“结构性制约”及其对农业产业化政策实施的影响

2013-09-17张剑源

中国农业大学学报（社会科学版） 2013年2期

张剑源

一、问题的提出

农业产业化政策的推行既是对国家农村改革的进一步落实和完善，也是对农民生活需求的具体回应。农业产业化政策落实是否顺利?农民生活水平是否在此政策落实过程中有了较大改善?对这些问题的研究一直都没有得到足够的重视。现有的研究有的侧重从经济学的角度探讨农业产业化生产经营的风险形成和克服机制;有的侧重从比较的视角来探究中国农业产业化经营模式的完善;有的则侧重从农业产业化政策的政府支持和法律保障的角度展开研究。①由于研究视角不同，学者对农业产业化政策的关注呈现出不同的研究进路和不同的结论。相关研究可参见文献［1-6］等。但是，这些均不能从结构性制约和主体利益平衡的角度来揭示农业产业化政策落实的现状、存在的问题及其对农民生计的影响。具体来说，首先，关注理论和政策的建构而忽略了对政策落实现状的经验层面的考察;其次，大多关注宏观政策的形成、变迁及其国内外比较，很少有研究关注该政策在落实过程中与其他政策所形成的竞争;再次，不能从整体上把握利益相关者在政策落实过程中的具体行动。研究视角单一，要么关注政府决策过程，要么关注企业经营模式的形成，不能从宏观政策、基层政府、农业企业、银行、农民等多方博弈中来考察产业化经营所面临的问题及其对农民生计的影响。

基于此，本研究将从宏观政策层面回到政策的微观运作层面，通过对长江中上游常县的田野考察来具体分析不同利益相关者在政策落实过程中所遭遇的具体结构性制约，以及在此基础上不同主体的具体应对策略。②为了遵循学术规范，本文中所使用的地名、人名均作化名处理。本文通过实证调查发现:第一，政策落实的好坏，不仅仅是权力运作的过程，在很大程度上还取决于利益相关者具体的行动和诉求;第二，政策的落实与社会经济和政策的结构性制约有关，正是在社会经济和政策的结构性制约下，利益相关者的行动呈现出较大的张力，而不能完全聚焦于单一政策本身;第三，在不同利益相关者的博弈之中，农民始终处在一个较为弱势的地位，农民本应获得的政策反射利益往往在“外溢”的过程中趋于消解。

关于结构性制约，有学者认为是一种“体系的潜在逻辑和深层秩序”对栖居其上各单元的位置和功能的决定和制约;［7］也有学者认为是一种由国家、市场、社会所组成的“主领域”和诸如行动者、特定的行动规则、自身利益的生产和再生产等“次领域”所共同型构出的一种“牵一发而动全身”的结构性制约格局。［8］就此来看，“结构性制约”作为一个具体的分析框架，从总体上特别强调特定社会关系的规则和潜在逻辑对政策落实、社会关系发展与变迁及具体行动者的影响。在本文中，笔者将借助这一分析框架，具体分析地方现实条件、地方整体发展战略、国家金融风险防范政策、配套政策落实等因素对农业产业化政策实施的影响。①“结构性制约”是一种对政策实施产生影响的客观因素(而非主观因素)。在政策实施过程中同样也会存在一些主观的因素，比如执法者偏好、社会偏好、人们对待政策的具体态度和意识等，可参见文献［9］。但对政策实施过程中“主观影响因素”的分析不是本文的重点。关于这一问题，笔者将另文讨论。需要说明的是，笔者对“结构性制约”的分类会与上述学者所采用的“秩序/逻辑”、“国家/市场/社会”等分类体系有所不同。笔者把农业产业化政策的“结构性制约”因素划分为“社会经济结构性制约”和“政策结构性制约”两种，因为这一对分类相较于上述学者的分类要更接近基层社会的现实，而不只是一种理念型的分类方式。具体来说，“社会经济结构性制约”由社会经济变迁引起，主要表现在对农民行动的影响上;“政策结构性制约”由不同政策间的竞争引起，除了影响农民行动外，较多地表现在对基层政府、地方银行和农业企业的影响上。

为了更好地围绕这一主题展开讨论，第二部分将对农业产业化政策的出台背景和“自上而下”的落实情况做一个梳理，以探究法律政策规范层面上的基本预设;第三部分讨论各利益相关者围绕政策实施的具体行动，通过对各主体行动的分析探究结构性制约的出现原因和具体表现;第四部分在总体分析结构性制约对农业产业化实施所带来的影响基础上，提出政策反射利益“外溢”的概念，从理论上呈现结构性制约对政策实施的影响;结语部分将在常县农业产业化政策实施的个案讨论基础上作一定的扩展，探究结构性制约和政策反射利益“外溢”概念对于法律政策实施的理论意义和实践意义。

二、“自上而下”的农业产业化政策推行与常县实践

(一)农村改革的背景与农业产业化政策的出台

20世纪70年代末，随着农村经营体制改革的展开，农民与集体的关系发生了较大的变化，农民的生产生活开始出现从集体化走向个体化、“原子化”的趋势。②需要说明的是，当时农民从集体化到“个体化”和“原子化”的发展主要是在生产领域和经济领域。但这并不能说明农民合作能力和合作潜能的丧失，因为家族秩序和亲属伦理依然在中国农民日常生活中占据着十分重要的地位。相关研究可参见文献［10］。20世纪80年代以后，农村改革从经营方式的改革扩展到了交换方式的改革，国家逐步放开了“农产品统派购制度”，并辅以配套措施让农民自己面对市场。③可参见中共中央、国务院于1985年1月1日发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》(1985年1号文件)。但是，农村经济“放活”并不意味着农村改革已经完成。从实践层面来看，农村“放活”以后的配套措施是否完善还将在很大程度上决定着农村改革的具体走向和农民生活的影响。杜润生曾经在一份题为《对当前农村经济政策的若干问题的说明》的汇报文件中提到:“农村已经活起来，但问题很多。一个‘包’字开了头，需要有一套后续政策。需要组织制度创新，技术推广。……农民说，‘天不怕，地不怕，就怕政策再变卦。’再不能折腾了。农民的亿万双眼睛盯着中央，打听消息。”［11］39

“自上而下”地推进政策，农民对政策能否接受是一个十分重要的问题。杜润生实际上所要强调的就是一个配套政策完善和对老百姓需求予以关注的问题。事实上，就中国农村的改革而言，不管是大寨的崛起还是小岗村的实践，抑或后来法律和政策对这些改革及其成果的承认，“自上而下”的政策推进方式的形成，除了国家整体发展策略的需要外，也因为很多政策都是来源于农民的具体实践。以小岗村的实践为例，其从本质上乃是农民在“生死存亡之际，基于身体的觉醒而来的心灵的解放”，进而撼动了既存体制的制度并获得政治肯认和立法肯认的过程。［12］161因此，在宏观政策支配下，农村“放活”以后，配套措施如何完善，总体的体制改革如何更好地与农民生产生活相适应已经成为一个“后改革”时期面临的重要问题。

农业产业化的具体实践和政策产生就是在这样一种背景下出现的。从20世纪80年代开始一直到90年代，虽然农民在生产经营上已经开始相对独立，但是新的问题也马上暴露出来。一方面，从农民和农户来看，分散的经营方式无法和逐步发展起来的一体化的市场之间形成衔接。与此同时，在土地无法有效流转的情况下，农民既不能依靠土地扩大经营，同时还会受到土地的束缚而不能从事其他经营和劳动力的转移。另一方面，从农业发展来看，由于农业基础地位的脆弱，现代化的工业和仍然比较落后的农业之间形成一种截然区别的“二元结构”。既不利于农业生产率的提高，也不利于三大产业的协同运作。［13］为了克服这些问题，在山东潍坊寿光出现了龙头企业蔬菜批发集散、在上海出现了大江公司肉鸡产加销系列化以及在江苏邳州出现了农产品加工一体化等诸多成功的农业产业化经验。有研究者将这些经验称为“改革与发展紧密结合的客观产物”，并对其进行了充分的肯认。［14］基于这些成功的经验，同时为了回应农村发展和农民生活的需求，在1990年代中后期，国家开始逐步通过一系列的政策文件对农业产业化的发展进行了政策上的肯定和支持。①1996年《国民经济和社会发展“九五”计划和2000年远景目标纲要》提出，“鼓励发展多种形式的合作与联合，发展连结农户的中介组织，大力发展贸工农一体化，积极发展农业产业化经营”。十五大报告提出，“积极发展农业产业化经营，形成生产、加工、销售有机结合和相互促进的机制，推进农业向商品化、专业化、现代化转变”。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决议》提出，农业产业化经营是“我国农业逐步走向现代化的现实途径之一”。2001年3月朱镕基所作的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中指出:“大力发展农业产业化经营，扶持龙头企业;推广公司加农户、订单农业等多种形式，发展农产品加工、储运、保鲜等产业，提高农业的后续效益。”

(二)“送法下乡”与农业产业化政策在常县的实践

2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中对“推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑”进行了专门的部署，同时明确了“发展农业产业化经营”在新农村建设中的地位和发展方向。①《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出:要着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的实惠。各级财政要增加扶持农业产业化发展资金，支持龙头企业发展，并可通过龙头企业资助农户参加农业保险。发展大宗农产品期货市场和“订单农业”。通过创新信贷担保手段和担保办法，切实解决龙头企业收购农产品资金不足的问题。开展农产品精深加工增值税改革试点。积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度。同年，农业部和国家发展和改革委员会、财政部等部门一起制定和发布了《关于加快发展农业产业化经营的意见》，“意见”对农业产业化经营机制、基地和中介服务组织建设、农产品质量安全、农业科技创新、农产品市场以及农业可持续发展等问题都有专门的指引。同时，“意见”还要求，要从财政、投资、税收、金融、出口等方面加大对农业产业化经营的扶持力度。

常县的农业产业化政策正是在国家“自上而下”的法律政策推行过程得以形成并确立起来的。值得注意的是，作为一个以农业生产为主的山区，常县所属的大常市早在2001年就出台过一份《中共大常市委办公厅大常市人民政府办公厅关于大力推进农业产业化经营的意见》，对农业产业化的发展进行了原则性的指导和论述。但是据当地官员介绍，在“十五”期间，农业产业化政策没有十分具体的落实，仅仅是在一些地方得到零星的开展。在2006年中央政策的指导下，2008年，大常市又出台了一份《中共大常市委大常市人民政府关于进一步促进农业发展增加农民收入的意见》，文件明确了与发展农业产业化生产相关的农业农村投入、农村基础设施建设、特色产业培育等问题。大常市时隔7年(2001—2008年)的两份政策文件反映了农业产业化从一种政策口号到一种具体实施的政策的转变。在此过程中，大常市在龙头企业培育、土地资源管理、金融支持等方面都出台了相应的政策，以保障农业产业化政策的实施。常县也随之出台了相关政策文件支持和促进农业产业化工作的开展。②比如大常市制订的《大常市人民政府办公厅转发市农业产业化办公室等部门关于扶持农业产业化市级龙头企业的政策意见的通知》、《大常市人民政府办公厅转发市国土房管局关于加强国土资源管理支持促进农业和农村工作的意见的通知》、《大常市农业委员会关于切实加强农机购置补贴监管工作的通知》等;常县制订的《大常市常县人民政府办公室关于加强农村电力提灌站管理的实施意见》、《大常市常县人民政府关于加快农村土地流转促进规模经营的意见》等。

(三)政策规定及其预期——规范层面的考察

“自上而下”地看，农业产业化政策的开展至少可以在以下几个方面给农业经营带来变革。我这里所作的是规范层面的考察，或者说是一种法律规范层面预设的分析，以便与下文实地调研材料相对比。具体来说:

开展农业产业化项目，第一，可以整合闲置土地，开展规模经营，使土地得到合理利用;第二，农民可以从土地出租获得收益，同时，留守在家的老人和部分中青年人可以受聘于农业经营企业或参加合作社，从中获得相应的报酬;第三，可以使农产品的产供销更为便利地接近市场，使得交易更为便捷，产品更有销售保障;第四，能够促进农村基础设施的改善和农业生产水平的提升。政府会有针对性地对当地农田、水利灌溉及其他农业基础设施进行维修补贴，同时也便于政府进行科技下乡服务;第五，国家在税收减免、农机补贴、土地补贴、贷款贴息以及农业保险方面的扶持政策将会对农业风险的产生起到较强的抵御作用;第六，在一些地方开展的农户-企业合作的模式中，仍然由农户自己从事生产经营。但是农业企业在收购等方面的保障使得农民收入能够有较强的保障。这也必定会对农民增收有带动作用;第七，将会对农村金融、土地流转、农业保险等过去在农村中难以实现的制度有极大的带动作用等等。

从法理上来看，这些规范的有效预期都可以看作是行政法规和国家政策的一种“反射”，其最终都是指向个人权利的——个人借此成为国家机构的机关以达成明确限定下的目的。［15］3本文接下来的讨论将继续围绕着这些规范的反射利益展开，但不再局限于规范层面的考察，而是将规范的实施放置于更为广阔的社会背景之中加以考察，探讨各利益相关者围绕政策落实而展现的“政治文化自觉”①“政治文化自觉”的提法借鉴了景军的“生态文化自觉”概念。在景军那里，“生态文化自觉”是指那种源自心智、表于言行，最终影响到生态环境的物质世界的个人理性，主要是指农民那种基于地方文化的污染抗争。参见文献［16］。笔者用“政治文化自觉”表示人们基于利益考量而在不同政策的竞争关系中寻得平衡之道的个人理性选择和具体行动。和具体的个人行动。我之所以使用“政治文化自觉”是想说明，人们在政策竞争中基于利益平衡而展现出来的具体行动实际上都是充满个人理性的。这种理性来源于人们对“结构性制约”的具体应对。藉此，在利益相关者的利益平衡和反抗中，我们可以窥见结构性制约因素对个人预期和政策反射利益的消解。

三、结构性制约下利益相关者的行动逻辑

美国政治学家托马斯·P．伯恩斯坦(Thomas P．Bernstein)在分析了中国农村“减负”政策后曾指出:“为减少和取消农民负担提供保障的决定，是国家与农民关系中的一个重要转折。但是人们拿不准这种做法是否会长期执行下去，分配的经费是否能够用在正当处，是否足以引发重要的变化……”。［17］56这种担心不无道理，法律和政策规定与实践总是存在一定张力。接下来我将结合实地调研材料，对不同利益相关者围绕农业产业化政策的具体行动分别展开讨论。一方面，探究不同利益相关者所受到的具体结构性制约;另一方面，分析不同利益相关者在结构性制约下的利益平衡机制。利益相关者主要包括农民、基层政府、农业企业和地方银行。

(一)农民

对于农民，我们首先需要了解其实际生存状况以及他们对农业产业化政策推行的实际需求。从常县尚未开展农业产业化项目的乡镇和村庄的情况来看，农业生产和发展所面临的主要问题是:第一，人口结构失衡。青壮年劳动力大多外出务工，留守农村的大多是老年、儿童和少年。比如在常县的洪广村，全村总人口5 673人中有3 000多人外出打工，农业生产由于缺乏劳动力而无法有效开展。第二，土地利用率低。由于留守人口大多缺乏劳动率，土地大多闲置。第三，基础设施落后。农业灌溉不能满足生产需要，大多“靠天吃饭”。同时，也因为农业灌溉基础设施差，农业招商引资很难实现。第四，融资难，农业产品(柑橘)销售、加工困难，农业技术跟不上。

从这些实际的情况可以看出，农民的具体需求与上边所提到的农业产业化政策规范层面的预期是基本相对应的。也就是说，农民对于政策的落实是有需求的。人口结构失衡、土地难以流转以及其他相关因素合力构成了对农民生存和发展的社会经济结构性制约。为了有效克服这种制约，农业产业化项目的开展成为了农民的不二选择。

那么，政策导向和实际需求是否是适配的?虽然农业产业化政策的开展在一些地方的确也带来了农民生产生活的改善，比如有农民在谈到土地问题时候说:“土地租出去以后，劳动力就可以出去打工，这就不会影响大家吃饭了。”但是，在大多数情况下，我们所看到的则是农民风险的存在和政策落实与预期收益间的差距。第一，农业生产的风险。比如，在订单农业的相关项目中，农业生产在遭遇“天灾人祸”的时候农民常常需要自己承担损失。农业保险并不能有效惠及农民，甚至存在对农民的排斥。有农民谈到，“遇到天灾人祸的话就没办法了。2008年的时候下了一次冰雹，损失非常大。但幸亏当时农业保险赔了一些。现在农业保险很多都不愿意给小企业办理，更别说我们农户了，根本不可能”。第二，农业企业对农民的带动作用不明显。虽然农业产业化项目的开展有一个通过企业带动农户的预期，①《中共大常市委办公厅大常市人民政府办公厅关于大力推进农业产业化经营的意见》(大常委办发［2001］10号)文件概括了发展农业产业化经营的五个“有利于”，其中包括有利于稳定增加农民收入;有利于有效增加农业的附加值等内容。但实际上，农民所能获得的带动作用是很小的。国家的政策补贴投入所能产生的反射利益往往是由农业企业获得而并非农民受益。农民的具体讲述可以说明这一问题:

“国家出台了很多政策，补贴、租金，很多人(农业企业)就看着这些，并不是真正想搞农业，而是看着这些补贴、租金，比如一亩蔬菜补1 000元，一个大棚补5 000，他一看就想把(补贴)套过去。整上一两百亩地，只消整点沟沟就行了，也不难，随便一整就把国家的钱骗过来了。蔬菜地搞基础设施国家一亩补1 000，如果他们真的把基础设施搞到位2 000元都不够，问题就出来了，这个时候也贷不到款。一亩鱼塘一年能赚1 000元就不错了，而且还要长期有人帮着管理，大量的饲料要喂，挖鱼塘还要找人挖，花好多的钱。搞农业都是这样一个情况，你要在这个土里搞出点什么东西，搞出金子来是不可能的。”

虽然农民的计算是很粗略的，甚至有些时候并非完全是真实的。但至少可以说明政策预期以外利益的具体流向。在这种情况下，农民为了“接近”政策的反射利益，往往只能采取一种“隐形的反抗”，比如堵路、偷窃，这在常县很多地方是存在的。②关于农民的“隐形反抗”可参见文献［18］。

从社会学的角度来看，越轨行为的许多重要形式不是由生物内驱力引起的，而是由社会本身的规范职能，由社会结构及社会结构发挥其作用的方式引起的。［19］56而从常县农民的具体情况来看，这些行为的发生正是与政策执行过程中的社会结构性制约有关的。具体来说，就是农民实际上被排斥在了政策反射利益之外，农民的“隐形反抗”从另一个侧面揭示了农民在农业产业化政策落实过程中的边缘化地位。

综上，农民所受到的结构性制约是十分巨大的。一方面，社会经济结构性制约迫使农民选择农业产业化作为其农业生产的主要形式;另一方面，农业产业化项目的开展又将农民排斥在了反射利益之外，农民“水深齐颈”［20］17的生存状态并没有在一项新的政策实施过程中得到根本的好转。

(二)基层政府

常县农业产业化项目的开展是在落实国家、省和地方农业产业化相关政策的过程中，并在该县“现代农业种植园区总体规划”基础上展开的。政府将这个园区的建设当作一个重要的政绩工程。因此，引入外来企业和资本就成为园区建设的关键。为此，政府出台了一系列的投资优惠政策，包括土地利用、税收、金融等多方面的优惠。③《大常市常县现代农业园区投资优惠政策》(常府办发〔2010〕64号文件摘要)，其中包括的优惠政策有:土地政策(流转土地和征用土地)、财政政策(财政补助和财政贴息)、金融政策、税收政策、规费政策。此外，投资企业按规定享受西部大开发有关优惠政策、大常市鼓励外商投资优惠政策，属加工企业享受区加工优惠政策，属商贸流通企业享受区商贸流通优惠政策。对带动强的入园农业企业，可一事一议。这些政策的出台和政府在招商引资时的承诺也的确吸引了一些农业企业前来投资。但是，很多农业企业对政策的落实是存在质疑的。这种质疑主要来自两个方面，第一，政府承诺无法兑现。在招商引资的时候，政府会作出各种各样的承诺，但是在项目“上马”以后，政府的很多承诺往往不能兑现，特别是资金扶持、贷款扶持无法实现，很多农业企业无法顺利展开运作。有位企业主说:“刚开始的时候，他们(政府)说‘你修，你搞’。后续资金跟不上，企业倒霉，老百姓也倒霉”，就是这种情况的具体写照。第二，规划变化使得农业产业化项目的开展没有稳定性和持续性。比如，常县的新万镇原来引进了一个用地一万亩建立果蔬基地的农业项目，但由于新万后来被规划成常县的北部新城，土地需要留给城市发展用，原来的项目在开展一段时间后被立即叫停，引起了农业企业和农民的普遍不满。

从以上两个方面可以看出，政府在具体落实农业产业化政策的时候是有其运作逻辑的，具体来看:农业园区的建设和具体的招商引资是对国家农业产业化政策的一个基本回应和落实。政府往往将农业企业和项目的引入与政绩挂钩。为了在农业领域完成招商引资的工作，对企业的进入可以在政策层面上有很多的承诺，但承诺是否能够兑现又是另外一个问题。政府在利益平衡中深谙不同政策的“轻重”。农业产业化的规划不能与地方整体规划，特别是城市化开发政策相抵触。在这种运作逻辑下，常县农业产业化政策的落实一方面很难与农业企业形成有效互动，另一方面也使得农业产业化政策在整个发展政策中处在一个十分劣势的地位。政府一方面需要有落实农业产业化政策的具体工作，另一方面则需要聚焦于“更为重要”的城市化发展和城乡整体发展，这正是政府所面临的最大的“政策结构性制约”。

(三)地方银行

从上文可以看出，资金对于农业产业化企业来说是十分重要的。而贷款难似乎成了笔者在每一次访谈过程中都能听见的话题。不管是农业企业还是农民，都认为银行是“嫌贫爱富”的。如果是大企业，银行都“会主动找上门”，但如果是小企业，就根本贷不到款。银行在贷款的时候既要看企业的规模，项目的可行性，同时还要看这些企业及其所开展的项目是否是政策范围内确认的“龙头企业”和“主导产业”。

若从地方银行的职能上来看，“扶持三农”的确是一个极为重要的政策导向。①常县农业银行袁行长的这一说法在有关农业银行的相关报道中也能看到。如参见龙军:“农行股改有利于‘三农’服务功能进一步扩大”，http:∥www．nbd．com．cn/newshtml/20100606/20100606114026916．html 2010年6月6日，最后访问日期:2011年9月16日;王勉:“中国农业银行:股改不改服务‘三农’方向”，http:∥news．sohu．com/20100319/n270949864．shtml，2010年3月19日，最后访问日期:2011年9月16日。据笔者所走访的当地农业银行介绍，他们从2008年开始具体对农村、农户进行扶持。但对农户的支持仅限于“惠农卡”的发放和小额授信。农行行长也提到:“农业产业化一直都在做，跟几个大企业合作得都比较好，比如RD木业现在有3 000万左右的贷款。”那么，为什么农行既是服从国家政策、又是支持“三农”的，但农行和其他银行依然“嫌贫爱富”呢?又为什么得不到企业的理解呢?当地农业银行行长的这段话或许可以说明这个问题。

“其实银行的风险是很大的，我们在农村开展工作是有很大风险的。第一个很重要的风险是政策的风险。国家对涉农企业支持方面，一些特殊政策延续性不够，不能一会有一会没有，那样的话对银行管理也有很大的影响。在我们看企业的一些财务数据的时候，看到有一些大的变化和未定的变化，我们也不好把握。一些合作时间长的企业、熟悉的话还好办点。第二个风险是农民自己的风险。大量的人不在，就春节和农忙回老家。流动性较大也是一个不稳定的因素。另外，农村资产不能开放的话很麻烦，如果社会保障实现了会促进农村消费，促进农业资产交易的能力。再说，因为农户比较分散，难以集中提供公共服务，包括医疗等。如果采取搬迁、集中安置的话困难非常大。村子里边机械化水平也很低，难以提高农业生产的效率。农民在贷款的时候，担保公司也不愿意介入有风险的投资；请担保公司的话，要缴纳费用，相当于利率上浮了40%，都是由农户承担。他们也承担不起。”

从这里来看，银行不贷款给农业企业和农民是有其内在原因的，一方面，与上文提到的地方规划对农业企业的影响一样，银行也会面临政策变化及其带来的负面影响;另一方面，银行还将面临“还贷难”的风险。但是，银行也意识到，这种还贷难并不仅仅是农民道德上的缺失，更重要的是农民所面临的社会经济结构性制约。这些制约因素与上文有关农民的讨论中提到的因素相类似，具体体现为农村资产(主要是土地)的不可流动性、社会保障的不健全等。正因为农民受到这些“社会经济结构性制约”的影响，使得地方银行畏于风险而不敢把钱贷给农户和企业。

因此，从银行的角度来看，其一方面需要配合农业产业化政策的实施;另一方面又要兼顾风险防范政策的压力。在不同的政策竞争之中，就像上文提到的基层政府一样，它也不可能完全聚焦于农业产业化政策的落实。

(四)农业企业

在对农民、基层政府和地方银行的讨论中实际上都已经涉及了有关农业企业的问题。农业企业在几个利益相关者当中是一个最为关键的环节。因为它们最易受到基层政府和银行的影响。而不管是基层政府和银行对它们的影响，还是他们自己的具体行动，又都会从根本上影响到农民的生计。

除了以上谈到的，农业企业会受到基层政府规划变更的影响而难以在银行融资等情况外，农业企业在日常行动中也形成了自己的逻辑。一方面，它们需要在不同的产业化模式中履行承诺，带动农民增收和发展(虽然这种带动可能是很小的);另一方面，它们又要力图克服那些在政策运作和经营运作上所受到的制度结构性制约。与农民相类似，农业企业也采取了各种各样的“隐性反抗”和“显性反抗”。“隐性反抗”主要表现为，农业企业与基层政府合谋，采取“私下操作”的方式，将很多原本政策规定给予农民的补贴和补助先转给农业企业，农业企业再用这笔钱来向农民支付土地租金及其他费用。在这个过程中，农业企业极大地减弱了自己在经营上的风险和政策风险。就“显性反抗”来说，农业企业有的在获得足够的政策补贴以后往往不将这些补贴用在农业生产之中，而是继续以这种方式来套取国家政策的“反射利益”。很多企业主和农民所说的“吃国家”，就是企业的这种在政策结构性制约下的运作方式。

农业企业的这些“反抗”虽然说有很多伦理、投机意义上的因素，但实际上也是与结构性制约有关的。因为政策承诺作为一项动员机制在将企业引入以后，在后续配套措施无法跟上的情况下，政策的动员能力必将会不断减弱，滋生出农业企业与政策实施的不良互动。

从以上对四方利益相关者的讨论中可以看出，不同主体的具体行动和日常实践都不是单纯的伦理意义上的“道德”或经济学意义上的“投入”程度所能概括的。①林毅夫等人在对家庭联产承包责任进行研究的基础上曾提出，农业产出与农民的投入直接相关。农民对政策(家庭联产承包责任)的自发选择具有巨大的调动劳动积极性和提高产量的效果。批评者认为这种观点的形成虽然有着西方经济学“强大的理论支撑”，但就中国实际情况来说却是有局限性的。并提出，林毅夫(包括杜润生)的假设遮蔽了实际上起着决定作用的资源投入因素。这一看法与笔者在本文中所强调的“结构性制约”有着某种程度的相类似之处。参见文献［21］和［22］。他们的行动根植于更为广阔的社会和政治背景。而对这些背景的分析将有助于我们更好地理解不同主体的行动及其对农业产业化政策实施的影响。

四、从结构性制约到政策反射利益“外溢”

总的来看，在落实农业产业化政策的权力动员机制之下，利益相关者表面上都在履行并认真执行着国家的政策。但是，“自上而下”的政策落实动员机制往往遮蔽了不同利益主体在结构性因素制约下的日常运作和博弈。

(一)政策结构性制约下的主体利益平衡

具体来看，在基层政府和银行那里，它们都不能违背国家宏观政策的指引，因此必须“认真”贯彻落实农业产业化政策。但基层政府同时还要关注地方整体发展，比如上文提到的规划的变化和农田的征用;银行则在不违背宏观政策的情况下，需要时刻关注自己抵御信贷风险的能力，因此必须严格把关贷款的流向，甚至不得不采取“嫌贫爱富”的策略来加以应对;对于农业企业来说，它们深知农业产业化在国家“自上而下”的政策扶持之下是可以带来巨大收益的，但是，它们也深知由政策变化和自然风险等因素所带来的风险。为了规避这种风险，在农业企业与基层政府的合力下，业已形成了一种将风险转嫁给农民的趋势(比如上文提到的将农民应得的补偿款充抵土地租金)。

在这种情况下，基层政府、地方银行和农业企业的行动都需要同时兼顾不同政策的实施，而从中我们也可以看出不同政策在基层落实过程中存在的竞争关系(见表1)。在这种竞争关系中，各利益相关者只能通过日常实践过程中的利益平衡来协调两者的轻重。基于此，三个主体的行动都出现了很大的张力。具体来说，就是他们不能有效地聚焦于产业化政策的落实和执行。既要兼顾产业化政策的落实和自己的角色化参与，又要努力平衡结构性制约所带来的冲击。

表1

(二)社会经济结构性制约下的农民利益平衡

相较基层政府、地方银行和农业企业来说，农民则是一个比较被动的利益相关者。由于受到社会经济结构性制约(比如土地难以流转)，他们一心期待着国家政策的到来(至少是绝对服从的)。但是，由于政策竞争及其所形成的结构性制约，他们往往又无法最大限度地从产业化政策落实过程中得到应有的政策反射利益。

(三)政策反射利益“外溢”

在这种利益平衡的过程中，我们可以明显看到政策反射利益的具体走向。基层政府、农业企业和地方银行在利益平衡过程中都有效减轻了自己的政策风险，并在利益平衡过程中不断地获得政策的反射利益。对于政府来说，是基于“招商引资”的政绩;对于农业企业来说，是基于投资以后来自政府的补助、优惠等;对于银行来说，则是在地方继续运营的政策支持。相反，农民则很难获得这种反射利益。究其原因则在于，不管是基层政府、农业企业还是地方银行，利益平衡的过程实际上也就是一个法律政策“自上而下”落实过程中的反射利益不断消解的过程。

图1具体显示了利益相关者所受到的结构性制约和具体行动的走向(如箭头所示)。在农业企业、地方银行和基层政府那里，向外的箭头清楚地显示了它们对政策结构性制约的具体回应。在农民那里，向内的箭头显示了他们在社会经济结构性制约下的行动走向。图1中三个向外的箭头则可以理解为一种利益消解的过程。

图1

之所以说是利益消解，可以通过与第二部分讨论过的基于政策条文的那些预设做对比而看出:首先，基层政府利益平衡机制的运作，使得农业产业化政策及其规划在地方不断调整，同时不能及时兑现给农业企业相关的政策优惠。这直接造成“规模经营”、“土地合理利用”等预设落空，同时也加大了农业生产的政策风险;其次，农业企业在利益平衡机制的运作中常常需要“钻政策空子”而未能集中于农业生产，使得企业对农民的带动作用减弱，农民增收难以实现;再次，银行在利益平衡机制的运作中降低了金融支持农业的力度，使得农业企业和农民融资困难，进而影响了产业化难以顺利开展。在这个过程中，农民却是在社会经济结构性制约与农业产业化推动下不断地“卷入”其中(如图1所示，在农民那里，两个箭头均向内指)。当农民完全被农业产业化政策宰制以后，政策所能带来的反射利益实际上已经在其他主体利益平衡过程中被消解了。

笔者将这些情况概括为反射利益“外溢”①“外溢”的概念实际上是在参照“内卷化”概念并在经济学“外溢效应”的基础上提出的。“内卷化”概念来源于对艺术创造的讨论，之后扩展到格尔兹意义上的“农业内卷化”、黄宗智意义上的“内卷型增长”、杜赞奇意义上的“国家政权内卷化”以及新近出现的“乡村治理内卷化”的讨论。在权力支配、政治宰制和治理领域，“内卷化”较为接近资源截留、利益侵占以及相关主体(如乡村混混)强势存在的意思。但这里提出的“外溢”则恰恰相反，并非“截留”、“侵占”，而是利益被“带出”;并非相关主体的强势存在，而是利益相关者(如本文中的农民)较为弱势并被迫溢出社会结构的意思。相关研究可参见文献［23］、［24］、［25］和［26］。，意在说明:“自上而下”的农业产业化政策在具体实施过程中本来是有利益反射的基本预设的。然而由于结构性制约，基层政府、农业企业和地方银行必须采取相应的利益平衡机制来加以应对。正是这种利益平衡机制的运作，使得政策的反射利益很难到达农民那里，同时也不能有效促进农业产业化工作的顺利展开。就如图1向外的箭头所示，政策的反射利益实际上已经“外溢”，政策间的竞争使得基层政府、地方银行和农业企业疲于平衡各方面的利益而不能将政策的落实放在首位。农业产业化政策的反射利益实际上就是在这种主体利益平衡的过程中被不断消解的。

五、结语

通过对常县农业产业化政策实施过程中各利益相关者行动的分析可以看出，政策“自上而下”的实施涉及各方面的利益博弈和利益平衡。从各利益相关者具体行动中，我们得以窥见政策实施在基层所面临的具体困境。也因此，理解这种困境的真实面貌，并思考解决这一困境的可行途径乃是我们需要进一步关注的。

在实地走访中我发现，对法律实施不满的声音不仅仅来自普通民众、企业主，同时，基层政府官员、具体的办事人员常常也对政策实施情况怨声载道。“难”(生活难淘、工作难做)甚至成为了一种基层的基本“共识”。本文对各利益相关者的分析正呈现了这种“难”之困局的根源。我认为，正是由于结构性制约的存在使得各利益相关者的行动不能在政策的引导下良好展开，而行动者的困境更进一步反映了政策落实的难处。

第一，就地方政府、地方银行和农业企业来说，“政策结构性制约”无不影响和制约着它们对农业产业化政策的落实。因为它们所要承接的“自上而下”的政策指令往往是复杂且多样的，在复杂且多样的政策指令中，农业产业化政策只不过是其中一项(或许重要、或许不重要)。在这种时候，不管是地方政府，还是地方银行、农业企业，都会经历一个利益平衡的过程——它们会具体考量:优先落实何种政策对自己来说是利益最大化的?优先落实何种政策会有更多的绩效回报?等等。在这种时候，若不消除“政策结构性制约”及其带来的不同政策之间的竞争和紧张关系，单一的政策(比如本文所讨论的农业产业化政策)势必会在竞争劣势的情况下被不断的排挤，进而造成政策难以落实、政策预期效果不断消解等后果。

第二，就农民来说，他们所遭遇的“结构性制约”相较于其他利益相关主体来说就更为复杂。一方面，他们有如其他利益相关者一样，会遭遇到“政策结构性制约”，只不过这种制约在农民这里更多地体现为一种与政策“反射利益”的偏离。因为在上文有关农业产业化政策的梳理中不难看出，农业产业化政策的制定基础与落脚点往往是农民增收、农业发展。而一旦政策难以执行，“政策结构性制约”及其不利影响就会深刻地反映在农民生计和行动的困境之中;另一方面，农民还会遭遇到“社会经济结构性制约”的影响，因为农民生计和农村社会经济条件的脆弱性从总体上限制了农民生产和发展所能选择的范围。比如上文提到的常县洪广村，由于社会经济环境制约，农业产业化政策的推行对于农民来说乃是不二的选择。也因此，在政策推行之后，农民全身心投入其中。一旦政策难以落实或社会经济整体环境发生变化，农民的付出和对政策的“跟进”常常就会发生变异。

综上，当农业产业化政策作为一项单一政策进入整体社会结构之中以后，由于不同政策之间的竞争和紧张难以理顺，同时由于社会经济环境的变化，单一政策的实施往往会受制于“结构性制约”而很难得到良好落实。为了解决这一问题，本文从实地调研和理论回溯的基础上提出两点具体建议:

第一，政策的“顶层设计”需要有对“结构性制约”的充分预估和风险应对策略。首先，针对“社会经济结构性制约”，政策制定需要全面分析其长效运作的可能。一项良好的、惠民的政策，需要有在社会经济环境变化过程中保持稳定、长效实施的机制保障;其次，针对“政策结构性制约”，政策制定过程中需要引入利益平衡机制，充分吸收不同利益主体的诉求并努力协调相互间所存在的冲突。以减少不同政策之间的潜在冲突，保障不同政策能够在合理分工、管辖严谨的情况下得到实施。

第二，从微观层面上来看，在基层需要有协调不同政策之间竞争的具体机制，整体安排不同政策之间的实施，努力消除地方层面在政策落实过程中的结构性制约及其可能产生的风险。对于基层政府来说，需要改变在不同政策之间“选择性”执行的现状，在保障地方经济快速发展的基础上，需要优先发展那些惠民、利民的政策;对于农业企业和地方银行来说，在具体参与和执行政策过程中，既要符合政策要求，同时也要积极履行社会责任，改变只重利益、忽视责任的形势。

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