“强县扩权”的困境与出路

刘晓坤

摘 要：“强县扩权”是顺应我国宏观经济发展与政治体制改革所出现的新事物，其出现也顺应了减少行政层级的国际趋势。然而，该事物的发展并不顺利，结合中国国情，借鉴国内外强县扩权或类似改革的经验，初探强县扩权的出路如下：适当扩大县域政府权力，过渡阶段可采取省市共管策略；县域政府要与时俱进，不断提升执行能力和领导能力；加强“强县扩权”的顶层设计和政策引导；不断健全省市政府等多元主体的联动机制建设。

关键词：强县扩权；起因；存在依据；困境；出路

中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）20-0014-02

“强县扩权”在其本质上依旧是要通过上级政府制定相应的政策和下放部分权力来维系政府既充当行政管理主体，又充当企业投资主体的双重角色，从而推动地方经济的发展。对强县（市）进行财政、审批等主要经济管理和社会事务领域的权力扩张，有助于提高强县（市）社会经济管理与运行效率，从而进一步推动强县经济社会的发展。就其发展路径来说，该政策是对“市管县”体制的一种反制。改革开放之后，很多沿海强县的经济逐步提高，迫切地需要摆脱市级政府的权力约束，急需与其发展能力相适应的政府权力来实现长足发展，因此就提出了权力扩张的内在要求和内在动力。

一、强县扩权的存在依据

（一）宏观经济的新发展要求强县扩权

近年来，市场经济的勃兴引领了中国城市经济的蓬勃发展。然而，占国土面积约90%，人口占全国人口总数70%的县域地区，其经济贡献仅占全国经济总量的一半左右。换言之，在扩大内需等经济贡献方面，县域地区仍有很大潜力待发挥。正如2012年中央经济工作会议所提：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。”可见，县域经济发展将成为未来中国经济的又一驾马车。

因而，适度扩大特定县级政府的权力，是发展县域经济，促进城镇化建设的必要保证，也是带动城乡经济发展，最终消除城乡分割，实现共同富裕的制度保证。

（二）不合时宜的旧体制要求强县扩权

事实证明，作为计划经济的产物，“市管县”体制的弊病渐趋暴露，尤其在县域经济发达的东部沿海地区，这一体制已经备受诟病。“市卡县”、“市刮县”和“市压县”“市吃县”等现象层出不穷，长此以往，既不利于要素的优化配置、促进市场经济的发展，也不利于城市化进程和行政效率的提升。因此，强县扩权能够给那些有志于谋求更好发展的县级政府“松绑”，使其更好地释放公共行政效能。

（三）减少行政层级，扩大地方与基层权力是全球普遍的趋势

中国的行政层级有五级：中央——省（自治区、直辖市）——地级市——县（县级市）——乡、镇（自治乡），这种层级设置是世界上少有的。权力层层下放，基层的自主权较小，因而改革步子缓，创新能力匮乏，各方面建设受限；同时，权力层级多，机构膨胀严重，信息传递易失真，致使行政效率低下。因此，数据显示，为优化改进这一现状，截至2011年底，我国已有27个省份的1080个县推行“省直管县”财政管理方式改革，并逐步由财权扩权向其他权力扩大。①因而，不论国内国外，强县扩权的趋势都是较为明显的。

二、强县扩权的困境

2005年，温家宝在全国农村税费改革工作会议上首次提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。2012年，“省直管县”财政改革大限已近，但进展并不乐观。省直管县的财政改革致力于为强县扩权提供经济基础，连经济基础都不稳固，由此可见强县扩权之路依旧困境重重。

（一）扩权范围有限，强县有名无实

纵观全国范围内的强县扩权改革，多以经济社会管理权限的扩权为主，而在人事任免与晋升制度上缺少配套规定，因此县政府重要人事任命仍由市政府掌握，县政府很难实现自主发展与大胆革新。

此外，县域的财政自主权仍然未得到有效提升，导致其事权与财权不对称，即财权不断上收，事权层层下放。因此，县域政府财政往往入不敷出，财政负担过重，县域经济发展速度与质量就受到限制，强县扩权也就无从谈起。

（二）县域政府执行乏力，未做好迎接扩权的准备

强县扩权的实现不仅需要上级政府下放权力，也需要县域政府官员培养相应的权力行使以及职责履行能力。然而，作为政府层级中较为基础的一环，县域政府并没有履行好基本的社会管理和公共服务职能，因此在面对更大的权力及更重的责任时，他们往往更注重权力的行使而忽视了责任和义务的履行。这样一种权责不对等，也不利于强县扩权的良性与持续发展。该现象的出现，也使得上级政府的放权行为日趋谨慎。

（三）强县扩权缺乏政策引导和配套措施

强县扩权首先反映了部分东部发达地区的县域单位实现自主发展的要求，同时也是实现经济平衡、良性、持续发展的重要举措。因此强县扩权不仅需要地方配合，同时也需要上级政府提供正确的政策引导和严格监督。

然而事实却是：县域政府的扩权改革历经摸索阶段后进入“深水区”，但中央政府的配套措施迟迟未下达，这时的县域政府大多陷入改革“疲劳症”，①面对未知的风险，县域政府多选择持观望态度并与市政府乃至省政府进入博弈状态。至此，强县扩权往往停滞不前。

（四）省市政府缺乏与强县扩权政策相关的联动机制

事实证明，“强县扩权”与“省直管县”以及“市管县”有着千丝万缕的联系。有专家认为，强县扩权是对市管县机制的批判与扬弃；同时也是省直管县的先行阶段。因此，强县扩权这一政策很大程度上易遇到来自市政府的阻力和省政府的乏力。

之所以说市政府易成为强县扩权的阻力，是因为县市争利现象的普遍存在。而省政府乏力是因为，强县扩权乃至省直管县后，省级政府的管理幅度变宽、难度增加、工作量变大，因此工作积极性有所衰退。有鉴于此，省市政府的配套联动仍需继续完善。

三、强县扩权的出路

（一）适当扩大县域政府权力，过渡阶段可采取省市共管策略

若要实现“强县”这一目标，就必须进行充足的扩权。拥有充足的自主权之后，地方政府的主观能动性才能得以充分发挥。面对县域政府的人事任免以及晋升提拔等问题，省级政府应当出台相关措施加以明确规定，确保县域政府领导的权责一致，以求在首长负责制的体制下激发县域经济发展的积极性。同时，针对县域政府财政自主权较小这一问题，省政府应充当统筹协调的主体，强化对县市政府的监督，加大省内财政支付转移力度。正如浙江省在进行四轮“强县扩权”改革之后进一步提出“扩权强县”的新思路一样，省一级政府应当充分重视“扩权”的重要性。

此外，面对强县扩权过程中市政府的阻力，安徽省的广德县和宿松县的有关人士介绍，为了照顾市一级的情绪，实现和谐过渡，该两县现阶段采用的是省市共管的机制，既接受省里的领导，列席省内相关会议，同时也与市政府保持紧密联系。不难看出，该方法具有一定的借鉴意义和过渡价值。

（二）县域政府要与时俱进，不断提升执行能力和领导能力

强县扩权的顺利展开与纵深发展离不开县级政府自身的努力，更进一步，强县扩权要求县级政府不仅要具备强烈的扩权意愿，更需要具备过硬的基层工作能力、高效的执行能力以及良好的工作理念和作风。由于权责一致，扩权不仅意味着各类指标、利好政策和优厚待遇的增加，也意味着责任和压力的增大，这就给县域政府公职人员的工作能力提出了更高的要求。

（三）加强“强县扩权”的顶层设计和政策引导

从表面看，强县扩权无法深入进行主要表现在县域政府与省、市对接不当，沟通低效，对政策运用不足。但另一方面，随着改革的深入，地方改革的探索已经进入深水区，自下而上的探索领域渐少，然而自上而下的探索领域还有待开发。这就需要加强全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和实施细则的出台与完善。例如合理划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等，这些改革均需要有权威的路线图做指引，也需要中央政府强有力的支持。

（四）不断健全省市政府等多元主体的联动机制建设

研究报告建议，为了减少省政府对县域政府的管理压力，可以在原地级市辖区范围内设置省政府的派出机构，等同于原来的地区行政公署架构；或者，划小省级单位，缩小管理半径，从根本上优化管理结构。不过，后者涉及整个国家的行政区划改革，还需从长计议。

与此同时，有鉴于治理型政府的要求，强县扩权的改革，也可以通过培育第三方力量来使之承接部分管理职能。

此外市级政府也应顺应发展潮流，遵守国家和省级政府的相关规定，适时放权，给县域范围的经济社会发展松绑，如此一来也将有助于市域经济社会的长效、良性发展。

参考文献：

[1]刘君德.理性认识和推进“强县扩权”[J].决策咨询.2004，（7）.

[2]孙学玉.强县扩权与省直管县的可行性分析[J].中国行政管理，2007，（6）.

[3]孙学玉.强县扩权与市管县体制改革的必要性分析[J].中国行政管理，2006，（5）.

[4]许经勇.壮大县域经济的重要途径：“强县扩权”与“强镇扩权”[J].调研世界，2007，（8）.

[5]沈荣华.统筹城乡发展背景下的省直管县改革，兼评《中国省直管县改革研究》一书[J].中国行政管理，2012，（2）.

[6]卫华，卢加明.浅析省对县行政直管的困境与对策——以公共政策执行为视角[J].南京社会科学，2009，（9）.

[7]张占斌.中国省直管县改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[8]何显明.从“强县扩权”到“扩权强县”——浙江“省管县”改革的演进逻辑[J].中共浙江省委党校学报，2009，（4）.

[9]汪乃澄，蒋虹.我国强县扩权的起因探析[J].科技创新导报，2009，（34）.

[10]刘君德，贺曲夫，胡德.论“强县扩权”与政区体制改革[J].杭州师范学院学报：社会科学版，2006，（6）.