中层行政：行政中层与实际行政

□ 杨沛龙

（中央编译局博士后科研工作站，北京 100021）

中层行政：行政中层与实际行政

□ 杨沛龙

（中央编译局博士后科研工作站，北京 100021）

行政中层是一个行政组织中处于中间位置的行政层次，由于行政职能过多、过细以及行政过程中存在较多的形式主义，导致行政领导不能把时间和精力用在行政事务上，而行政中层可以利用在组织内所处的承上启下的位置，通过掌控行政过程中的具体环节，在决策、执行过程中发挥决定性的作用，从而产生 “中层行政”现象。 “中层行政”现象启示我们要进一步深化行政体制改革，转变和精简政府职能，减少形式主义，改进行政方式和行政文化。同时，注重提高行政领导的专业化水平，保证行政领导权责相符，强化对行政中层的监督，避免负面问题的产生。

中层行政；行政组织；行政领导；行政改革；本土化

行政研究者经常是行政实践的观察者而不是亲历者。观察的行政和亲历的行政之间必然存在一定的距离，而后者比前者更为微观和具体。行政研究者经常苦于没有行政的亲身经历，而行政实践者则因缺少行政学的视角和方法，在实践中往往不容易发现有研究价值的问题并进行学术性的研究，从而推动公共行政学本土化进程。

按照一般印象，行政权力总是集中于组织最高层，行政领导运用其所具有的权力，进行决策、发布命令、推行政务、检查指导、总结评比，从而实现各种行政目的。这是行政研究者经常用以表述行政过程的一般公式。但是，如果作为行政的亲历者，观察行政的全过程，就经常会发现行政的关键在行政中层，因为他们是各项具体行政事务的决定者和推行者，是行政组织内最为繁忙、最富决定作用、最具关键意义的行政者，从而产生一种“中层行政”现象。本文着重探讨“中层行政”现象的表现、成因及启示。

一、如何理解“中层行政”的“中层”

按照《中华人民共和国公务员法》的规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职，共10个职务层次。综合管理类公务员的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员，共8个职务层次。

本文所说的行政中层，在公务员的职务层次中，具体指的是：首先，仅从字面上的理解来看，中层是一个相对的概念，并不仅仅是指固定的某一个职务层次。其次，因为是讨论行政过程中的关键层次，所以行政中层应该是指担任领导职务、负有领导权责的公务员，也即公务员职务中的领导职务，不包括非领导职务。最后，行政中层应该是一个具体行政组织中的中层。在我国，相同职务层次所担任的具体职务有别。例如：厅局级正职有可能是中央国家机关的司局级领导，也可能是地方地、市党的书记或行政首长。虽然职务层次相同，但是在具体组织内的意义却不一样。前者是一个组织（部、委）内部的中间层次，后者却是一个组织（市委或市政府）的最高领导。本文所讨论的行政中层不是中央和地方条条分割形成的中层 （如市是省、县之间的中层，县是市、乡之间的中层），而是指中央或者地方行政职能横向块块分割形成的一个个行政部门内部层级结构中的中层。比如：部、委的司局级职务，厅、局的处级职务，处室的科级职务等。

应该说，在一个行政单位或行政机关中，在一个人与人之间可以直接形成指挥与服从的上下级关系中，一定会有行政中层的存在，而不论其处在什么样的职务层次上，他们都是行政机构或行政过程中的中间层级。而“中层行政”即是指在行政的实际过程中，具有重要决定作用、处理大量行政事务、真正推动行政实现、居于中间层次的行政者，而非行政领导。

二、“中层行政”的表现及成因

（一）“司长策国论”与“处长治国论”

不论是在层级较高、组织规模较大的中央部、委，还是在层级较低、组织规模较小的地方厅、局、办，司和处均处于中间层次。因而居于典型中层地位的司长、处长是笔者关注的对象。对于司长、处长在行政中的重要作用已有讨论。“司长策国论”概括了在决策过程的科层结构特征，认为在我国并不是官员的行政级别越高，其动员决策资源的能力就越强，相反，动员决策资源能力最强的是那些处于政府科层结构中的司局级官员。因此，我国的司局级官员肩负着制定政策的最重要使命。［1］“司长策国论”表明了在行政决策过程中的司局级这一行政中层所具有的决定意义。“处长治国论”认为，真正掌握政策执行权和行政操作权的政府官员是那些处级官员。［2］同时，学界经常把“县官不如现管”以及“上下热中间冷”、“上下通中间阻”等“中梗阻”现象作为“处长治国”的负面现象进行讨论。基于对行政实际的深切感受，企业家也抱怨“中国严格意义上是‘处长治国’”。［3］因为在行政过程中，经常出现按规定可以批准或办理而中层行政人员因故拖着不办的现象，因此，能否与处级干部保持良好的关系就成了企业家们能否成功获取利益的关键因素。与“处长治国论”相类似的另一个提法是“处长现象”，描述了处级这一职务层次在行政过程中的重要作用，以及因为处长权力使用不当而导致的大量“异化现象”。［4］

虽然学界分别讨论了司长和处长在行政中的关键作用，然而前者关注的只是中央层面，后者往往是就地方省、市行政而论，但是，都尚未论及因为司长、处长共同所处的相对位置而呈现出来的行政实际所具有的特点。其实，“司长策国”与“处长治国”，合起来就是“中层行政”。

（二）行政中层在行政过程中的地位和作用

“中层行政”可以从决策和执行两个方面加以认识。也正是由这两个方面可以概括行政的主要过程。在决策方面，基于对政策问题的选择、所掌握信息的充足、所联系内外的广泛以及对决策会议的实际操控，中间层次掌握了政策的决定权，虽然名义上决策权为行政领导拥有。［5］如部、委的司局级领导，从政策动议、政策调研、文本草拟到召集专家组织政策论证、在部委内部会议上汇报政策进展状况以及到最后的政策讨论决定环节都由他们实际参与和掌控。他们决定了到何地调研、向谁调研、文本如何表述、找哪些专家进行论证、什么时机将政策文本向领导层提交以获得认可。虽然政策形成最终表现为由行政领导最后决定成文并上报获批、发布，但是从政策问题的提出到政策最终的形成在实际上都是被中层决定了的，行政领导只是在中层提供的文本中进行选择或针对这些文本进行或多或少的修改。通常的情况是，由于行政领导对政策问题和政策过程不甚了解，往往直接同意中层提供的政策文本。即使有所修改，也经常局限在形式或细枝末节上。

在执行方面，执行当然是作为行政领导下属的行政中层的主要任务。如同行政中层对决策无处不在的决定性影响一样，是否和何时将政策予以执行、以什么方式执行、执行到什么程度都是由中层所决定的。如果行政中层拒不执行上级的决策或者有选择地予以执行，对政策对象实行有区别的对待，对政策的执行并不给予人员、经费的保证，那么，政策实施的效果肯定会大打折扣。行政中层还可以通过筛选、截留信息，引导、劝说等方式，在执行过程中对行政领导的认识和判断产生影响。已有政策之宏观、模糊以及可被筛选性，也留足了行政中层运作的空间，他们掌握了很多变通之道，甚至可以通过对“潜规则”的熟练运用，增加其在行政执行过程中的影响力。

当然，并不是每个行政机关都时刻面临着决策及决策的执行问题。在日常行政中，工作计划的形成是行政机关一年工作的张本，行政中层负责一个行政机关某一方面的具体行政事务，他们决定其所分管工作一年的工作思路，而这些工作思路集中起来就成为这个行政机关的整体工作安排，并决定机关一年的工作内容。实践中，在执行政策和完成上级下达的工作任务之外，各部门工作必须有一定的重点和创新，作为部门负责人的行政中层经常将工作中发现的比较突出的问题或者一直被忽视的方面作为年度的工作重点或创新之处，而他们所发现的问题和采取的举措也就成为这一机关的年度工作重点和创新之举。这一过程仍然表现为一个由中层发挥决定性影响的自下而上的过程。

（三）行政中层如何替代行政领导成为行政的主要力量

为什么处于中间层次的行政者会有如此广泛和重要的权力及影响力？首先，政府职能的宽泛和细密仍然是我国政府的首要特征。虽然政府职能转变和政府机构精简一直以来是我国行政改革的主题，但是，因为行政机关职能庞杂、管理宽泛所造成的工作千头万绪导致了行政领导没有充分的时间和精力专注于对某一项具体行政事务的决策与执行上。行政职能决定机构和人员设置，行政事务的庞杂和细密必然要求由一个庞大的中层来分工完成各种行政事务。行政领导将工作任务分工给副职负责，副职又将这些工作分工给中层负责，这样一层层地分工负责下来，掌握具体行政决定和执行权的必然是中层行政人员。其次，“政府官员最缺乏的能力是管理时间而不是管理任务”，［6］这一特点在行政领导的身上体现得最为明显。在我国日常行政中，行政领导多忙于出席会议、参加典礼、发表讲话、进行接待和沟通等活动。因此，行政领导一般很难有充足的时间和精力专心思考和研究怎样推动行政的实现。“首长负责制”其实是行政领导对行政结果负责，而不是对具体的行政过程负责。行政领导也往往缺乏来自于具体行政事务的压力，他们更多的是承担政治、意识形态、稳定以及与上级保持一致等责任。最后，行政领导一般有一定的任期限制，再加上干部流动和提升的加快，导致了行政领导的变动也较大。于是，行政只好主要依赖于稳定的行政中层，他们流动、提升的速度较慢，经常在某一个具体部门工作几年、十几年甚至几十年，熟悉区域和业务情况，能够在具体行政中发挥不可替代的作用。

行政中层的职业生涯特点也可以较好地解释为“中层行政”现象。首先，自上个世纪80年代之后，新型的中青年知识——技术性官僚替代了年迈体弱、没有受到良好教育和缺乏专业知识的老干部以及那些在历次政治运动中凭借激进的意识形态和革命热情进入领导岗位的政治精英。［7］年轻化、知识化、专业化的干部任用政策得到了广泛的执行，干部队伍普遍实现了年轻化。相对年轻的行政中层接受过良好、系统的专业教育，成为“专业技术官员”和行政工作的主要力量，发挥着行政领导不能代替的作用。其次，因为行政官员的新老更替，中层作为上一级官员的储备力量，组织部门和行政领导有意识地安排具体、大量的行政工作，对他们进行实际锻炼，使他们能够积累经验，提高决策和执行能力。而中层行政人员可以预见到晋升空间，对他们在行政过程中发挥中坚作用的积极性具有激励性。晋升必须靠实干和成绩，即使与上级的私人关系在一定程度上决定着晋升的可能与快慢，但能力和实绩也起着非常重要的作用，于是，行政中层也就有了更多承担行政工作和责任的内在动力，他们愿意花费更多的时间和精力去研究工作，提出举措，解决问题。最后，除了分工、合作关系之外，行政中层之间必然在利益、荣誉尤其是晋升方面形成一种竞争关系，这种竞争所带来的较强的激励因素会促使行政中层必须以工作为重，发挥才智，积极工作，从全局考虑问题，替领导着想，在行政过程中发挥关键作用。

总之，由于过多的政府职能和形式主义，行政领导没有充足的时间和精力承担具体的行政事务，而行政中层所处的位置、专业特长以及职业生涯特点使他们能够在行政过程中发挥主要作用，从而导致 “中层行政”的出现。

三、思考与启示

“中层行政”是在对行政实际的观察中得出的，对其进行的研究并不涉及价值的判断，也不做好坏的评价，只是力图准确地描述这一被人忽略却又实际存在的行政特点，从而获得一定的思考和启示。“中层行政”现象启发我们应重视和思考以下几个方面的问题：

（一）确保行政领导权责相称

按照首长负责制，行政首长负行政之责，这是保证行政领导权责一致的现实需要，也是行政组织形成有效领导、实现正常运转、达到行政目的的必要条件。但是，在行政过程中，经常会出现“有权无责”或者“权大责小”的现象，“中层行政”就是其中的一种较为常见的情形。而如何实现首长负责制，以确保行政领导权责一致，需要考虑以下两个问题。

首先，要注意行政领导的专业化问题。在行政领域不断出现许多新问题，行政事务更加精细和专业化，需要更多新思路和新举措的当下，行政更加需要专业的知识和技能，行政领导也因此更需要具备扎实的专业基础、长期的业务积淀和高超的业务能力。掌握部门最高行政权力的行政领导不应该仅仅是政治精英，还应该是行政精英、管理精英。因此，选拔配备行政领导应注重选择业务型的技术官僚，使其能够对业务领域的政策和问题有相当专业的认识和判断，不至于因“外行行政”和行政领导在业务上出现问题而被他人所俘获。其次，要关注行政领导的时间和注意力问题，保证其有足够的时间和精力处理行政事务。这有赖于行政改革的进一步深化，有赖于政府职能转变取得实质性进展，还有赖于行政方式和行政文化的逐步改进。尤其是要注意减少行政过程中的形式主义和繁文缛节，减少行政领导在时间、精力上的不必要浪费，比如出席过多的会议、庆典等，从而使行政领导能够有足够的时间和精力行使应有的职权，担负应有的责任；进行调查研究、决策部署，调动各种资源，解决行政问题。

（二）提高行政中层的工作积极性

在任何一个行政系统中，行政领导都是少数。尤其在我国广阔的地域范围和较多的地方行政层级内，更多的是中层和基层人员。他们在第一线处理各种各样的问题，为社会和公众提供直接的服务、实施必要的管理，行政最后都是由他们来实现的，很难想象如果他们工作不力将会产生什么样的后果。“中层行政”现象必定长期存在，行政中层在行政过程中发挥决定性影响的状况在短期内很难发生大的变化。因此，如何调动和保护行政中层的工作热情，使他们能够合理发挥中坚作用，专心致力于行政事务，使行政效率变得高效顺畅，则显得非常重要。干部知识化、年轻化促使大量的年轻优秀干部集聚在行政中层，他们正处在事业发展的关键时期，能够向上发展的空间激励了他们的工作热情，“中层行政”这一实际情况又需要他们在行政事务上担负起责任。但是，科层结构和权力的金字塔却是越到上端越狭窄，必然导致其上升的空间有限，这就必然会影响到中层行政精英的行政热情。“天花板干部”的说法反映了行政中层的这种晋升困境。［8］晋升无望必然导致权力之外的补偿，工作敷衍塞责、牟取不正当利益的现象也会由此出现，如果再加上用人上的不正之风，年轻的中层就不会寄希望于以工作实绩获得晋升，而是思考如何找门路、拉关系、寻靠山、站队伍，这必定损会害行政的完整性和公正性。年轻中层集聚而晋升有限在地方政府中表现得最为明显，如县、区一级政府，上级下派干部更加剧了这一状况。由于晋升无望，集聚在基层的行政中层要么运用一切可能，寻找可以促成自己脱颖而出获得晋升的凭借，要么想尽办法调换工作岗位到关键部门任职，这又在一定程度上导致了腐败问题的加剧。

目前，公开选拔领导干部等举措在一定程度上可以缓解中层行政人员晋升困难的问题，提高其工作积极性。但是，这一举措的适用范围和选拔数量还非常有限。要保证这一举措成为行政人员较高的政策期待，不仅要保证这一举措稳定、持久地延续下去和扩展开来，还要保证公开选拔真正做到公开、公正，以此，对中层行政人员真正产生吸引力和号召力，从而起到较强的激励作用。

（三）强化对行政中层的有效监督

“司长治国”、“处长治国”或者“处长现象”的存在，说明了监督行政中层的重要性。“很长一段时间以来，社会各界对加强‘一把手’的监督已经形成了共识，这是由‘一把手’的特殊地位决定的。而处长作为中间层次的政府官员，社会往往忽视对他们的监督。”［9］曾经有媒体披露的某国家部委的处长，权力大到可以让某某省长在他的办公室外等候了半个多小时才得以被召见，某某副省长被他呵斥之后依然唯唯诺诺，某某项目负责人因与其私交颇深，上报的投资计划得以翻番等事例，［10］暴露了行政中层因为缺乏监督和制约而导致的非常极端的事实。因为行政中层具有广泛和深刻的权力及影响力，各种利益主体影响他们的机会和渠道又比影响行政领导更多，所以，各种利益主体更愿意通过影响行政中层来影响相关政策的制定和执行，掌握各种审批权力和资源分配权力的行政中层更有可能主动腐败。因此，在许多重大的公务人员贪腐案件中，行政中层往往是腐败的重灾区，而如何有效监督他们就显得十分必须。实际上，领导监督本来就是监督行政人员的内部监督之一，行政领导若是能够真正负起行政之责，就能在一定程度上实现对行政中层的监督，减少行政中层为所欲为和贪腐的可能性，这种监督和实现行政领导权责相称是一致的。

四、需要继续解答的问题

“中层行政”的认识来自于行政实际，但是行政实际往往是复杂多样的。在我国，行政的主体并不仅仅是国家行政机关及其工作人员，党的机构、人民团体、事业单位及其工作人员都是行政的主体，都在完全或者在一定程度上执行公务，具有行政职能。因此，“中层行政”是否能够描述较多类型的“行政主体”的实际状况有待具体分析。

另外，本文没有对同一职务层次的正职和副职加以区分。在我国，副职受正职领导，协助正职开展工作，或者分工负责正职权责范围内的某一部分事务。日常的行政观察告诉我们，副职在行政决策和执行上的作用与行政中层非常相似，这就增加了理解“中层行政”的复杂性。

最后，本文着重讨论行政中层在行政中的决定作用，因此对于行政领导未作专门的分析。由于决定行政人员能否进入中层以及行政中层能否晋升的重要影响因素是行政领导，而且这一人事权力必然导致行政领导对行政中层行为的影响，因而对这一影响因素本文并未加以讨论。

行政学是一个实践性很强的学科，因此应该是本土化的。首先，行政研究应该提倡对本国行政实际做认真、准确的观察和描述，在此基础上再进行深入分析和归纳提炼。其次，要避免对宏大命题的宽泛的、原则性的表述，避免对西方概念的过度套用和阐释；避免习惯于开出一大堆永远正确、到处适用却又缺乏可行的药方等现象的出现。当然，更重要的是我们不能仅作大声的呼吁，而是要以身作则地做切实的研究。“中层行政”的提出就是在这个方面的一个初步尝试。

［1］［2］［5］朱旭峰．司长策国论：中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与［J］．公共管理评论，2008，（01）：44－58．

［3］［9］曾金胜．警惕“处长现象”负面效应蔓延［J］．人民论坛，2008，（19）：32－36．

［4］“处长现象”求解［J］．人民论坛，2008，（19）：32－34．

［6］Peter Drucker，The Effective Executive．New York：Random House，1967，Alec R．Mackenzie．The Time Trap．New York：AMACOM，1972．转引自朱旭峰．司长策国论：中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与［J］．公共管理评论，2008，（01）：43．

［7］徐湘林．后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起［J］．战略与管理，2001，（06）：65．

［8］人民论坛“特别策划”组．官员“天花板”困局［J］．人民论坛，2009，（29）．

［10］刘文英．匡：小处长大权力［J］．瞭望东方周刊，2010，（27）．

（责任编辑：牟春野）

Middle－level Administration：Middle－level Administrator and Administration Reality

Yang Peilong

In the Chinese administration reality，that middle－level administrator not administrative leadership decide the administration achieve success．This phenomenon can be called Middle－level Administration．Because of too much administrative affairs and too much formalism，middle－level administrator uses the control of every step of administration determine the decision－making and execution．This phenomenon require further streamline and transformation of government function，require further reducing formalism and require improving the administrative mode and administration culture．Also，we must give middle－level administrator positive incentive and strengthen the supervision of them．

middle－level administration；administrative organization；administrative leadership；administrative reform；indigenization

D630．1

A

1007－8207（2013）11－0001－05

2013－06－28

杨沛龙 （1980—），男，陕西千阳人，中央编译局博士后科研工作站在站博士后研究人员，研究方向为行政学基本理论、行政改革、行政本土化。