江苏改进政府基本公共服务方式的主要思路

徐琴 何雨 陈光裕

（徐琴：江苏省社科院社会学研究所副所长，研究员；何雨：江苏省社科院区域发展研究中心助理研究员；陈光裕：河海大学公共管理学院博士研究生）

近年来，随着政府职能的不断转化、社会建设进程的加快，江苏的基本公共服务水平明显提升，基本公共服务的均等化水平不断提高，财政用于公共服务的投入规模和比例逐年加大。与此同时，政府提供基本公共服务的方式需要进一步改进，才能有效提高公共服务的绩效、水平和人民群众的满意度。

一、近年来江苏基本公共服务方面的主要成就

民生幸福体系建设成效显著。目前，江苏以终身教育体系、就业服务体系、社会保障体系、基本医药卫生体系、住房保障体系和养老服务体系为主要内容的“六大体系”在加快建设之中，成效显著。2012年，小学学龄儿童净入学率达100%，在校生年巩固率达99.5%，初中在校生年巩固率达98.4%，毕业生升学率达98.0%，高等教育毛入学率达47.1%。2012年末全省城镇登记失业率为3.14%，促进下岗失业人员再就业66.71万人，其中就业困难人员再就业16.08万人。社会保险主要险种覆盖率达95%以上。保障性安居工程建设有序推进，全省新开工保障性住房32.8万套、竣工15.3万套(户)，分别完成年度目标的104.1%、117.7%。卫生事业快速发展，新型农村合作医疗人口覆盖率达98%以上。

公共文化服务内容不断丰富。2012年，全省共有文化馆、群众艺术馆119个，公共图书馆112个，博物馆264个，美术馆15个，综合档案馆122个。广播综合人口覆盖率和电视综合人口覆盖率分别达99.99%和99.88%。根据规划，2013年全省所有城市街道文化中心和70%左右的乡镇文化站建成公共电子阅览室，全年送书刊80万册左右，送戏2800场，送展览34个，组织“美好江苏—文化民生基层文艺巡演”30场。

政府公共服务职能不断强化，公共服务的财政投入逐年加大。全省不断强化政府公共服务职能，在劳动就业、社会事业、社会保障、基本医疗、公共安全、环境保护等方面不断创新公共服务方式，提升公共服务水平。2012年，全省民生支出占公共财政支出比重超过3/4，公共财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出共计2577.59亿元，增长19.3%，高于支出平均增幅6.8个百分点。其他与民生密切相关的农业水利等支出也大幅增加，其中农林水事务支出增长21.9%。

改进公共服务方式的探索性实践已有成功案例。公共服务内容丰富，覆盖面广，其中公用事业、民生、公共安全、环境保护和公共文化是最为重要的公共服务领域。城市公用事业（供水供电公交污水处理等）领域，最早启动了改革，现在已形成较为成熟的供给模式。在社会关注度最高的民生领域，公共服务方式的探索已有一些成功案例。

在就业服务中，服务方式的改进主要在就业培训方面。就业培训服务都由市场化的培训机构提供，而政府对有关劳动力和培训机构的资金补贴，主要通过发放培训券方式。2009年起，江苏每年向农村劳动力发放数十万张培训券，补贴金额5000多万元。

在医疗服务方面，江苏正在积极探索医疗联合体运行模式。吴江的“盛泽医院模式”尝试一种全新的医疗服务供给模式。这种模式的核心是多元投资、上下联动（促使优质医疗资源扁平化配置）、管办分离、专业化管理（董事会、理事会和监事会），使政府、医院和群众实现了共赢，各方满意度都极大提高。

在养老服务方面，江苏积极探索以政府购买服务的方式，采用公办民营、民办公助等方式，通过机构养老和居家养老两种途径，大力提高养老服务的覆盖面、可及性和便利性，不断提高养老服务质量。机构养老方面，江苏各地近年来普遍提高对社会养老机构的建设补贴和运行补贴标准。

二、江苏基本公共服务的主要瓶颈

当前江苏基本公共服务存在的主要问题是：总体投入不足，县际供给能力严重不均衡，各类弱势群体受益水平低，供给模式单一。

公共服务总体投入不足、效率不高。一方面，与浙江、山东、广东等其他东部沿海省份相比，在教育、科技、医疗、卫生等公共服务领域，江苏投入水平不具有明显优势，一些指标甚至低于兄弟省份；另一方面，基本公共服务总体效率不高，整体上属于“投入型”而非“效率型”，地区间公共服务差距主要表现为投入差距。

县际供给能力严重不均衡。基本公共服务主要责任主体是县级政府，而县级政府财政状况地区差异极大。苏北各县（市）基本公共服务能力远远低于全省平均水平，大体相当于苏南地区1/4、苏中地区1/3。

各类弱势群体受益水平低。在基本医疗、居住环境、食品安全和公共安全方面，农民、下岗职工、失业人员、外来务工人员、民工子弟和农村居民所享受到的公共服务水平较低，很多处于“底线不均等”状态。

公共服务供给距群众的实际需要有较大差距。除了人们一直重点关注的教育、医疗卫生问题满意度不高外，近年来人民群众对环境保护等基本公共服务的不满日益增长。

供给模式和渠道单一。公共服务生产和供给高度依赖于政府，在每个领域的每个具体环节都依赖政府的直接供给和直接生产；而政府以外的其他主体，特别是社团、企业、非盈利组织等，很少参与公共服务的生产过程。

三、国外改进政府公共服务的经验

政府在公共服务供给方面，具有三种作用：资金提供、服务监管和服务生产。新公共管理就是在强化政府作为资金提供者和监管责任人的同时，将服务生产者的功能转让给市场和社会。并且，在过去30多年的探索中，积累了较为丰富的实践经验。

政府进一步明确其作为资金提供者和服务监管者的角色，也是公共服务制度安排的主要决策者，同时，尽量从服务生产的环节中撤出。在英国、美国、加拿大、澳大利亚等国，通常是由地方政府负责基本公共服务供给。具体而言，政府的主要职责可以包括：首先，财政支持。主要提供政府补助、税收减免或税收支出、代用券等多种形式的财政支持。其次，直接生产。好处是政府可以直接控制生产过程，确保产品质量。由政府直接生产主要解决两方面问题，一是主要由应由政府直接生产和供给的公共服务，典型的是基础教育；二是让渡给市场和社会的领域中，政府发挥补充和托底的作用。经过改革后的公共服务供给方式，政府作为直接生产的作用不断弱化，最终仅仅作为市场失灵和志愿失灵时的补充。第三，多个地方政府联合生产。破除行政化的羁绊，由若干地方政府联合提供某些领域的公共服务，如温哥华的图书馆是由该地区八个市联合提供经费的。第四，准政府机构供给，由兼有政府和私人的法律特征的准政府性机构提供市场性公共服务，如美国邮政公司和联邦存款保险公司，以及财政部的联邦融资公司和司法部的联邦监狱工业公司。

实行多元化多渠道的合作供给。坚持政府与企业、社会组织合作，发挥私人部门、非营利组织和公共部门的协同作用。主要方式包括：第一，签约外包，这是政府提供公共服务的常用模式，由政府向非营利组织付费购买其生产的公共物品和服务。第二，特许经营，即政府赋予某一或某些组织垄断经营权，在价格管制下使之直接向公众有偿提供其生产的产品或服务。第三，公私伙伴关系（PPP模式），地方政府为生产商提供土地、政策优惠、拨款、贷款、免税等，以低于市场价格收购生产商的产品。在美国，该模式应用于公共汽车、火车运输，以吸引资金，开展项目管理，提升服务水平。第四，混合策略，这是一种基本公共服务供给的组合手段，如在美国地方和城市基本公共服务体系发展中，单一的合同外包正在被多元的合作策略取代。

发挥社会力量的积极作用。首先，志愿生产。由公民自愿、不为报酬而提供的一些公共服务，如美国和加拿大居民自愿参与消防活动，成为自愿消防志愿者。其次，可以通过社会性服务的盈利来补贴福利性服务，包括运作“社会企业”项目。

四、江苏提高政府基本公共服务保障水平的主要思路

改进政府公共服务方式，其根本目标在于切实提高政府公共服务的效率，切实提高基本公共服务的保障水平，切实提高人们群众对基本公共服务水平、可及性和服务质量的满意度。

明确公共服务方式改进的重点领域。民生、环境保护、公共文化是公共服务方式改进的重点领域。具体而言，以下几方面显得更为迫切。

一是应重视对城乡基层医疗建设的投入。由于多种原因，当前江苏基层医疗卫生机构面临诸多问题，不仅乡镇卫生技术力量依然薄弱，远远不能满足农村居民的医疗卫生需求，而且农村卫生人才“断层”现象依然严重，严重制约基层医疗卫生机构可持续发展。为此，必须多措并举，一方面设法提高农村卫生人才队伍的建设，另一方面加大财政投入，在保证农村卫生各项拨款和经费按时足额拨付、保证农村卫生投入的增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度的基础上，切实做到新增的经费重点倾斜农村，倾斜基层；要提高乡镇医务人员，包括村医生绩效工资的标准，至少不低于同地区公办教师的绩效工资水平，以此来稳定基层专业队伍。

二是针对流动人口的基本公共服务开展联合生产。当前通过推行居住证制度，使部分长期在城市工作并连续居住、参加社会保险的流动人口有序落户，这只是解决流动人口进城的第一步，更大的考验在于如何进一步推进城乡基本公共服务的均等化，使流动人口享受更多原本只附着在城市户籍上的社会福利，尽快实现流动人口“同城同权”。

三是积极推动养老服务社会化进程。构建以居家养老和机构养老为基础，社区养老服务为依托，其他养老方式为补充的运转协调、服务高效的新型老年社会福利服务体系和养老服务模式。在这里，充分发挥社会与市场在养老服务中的作用，通过采取土地出让价格优惠、规费减免、贷款贴息、以奖代补、购买服务等方式吸引和鼓励社会资本投入养老服务设施建设。

四是构建全民共享的公共文化服务体系。今后几年，应将城市社区图书馆建设作为重点工程，各级政府需将社区图书馆建设和日常运行所需资金列入经常性财政支出项目。在此基础上，进一步完善公共文化设施网络，特别是基层和欠发达地区的公共文化建设，并推动公共文化服务向基层倾斜，向农村延伸。

五是将城乡环境保护按照相同的标准纳入公共服务范畴，重点解决农村地区环境整治的长期投入和常态化管理问题。政府需尽快将农村地区日常环境管理和环境整治所需资金给予充分的支持和保障，同时加快建立农村环境管理和整治的要求和标准。

强化政府作为资金提供者和服务监管者的角色与功能。改进政府公共服务方式，一方面，政府应更加明确和强化其在资金保障和服务监管与指导方面的作用，即充当“掌舵”而非“划桨”的角色；另一方面，应逐步从公共服务的直接生产过程中退出，将具体的生产职能转交给市场和社会，鼓励其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共服务的生产。换言之，凡是能够由市场和非营利组织生产的服务项目，政府都需退出。最终打破政府垄断公共服务供给的旧模式，走向由政府、社会和市场共同提供公共服务的合作供给模式。同时，凡是属于基本公共服务范畴的项目，政府都必须承担资金的最终保障和服务的监管。

就江苏而言，当前在基础教育领域，政府的角色最为明确，承担着资金提供、监管和服务生产（办学校）的全方位角色。但在基本医疗、住房保障、环境保护等百姓最为关切的领域，政府职责边界很不清晰，突出问题是过多地参与到直接的服务生产过程中，而本应由政府承担的资金保障作用明显不足。今后这些领域应是强化政府资金保障和服务监管指导的重点领域。

建立多方参与的合作供给模式。在服务的生产过程，积极吸引市场、中介组织、非营利组织的参与。需要明确几个方面：一是分类管理。对公益性较强的非基础性公共服务，除目前必须由政府直接投资举办外，可以通过向社会投资者公开招标项目法人，通过财政补贴、PPP 模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量举办。对公益性较弱的非基本公共服务，可以由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。二是建立政府与企业之间的契约关系。如鼓励保险公司等营利机构与社保基金合作，利用市场机制来解决政府在社会养老保险上的经费不足、人员不足和管理不到位等问题。三是确保招投标制度的严肃性，避免投标过程走过场和项目外包中长官意志，逐步建立起发包方和承接方之间的契约关系，让政府和企业、社会组织都要在平等基础上遵守契约。四是制定严格的政策法规，确保社会组织和企业购买政府公共服务的财务透明化，尤其是对财政资金项目更要严格管理。

建设现代社会组织体制，动员社会中的非资本性资源。一是分步推进事业单位改革。在推进事业单位转向公益性机构之后，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。二是引入志愿机制，让更多的志愿服务资源投入到日益短缺的社会保障资源中去。通过倡导、鼓励和支持利他主义的文化价值，把社会上的大量非资本化资源与有限的资本化资源有机结合起来，形成社会保障、社会福利和基本公共服务的新的资源组合。三是在继续发挥市场经济体制机制作用的同时，发挥与市场经济体制相适应的社会体制的作用，充分调动广大社会成员参与社会生活，解决社会问题，激发社会活力的作用。

完善绩效评估机制，定期进行公共服务绩效评估。国际经验表明，有三种制度因素可以改进公共服务绩效：一是分权和向下游政府转移基本公共服务职责。二是合理的人力资源管理。三是教育、卫生部门，扩大运作规模可以提高效率。绩效的设计是服务外包的核心，因为只有通过绩效才能对投入与产出的关系以及资金使用、规制管理等制定出明确的政策，来刺激基本公共服务的供给。政府绩效评估是我国行政管理体制改革的重要内容和制度创新。通过定期进行公共服务绩效评估，对政府公共政策的投入产出进行综合性测量与分析，以检验政府公共服务的效果、效率、效益，不仅能总结经验教训和及时纠正政策失误，有利于提高决策的科学化和民主化水平，还能对公共服务参与人员起到重要的间接监督作用，增强相关人员的责任心，从而提高公共服务的有效性。