包容性增长与适度政府规模的相关性研究

谢锦峰

摘 要：在中国社会进入转型期的背景下，在经济社会发展的内在逻辑驱动下，伴随着人类对自身与社会、自然之间关系认识的进步，包容性增长的理念孕育而生。包容性增长是人类经济社会发展的必然，它的提出既符合人类社会发展规律，又适应了当代中国社会的国情。在包容性增长理念的指引下，政府规模应该保持适度，以适应经济社会发展要求，促进社会公平和均衡发展。

关键词：包容性增长；适度政府规模；社会公平；均衡发展

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）20-0009-03

增长与发展、效率与公平是经济学研究的永恒主题。中国改革开放三十多年来年均9.8%的经济增长率主导了人类历史上最耀眼的经济革命，改变了全球1/5人口的生活状态和生活模式，形成了独特的变革方式，中国的角色与地位也发生了根本性变化。但是到了今天，中国过去三十多年借力于世界工业革命和信息革命的成果，在计划性很强的中央及地方政府的主导推动下，利用国内廉价的劳动力、低廉的土地成本、优惠的招商投资政策来发展自身、完成工业化进程的增长方式已经走到了尽头。中国过去的发展更多关注的是经济增长与效率，而往往忽视了社会发展与公平。目前，中国社会正进入转型期，需要新的增长理念和发展模式。也正是在中国社会进入转型期的背景下，在经济社会发展的内在逻辑驱动下，伴随着人类对自身与社会、自然之间关系认识的进步，包容性增长的理念孕育而生。它的提出，将对中国经济社会的发展以及中国政府治理的方式产生什么指导意义？如何看待包容性增长理念与适度政府规模之间的关系？它们之间存在什么作用？带着这些疑问和思考，笔者进行了下面的梳理和总结。

一、包容性增长的概念及核心特征

最先正式提出包容性增长概念是在亚洲开发银行2007年8月的一次研讨会上，会议认为解决亚洲的贫困与不平等问题，需要实现一种能使更多人分享利益的增长，这种增长方式叫做“Inclusive Growth”，基本含义是指基于资源平等配置的增长，社会成员都能享受增长所带来的利益[1]。当时亚行刊物中文部分就翻译为“共享式增长”，也就是包容性增长。按照亚行的解释，所谓“包容性增长”指的是社会和经济协调发展、可持续发展，与单纯追求经济增长相对立。它更倡导一种机会平等的增长，其最基本的含义是公平合理地分享经济增长[2]。随后胡锦涛在2009年11月的亚太经合组织第十七次领导人非正式会议上首次倡导这一理念，并在2010年9月16日出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式时，发表了题为《深化交流合作实现包容性增长》的致辞。胡锦涛在讲话中强调，实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，为实现经济长远发展奠定坚实社会基础，是亚太经合组织各成员需要共同研究和着力解决的重大课题。随后，包容性增长日益成为经济学界的热门话题，国内舆论开始广泛讨论“包容性增长”，专家学者们也对此进行了深入研究。

包容性增长最基本的含义包括两方面：均衡可持续地发展经济和公平合理地分享经济增长。包容性增长的根本目的是让经济发展成果惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。要实现包容性发展，必须坚持社会公平正义，促进人人平等获得发展机会；必须坚持以人为本，着力保障和改善民生。包容性增长的核心特征可以归纳为三个方面：一是参与共享的增长。就包容性增长的内涵而言，其执行动作上强调“参与”和“共享”两个层面，即所有的社会成员平等“参与”和“共享”经济增长是“包容性增长”方式的重要内涵，只有“参与”和“共享”的增长才是惠及全民的增长，才有普遍的价值和意义。二是公平均衡的增长。包容性增长最基本的含义就是公平合理地分享经济增长，它涉及的核心问题就是公平与合理的问题[3]。具体来说就是在经济发展过程中所有社会成员可以充分地行使民权，各社会阶层可机会平等的融入社会经济发展的主流之中，并合理公平的享有经济发展成果[2]。只有公平地分享，才能均衡地发展。三是全面持续的增长。一方面，包容性增长的全面发展在内容上是经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的有机整体。另一方面，包容性增长的持续性是在科学发展观及走可持续发展道路的基础上提出来的，它仍然坚持增长和发展的持续性。

二、适度政府规模的概念及基本特征

政府规模是以政府职能和权利配置为基础，按照一定的组织原则所组成的各级行政机构及其在人员、经费方面的有机构成。其内容囊括：政府职能规模，政府权力规模，政府机构规模，公务人员规模，行政成本规模等[4]。也就是说，政府规模是政府履行其职能的活动范围及其质与量，它既指政府职能与权力范围，又指政府机构与人员。常用的衡量政府规模的指标主要有三种，即政府机构和工作人员，政府收入及政府支出。政府规模反映了政府的机构大小、活动范围、职能作用和影响力。

而适度政府规模在理论上还没有一个统一的界定，有学者提出：适度政府规模就是由政府职能规模和机构规模为主要决定因素，以政府合法性为底线，以经济、效率、效益为原则，实现帕累托最优，达到政府与公民权利均衡，政府资源最优配置以及政治、经济、社会领域良性互动的政府规模状态[5]。笔者认为适度政府规模是指在一定时期内针对某一个特定的政府而言的，在兼顾社会公平和经济效益的基础上，使该政府职能和作用发挥最大效力的政府规模。它具有以下几个特征：第一，具有动态性。适度政府规模是动态的，而非静止的，往往是对某一特定历史时期而言的，越过了这个时期适度政府规模就可能发生改变，具有一定的历史范畴。适用于一个国家各个历史时期的统一的适度政府规模是不存在的，在不同的社会生产力发展时期，适度政府规模是不同的。第二，具有针对性。适度政府规模不是放之四海皆准的，它是针对特定时期某个特定的具体的政府而言的，换一个时期，换一个政府，适度政府规模就可能发生改变。所以，不能泛泛而谈。不同的国家不同的政府组织形式，就会有不同的适度政府规模。第三，具有相对性。适度政府规模往往不是绝对的，而是相对的。什么政府规模合适，取决于社会公众打算要政府干什么。由于不同的目的，人们需要很多不同的结构，不同等级的政府规模都可能是适合的。另外，适度政府规模也没有一个精确的定位，只有一个相对合理的区间。适度政府规模关系到政府行政系统的正常运转，决定着政府行政管理费用的消耗和政府效能的提高。因此，一国政府规模到底多大才合适，是各国政府和学者关注的一个现实问题，也是到目前为止没有确定结论的问题。政府适度规模应该与一个国家的政治体制、经济体制、经济发展阶段、人口数量和素质、文化传统、自然资源等基本国情相适应。

三、包容性增长与适度政府规模之间的相关性

包容性增长与适度政府规模之间的相关性可以从政府与市场的关系、公平与效率的关系两个角度来加以理解和认识。

（一）从政府与市场的关系视角看包容性增长与适度政府规模之间的关系

从18世纪经济学家亚当·斯密提出的小政府到20世纪初凯恩斯倡导的大政府，再到80年代海南特区首次推行“小政府、大社会”的新型社会管理格局，政府的“大小”似乎是历来政治学、经济学在评价政府效用以及政府改革成效过程中关注的焦点。作为公共产品生产者，公共服务供给者的政府组织，保持适当的规模是其有效运作的必要条件，并且与经济的增长和社会的稳定息息相关[6]。

现代市场经济是政府干预与市场机制相互作用的结果，从“守夜型政府”至“全面干预型政府”再到“博弈伙伴”关系的演化，历史证明，政府与市场只有在相互依赖、相互补充的范式下，成为和谐共处的“左右手”，才能给整体“经济”的飞速发展提供动力与保障[7]。从政府与市场的关系看，适度政府规模要求政府规模既不能过大，也不能偏小，即政府对市场的干预作用也不能过大或过小，政府市场职能的发挥不能缺位、错位和越位。由此可见，一方面政府要让市场经济充分地发挥它的内在作用，减少不必要的行政垄断和控制；另一方面，政府也要充分地授权和外包，减少自身负担的同时，支持NGO等第三部门的发展，推动社会自治能力的建设，扮演好服务型政府的角色。而包容性增长所倡导的参与共享和全面持续的增长，一方面要求在实现经济增长的过程中，让全体国民参与进来共享经济发展，即政府不能搞经济垄断和权力寻租，只为某些特权阶级和利益集体服务，与它们独享改革发展的成果，忽视普通民众的利益诉求和参与共享的权力。反之，政府应该向服务型政府转变，为公众服务，为社会服务。这与适度政府规模建构的目标是一致的。另一方面，包容性增长要求实现全面持续的增长，即涉及经济、政治、文化、社会等多个层面的全方位的建设和发展，特别是社会自治能力的建设，这与适度政府规模要求政府告别计划和控制的欲念下事事包办的万能政府模式的目标是一致的。因此，从政府与市场的关系看，包容性增长与适度政府规模在建立服务型政府和推动社会自治能力建设上的目标是一致的。

（二）从公平与效率的关系视角看包容性增长与适度政府规模之间的关系

市场永远是追求效率的，但它的竞争也是残酷的，它并不关心公平。包容性增长理念强调的是经济增长要惠及经济体之下的所有人的利益，它的“包容性”反映了这种理念对公民权利的强调和对社会排斥问题的重视，强调贫困人口不应因其个人背景的差异而受到歧视，不应被排除在经济增长进程之外，而“包容性增长”所倡导的机会平等则强调贫困人口应享有与他人一致的社会经济和政治权利，在参与经济增长、为增长做出贡献、并在合理分享增长的成果方面不会面临能力的缺失、体制的障碍以及社会的歧视。“包容性增长”战略所期望实现的平等是多维的，具体表现为获得机会的平等、获得公共品以及服务的平等以及社会安全网保障等方面的平等[8]。从公平与效率的关系看，包容性增长理念的提出改变了过去保持经济增长又快又好到保持经济增长又好又快的提法，更进一步提出经济增长要注重公平与效率的结合。另外，对于政府而言，适度政府规模成立的必然要求是使社会经济生活能够形成公平与效率两个维度的统一。经济学上研究的适度政府规模可以理解为这样一种状态：结合市场机制的作用，政府介入能够达到公平与效率的均衡且使资源的利用形成“帕累托最优”[6]。由此可见，包容性增长理念与构建适度政府规模的要求和目标是一致的。两者都要求保持公平与效率的有机统一和均衡发展。包容性增长与适度政府规模都是对当前政治经济发展方向所做出的正确、客观、科学的归纳和总结，是对未来政治经济发展方向所做出的有效、必然的预期和展望。它们其实是一个问题的两个面，都是对社会发展所做的规律性总结。只不过包容性增长偏重于从经济增长和发展的角度提出要注重公平与效率的结合，适度政府规模偏重于从政府治理和改造的角度提出要兼顾公平与效率的统一。

所以，无论从政府与市场的关系看，还是从公平与效率的关系看，包容性增长与适度政府规模的要求和目标都是趋于一致的。都在于建立服务型政府，推动社会自治能力建设，实现公平与效率的统一。它们之间是相互呼应，相互配合，共同推动社会发展和进步的。

四、包容性增长与适度政府规模之间的相互作用

从上文的分析可知，包容性增长与适度政府规模之间的要求和目标是趋于一致的，包容性增长的参与共享、公平均衡、全面持续的特征要求政府规模保持适度状态，包括政府职能规模、政府权力规模、政府机构规模、公务人员规模、行政成本规模等均保持适度状态。反过来，适度政府规模也将促进包容性增长的实现。它们的相互作用主要表现在以下三个方面。

首先，参与共享的特征，要求政府职能规模和政府权力规模保持适度状态，而政府职能和权力规模的适度又将促进包容性增长参与共享的实现。因为参与共享的要求，政府的职能规模和权力规模就不能过大，过大就会使参与的权力被架空，共享的机会被剥夺。反过来，只有职能规模适度，才可以避免万能政府的出现，社会和公民才有参与社会建设的机会，承担政府外包的一些项目和部分职能。只有权力规模适度，才可以避免因行政垄断和权力寻租导致的改革和增长的成果被少部分人所篡取的结果出现，公民和社会才有机会实现共享经济增长的目标。

其次，公平均衡的特征，要求政府机构规模、公务人员规模保持适度状态，而政府机关及公务员规模适度又将促进包容性增长公平均衡的实现。政府机构规模和公务人员的数量如果过于庞大，必须导致国强民弱，财政开支大且财政开支中用于行政成本的比重大，企业和公民纳税压力大，社会保障制度和社会建设滞后，最后导致“人民养政府”的积贫积弱的状况，而医疗、教育、住房、养老等社会保障和社会福利事业不得人心的局面出现。这样必定会损害社会公平和均衡发展。人民感到没有被公平对待，政府和人民就容易产生对立；社会没有得到均衡发展，经济、文化、社会建设与政治建设之间就会脱节，容易导致社会失序。反之，政府机关规模和公务人员规模适度也是公平均衡发展的有力保障，它将促进包容性增长的实现。因为政府机关和公务人员适度的话，政府的行政开支会减少，政府的效率意识将提高，就不会导致政府人员干得少拿得多的负面形象的出现，公众首先会觉得满意和公平。此外，财政开支可用于社会保障、社会福利和社会建设的比重将增大。医疗、教育、住房、养老等事业就可以投入更多的资金，发展得更好更快，即实现了公平发展，又达到了均衡发展的目标，成为社会稳定的基石。

最后，全面持续的特征，要求政府行政成本规模保持适度，而行政成本的适度也将促进包容性增长全面持续的实现。全面持续的特征，要求增长覆盖的范围广，持续的时间长。对于政府的行政成本规模而言，就既不能过小，也不能过大。如果行政成本规模过小，则政府的职能因没有足够经费保障难以落到实处，就会导致小政府弱政府的出现，在集权制的国家是危险的，这样的政府将难以为继，政府本身的持续性就难以保障，更谈不上实现包容性增长所强调的持续性。而如果行政成本规模过大，在财政支出中占的比例过高，则用于医疗、教育、文化建设等其他方面的财政支出规模就变小了，也难以保障政府、经济、文化、社会建设的全面发展，不利于包容性增长所强调的全面增长的实现。反之，行政成本规模适度既能保障全面发展的需要，又能实现持续增长的目标。

综上，包容性增长与适度政府规模之间的相关性表现在两个层面上，一个是在要求和目标上两者趋于一致，都是对社会发展规律的总结，都要求建立服务型政府、加强社会自治能力建设、实现公平与效率的统一，都致力于促进社会的全面、协调及持续发展。另一个是两者之间是相互作用的，包容性增长的参与共享、公平均衡、全面持续的特征与适度政府规模的政府职能规模、政府权力规模、政府机构规模、公务人员规模、行政成本规模的适度要求是相互影响的，它们共同促进政治、经济、社会的全面发展。

参考文献：

[1]王忠文.“包容性增长”理念的划时代意义[J].观察与思考，2010，（11）.

[2]陆岷峰，张惠.“包容性增长”的内涵辨析及实现要点[J].江南论坛，2010，（11）.

[3]赵海均.包容性增长的三大立足点[J].党政干部参考，2010，（11）.

[4]王洪艳.论适度政府规模[J].新学术，2007，（2）.

[5]金红磊.论适度政府规模的构建路径[J].信阳师范学院学报：哲学社会科学版，2008，（6）.

[6]高惠珠，吴克昌.公平与效率视角下适度政府规模的模型构建[J].科技信息，2008，（17）.

[7]高惠珠，许怡.政府与市场的关系：适度政府规模研究[J].科技经济市场，2008，（5）.

[8]蔡荣鑫.“包容性增长”理念的形成及其政策内涵[J].经济学家，2009，（1）.