的社会主义农业经济结构，有利于促进社会生产力的更快发展和社会主义制度优越性的充分发挥。”1983年的1号文件又指出:“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”这两个文件发布之后，农民的积极性极大发挥，迎来了20世纪80年代的农业高增长和农民收入大幅提升的黄金时期。这个熟悉的史实，揭示了政府与农民合作博弈形成的原因和良性绩效。“合则两利”是其中的关键。

西方发达国家走过的先追求经济增长再实现社会公平正义的发展道路，特别是在收益分配中走过的“先恶化再改进”的U型道路，都是国家与民众之间博弈及其改进的示意图，也为“国家悖论”提供了正反两方面的解释。而东亚国家形成了公平与效率兼顾的经济增长方式，例如，韩国使农民收入达到城市居民的96%的支持政策，日本保障农户收入超过普通城市居民的高补贴政策，台湾地区通过土地改革、组建农会等措施保障农业增长和农民增收的制度安排，都提供了政府促进经济增长、民生改善的范本。而中国农村改革开放以后实施30余年的“集体所有，农民使用”的土地制度，也是一种经得起反复检验、一直没有替代物、不断推进农村经济发展的“基本”经济制度。这说明，博弈中形成合作或者不合作的不同解，国家悖论形成截然不同的结局，在世界各国同样存在。

很显然，新一轮土地制度变革能否避免重蹈覆辙，杜绝第一种格局，以及如何杜绝第一种格局，是问题的要害。在政府的财政压力、土地压力、农产品供给压力下，对新制度的担忧无法完全被打消。

(二)关于实施新制度的高成本

这方面最好的事例，无疑是英国在工业化时期进行的圈地运动。因为圈地运动与中国目前的土地聚集有很多共同之处:都存在明显的二元经济结构，并服务于工业化、城镇化的要求;都出现了土地升值带来的制度需求，英国是因为羊毛价格上涨，中国是因为房地产和开发区等城市扩张;都存在着集中土地者、政府、农民之间的利益博弈，并且政府的态度决定全局;都以土地产权变革为主要内容，甚至被改变的土地制度中都存在俱乐部产权特征。

英国圈地运动就是将乡村公有的土地和自耕农自有的土地，通过各种手段，转变为新兴资产阶级和新贵族的私有土地的过程。今天的研究，大都注意到了圈地运动带来的经济绩效，甚至认为它带来了一场“农业革命”［6］;但对于其中包含的高制度变迁成本，没有给予足够的重视。

著名历史学家帕尔默(R．R．Palmer)简明地解释了通过圈地运动建立私有土地产权的内在逻辑［7］:在羊毛价格不断上涨，土地预期收益不断提升的前提下，英国依然实行的是“古老乡村的公共牧场制、土地公有以及半集约的耕作方法”，于是，“许多土地所有者为了增加现金收入，开始试验改进耕作方法和牲畜饲养方法。”这包括多施肥、使用新农具、引进新作物、采用更科学的轮作制、饲养更有经济价值的牛羊等等;更重要的是，“改善经营还需要投资”。“一个改善经营的地主要成功地进行这些改革，就需要完全地控制自己的土地。”土地的私有化势在必行。

谁来进行私有化?谁能够进行这场私有化?这就要从英国新兴资产阶级和新贵族形成的漫长历史过程加以考察，并从中探析土地私有化制度变迁的高成本。依据世界经济史，资产阶级的形成基本上是从以下几个方面逐渐完成的。

首先是形成世界市场。1492年哥伦布以及其后很多人的环球航行，不仅发现了美洲大陆，而且将整个世界连成一个市场，从而帮助资产阶级完成了资本原始积累，并有了从广阔的世界市场源源不断获得利润的广泛可能性。英国虽然是一个后来者，但在战胜了西班牙、荷兰等对手后，英国成了殖民掠夺、海外贸易的最大获益者。到圈地运动(议会圈地)之前，这一过程历时将近两个世纪。

其次是形成自己的意识形态。这主要包括通过文艺复兴冲破宗教教条;通过宗教改革形成个人努力、赚钱取悦上帝等新观念;通过传播重商主义思潮使鼓励生产经营、贸易获利的主张深入人心;通过批判亚里士多德的演绎法，构筑了以怀疑论、证据观为基石的新科学观。可以说，意识形态的重建是圈地运动的必要条件之一。圈地运动之前的意识形态构建，仅仅计算时间成本，也高达近两个多世纪。

再次，是形成自己的财富和利益集团。资产阶级自身的形成，可以追溯到中世纪的商人。但从其主要的成长阶段看，包括大西洋贸易和后来的全球化贸易从事者;工业革命中的企业家和农业革命中的新式经营者等。圈地运动之前的英国，资产阶级主要由这几部分人构成:新贵族，主要指拥有大量地产、森林、矿山等，并销售自己的产品换取市场利润的原上等阶层，以及购买股票、经营新式工商业的乡绅等;中产阶级，指从事新式工农业、买卖土地和产品的经营者。这些人的数量，在16世纪迅速增多，几乎大部分贵族都在进行新式经营;而中产阶级中不少人的社会地位已经有了显著提高。“在专门职业和政府部门中，可以发现贵族的幼子与中产阶级的子弟共事，这种现象在英国最普遍，法国少一些，德国和西班牙则极少。”［7］99新贵族和资产阶级集团形成并取得一定的优势地位，也走过了好几个世纪。

此外，是逐渐壮大并掌握政权。这是众人耳熟能详的史实。不算以前的各种准备，仅仅完成资产阶级革命，使国王的权力受到议会的制约并使内阁向议会而不是国王负责，英国花了近半个世纪的时间(从1640年议会被解散到1688年光荣革命):期间战争不断、国王人头落地，政府频频更迭，人民颠沛流离甚至付出成千上万的生命代价……这自然是时间之外的成本，但绝不是全部。

归纳一下，形成新兴的资产阶级和新贵族并掌握政权，就是这场制度变迁需要支付的第一种成本。因为，正是革命的成功，才有了立法实施圈地的可能。帕尔默指出，“1688年的英国革命进一步确定了议会对国王的支配地位，从经济上说，就是富有者阶级占据支配地位，其中土地所有者的地位至为重要。……1688至1832年间，英国政府实际上是掌握在这些土地所有者——‘地主阶级’或‘英国绅士’的手中，其结果是出现了农业的彻底改革，即农业革命。”［7］363

法律的制定和实施，则是这场制度变迁需要支付的第二种成本。由于“村民旧有的土地使用权属于习惯法的一部分，只有议会通过的法令才能予以修改和取消。而议会正是由大土地所有者控制的”，因此，议会才会通过“数以百计的‘圈地法’”准许圈地;并且，“由于大土地所有者拥有如地方治安官那么广泛的权力，他们要使小土地所有者卖光土地，或者采用各种方式把他们能驱逐出去，就更加容易了。”［7］363法律的实施成本也得以大幅降低。

一个事实是，15世纪末到17世纪40年代的自主圈地时代，与17世纪40年代到19世纪中叶的议会圈地时代相比较，由于议会制定的法律规定申请圈地者只要得到本地4/5的土地所有者同意就可以提出圈地申请(实际上只要一两个大地主同意即可)，后期圈地的成效远远大于前期。1760—1844年共圈地631万英亩，是前期的13倍。结果，英国公有地和份地都变成了私有土地［8］214。可见利用法律是有成本的，并且可能是高成本:不是圈地伊始就进入议会圈地时代，是法律成本的表现;进入了议会圈地时代，依然需要两个世纪才能完成土地的私有化，也是法律成本的显现;只有议会制定法律，才会使前后两期的效果形成明显的对比，更是法律成本的体现。

值得指出的是，在圈地运动中，议会制定的法律数量也相当惊人。据保尔·芒图(Paul Mantoux)的调查，18世纪议会所颁布的圈地法令具体数量为:“从1714年至1720年，几乎每年只有1个;1720至1730年间，这类法令共有33个，1730年至1740年有35个，1740年至1750年有38个。直至18世纪中叶，颁布的圈地法令数量开始大幅度增加，从1750年至1760年增加到156个，1760年至1770年增加到424个，1770至1780年增加到642个;1780年至1790年(这正是大工业最初发达的年份)，这类法令的数目回降到287个。但从1790至1800年则回升到506个，1800至1810年则是颁布圈地法令的高峰期，这一时期提供的圈地法令不少于906个。”［9］213

安抚农民的成本，是这场制度变迁需要支付的第三种成本。从历史来看，这主要包括安抚农民的成本和为失地农民提供出路的成本。英国对于土地被圈占但依然生活在农村的农民，实施了补偿土地的政策。1806年由议会通过的威尔特郡罗德萨默福德教区的圈地法案中规定:按茅舍的具体情况分给茅舍农土地，每个茅舍分给0．5英亩土地［10］266。后来邻近的教区也仿效这种做法。除了由教区提供小块土地以外，一些开明的大土地所有者也从自己的地产中拿出小块土地分给无地的农民。议会在1880年和1892年又分别通过了《扩大小块租地法令》和《小持有地法令》，授权郡委员会用购买或租地办法获得一些土地，再向无地农民出售或出租，面积一般在1英亩至50英亩之间。

英国也较好地解决了为失地农民进城提供出路的问题。一是英国的工商业和海外贸易在此后发展很快，失业保险等制度也逐渐建立了起来，农村劳动力城市就业难题不大。二是英国的工业革命实际上是一个渐进的过程，蒸汽机等排斥劳动的“新技术和新能源花了一个多世纪才在整个经济体中得到传播和普及”［11］141，技术并没有很快运用到各产业中，许多行业依然习惯于手工操作和非蒸汽动力。1800年，“水车为采矿业和工业所提供的动力也仍然比蒸汽机超过两倍以上。”［11］148这就为农村劳动力提供了较多的就业机会，也使他们能有较长的时间适应自身的转型和就业。

如前所述，英国的圈地运动和中国当前的土地聚集现象，存在很多相似之处。但是，英国有中国无法具备的特殊背景和前提条件，例如资产阶级成长并获得政权的特殊机遇;世界领先的经济增长以及特殊的技术进步特征(如新能源、新技术的长期缓慢应用，以及由此为劳动力提供的较多就业机会和适应时间等);资产阶级掌权对各种圈地法律制定实施的正向促进机理和良性影响(如资产阶级的议会为“大土地所有者”制定法律准许圈地并保障、推进圈地)等等。因此，正如约翰森(H．G．Johnson)指出的“从历史上看，经济增长的极大突发一直是同极大的意外收益的前景和结果相联系的”［12］。我们也只能说，英国的圈地运动，同英国的工业革命、经济增长一样，是在自己独有的条件下，获得极大意外收益的偶然事件。

那么，不具备这些条件的中国，支付得起土地制度变革蕴含的成本吗?能轻松愉快地走向聚集吗?这是历史提出的最尖锐的问题。本文的答案是:在聚集没有明确答案，而稳定的前景已经得到30余年历史验证、学术研究长期论证①对现行土地集体所有、农民家庭经营制度的优越性等的研究，贯穿于当代农业经济学的整个发展过程。早期的论证肇始于对人民公社制度(失败)的反思和对家庭联产承包责任制绩效的理论总结，代表性的文献参见文献［13］、［14］和［15］。此后的文献太多，不再列举。［13-15］的情况下，继续沿着既有的路径稳步前进才是理性的选择。正如恰亚诺夫(A．Chayanov)早就指出的，在从传统农业向未来社会经济制度的过渡中，农民家庭农场具有长期存在的合理性;农业由纵向一体化走向横向一体化，即土地大规模的集中，需要一个较长时期的发展过程［16］240-271。

四、未来的路

综上所述，本文不认为土地聚集的新制度代表着农村土地制度创新的主流。未来的土地制度格局，应该是历史已经指明的，在家庭承包责任制基础上，农民自愿、自主、渐进的渐变道路。土地聚集的新制度只是在政府辅助、搭建平台、组建各类合作社等方面，提供了合理的构件。

沿着既有路径，未来的农业用地规模经营应该在家庭承包责任制的基础上，通过农民自己组建的土地股份合作社，自发自主地实行他们认为适度的规模经营。在此基础上，根据条件逐渐扩大规模，渐进实施农业的现代化。政府应该做好组建合作社的帮扶工作、适度规模的研究工作、便利销售的障碍去除工作等。目前，亟需做好土地确权的各项工作，更需要制订当代的“鱼鳞图册”。

未来的宅基地使用权流转，也应在农民自愿基础上，通过组建股份合作社等形式，自主地进行各项流转和增收。借此聚集力量，直到合作社能够自行建筑住房，自主完成集中居住或者进城居住。也可以通过公平的谈判，与企业进行宅基地使用权流转，实现这类土地的市场价值。政府应加大扶持力度，改变宅基地合作社发展滞后的局面;应研究合理的宅基地价格和保护农民利益的相关管理制度，做好农民与企业谈判的裁判员。

总之，改变经过30余年实践反复检验的土地制度路径，不是明智之举。

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