基层党内民主与人民民主共生演进的江苏实践

程勉中

（作者系江南大学人文学院研究员）

新时期，江苏各地加大党内基层民主建设的推进力度，以党内基层民主带动基层人民民主，发挥党内基层民主对基层人民民主建设的示范作用、带动作用和保障作用。由此，党内基层民主与基层人民民主形成了相互促进的良性互动关系，体现出一种共生性的演进路向，本文结合江苏的实践作一初步探讨。

一、党内基层民主建设的深入发展与创新

发展党内民主，重心在基层。基层党组织建设要从统筹城乡发展的实际出发，把战略性目标与阶段性任务结合起来，把自上而下的指导和自下而上的探索结合起来，把鼓励实践创新与注重科学规范结合起来，凝聚党员的智慧和力量，通过多种途径与形式，加强党内基层民主建设，促进党内民主的深化和发展。

1.农村基层党内民主的多种实现形式

近年来，江苏各地农村党组织积极探索基层党内民主多种实现形式。

完善民主选举方式。对村党组织“两推一选”和村委会“海推直选”的选举制度加以完善，进一步扩大党员群众推荐的范围，增强选举程序的规范性和科学性。在条件成熟、工作基础扎实的村，积极推行村党组织“群众公推、党内直选”，“两轮公推、差额直选”和村委会“自荐海选”换届选举办法，逐步扩大村级组织领导班子直接选举的范围，做到选人用人民主，在保证选举程序公正性的基础上，充分反映群众的意愿，体现了选举过程的民主化。

规范民主决策机制。健全完善村级党组织的决策机制，规范村务决策和管理程序，完善村级组织工作机制，加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村民委员会等村级组织依照法律法规和章程开展工作，促进村级管理规范有序运行。积极推广党群议事会、党员提案制、民主恳谈会、民主决策日、村情民意发布会等做法。党群议事会由村党组织统一领导，原则上每月定期召开，遇有特殊情况可随时召开。议事会成员的主要职责是收集村民意愿，提出讨论议题，发表意见建议，带头贯彻宣传党务、村务工作决议，并负责对决议的落实执行情况进行监督。如张家港市为民意释放建立了党群议事制度这一“绿色通道”，决策前由党群代表讨论议案的必要性和可行性，推进过程中党代表可根据群众普遍关注的热点问题提出询问或质询，在决策项目实施后，党代表通过开展项目绩效评估，进行最终“把关”。张家港市还做了一个尝试，在每个村选出一批“党员中心户”，并赋予“中心户”上情下达和下情上报的责任。

坚持民主公开制度。积极推行农村基层党务公开工作，进一步疏通和拓宽民主渠道，切实保障党员的民主权利。坚持以党务公开带动村务、财务公开，建立健全村务监督组织，规范和完善村务、财务公开制度。如常熟市制订出台《常熟市规范村级党组织工作职责、村级工作运行程序和村干部勤廉履职行为实施办法》，全面推行村级重大事项“四议两公开”工作法。无锡市惠山区通过实行内容、形式、程序、管理等多个规范，推进村级党组织党务公开。张家港市在所有行政村设立村纪监委，由党代表担任村纪监委成员，通过这个监督平台，推行村级阳光综合审计。

2.基层社区党内民主的扩大

扩大党内民主到基层社区，是发挥党组织在社区中领导核心作用的必然，也是社区党组织功能提升的需要。江苏各地社区扩大党内基层民主的做法有：首先，进一步完善党务公开工作，规范党务公开的内容、形式和程序，增强社区党建工作的透明度，开辟党员了解和参与党内事务的有效途径。其次，搭建党群、干群沟通的平台，探索开展党代表、党员社区群众接待日活动，安排基层党代表、社区党组织班子成员、共建单位及“双结对”机关党员干部定期到社区值班接待，解疑释惑，落实党员群众的知情权。苏州市平江区试点推行社区党代表常任制，党代表亮出身份，主动联系党员群众，服务群众需求，通过向党代会提交提案建议等方式，推动社区建设，帮助群众解决实际困难。再次，健全民主参与、民主监督及民意反馈机制，打破传统的基层党组织决策主体单一状况，吸纳社区内不同群体党员代表作为平等主体，共同参与组织决策，推广建立“社区党员议事会”，构建民主开放的各方利益表达平台。苏州市采取聘请、选举和推荐相结合的方式，从热心社区工作、熟悉社区情况、有较强参政议事能力、具备较高政治素质与良好群众基础的社区党员和驻区单位、行业协会、社会团体党员代表中推选产生议事会成员，他们经常深入群众，将搜集到的反映社区建设、党建工作等问题的意见建议，反馈给社区党组织。实践证明，社区党员议事会是社区各单位党组织、党员群众民主参与党内事务的有效载体，也是社区党组织和党员了解民情、倾听民意、服务居民群众的重要渠道。

3.“两新”组织党内基层民主的新探索

江苏各地在加强党的组织覆盖和工作覆盖的同时，着力从扩大“两新”组织党建工作影响力，增强“两新”组织党建工作有效性出发，加强党的组织建设，通过三方面途径，积极推进“两新”组织党内基层民主建设。第一，培养和增强党员的主体意识。基层党组织坚持将党员的思想政治教育作为一项重要工作来抓，通过组织开展各类学习教育活动，强化党员的身份意识、党性意识和党内主体意识。引导党员牢记党员身份，自觉参与管理党内事务。把党员组织生活会作为提高党员意识的重要抓手，以集中召开和网上学习等形式，通报党内事项，促进党员间相互学习交流和沟通，营造党内民主氛围。第二，积极推进党务公开，扩大党员的知情权、监督权等。通过开通社区“两新”组织党建网，开发“基层党组织管理系统”等，充分运用网络等信息化的手段，最大限度地实施党务公开，并利用所在企业网站和会议通报等途径，推进党务公开。第三，通过创新载体，充分发挥党员的主体作用。在基层党组织全面进行公推直选和票决制，落实和保障党员的选举权。通过开展党员主题实践活动，建立必要的参与阵地，提供常设的参与载体。要求基层党组织正确把握工作重点，贴近“两新”组织和党员、员工需求，使党员时时意识到责任和义务，在企业生产、经营和管理中发挥出积极的作用。

二、着力构建党领导下充满活力的基层治理机制

江苏各地以建立村民或社区居民议事会制度为突破口，确保群众参与民主的主体地位，积极推行基层自治事务决策权与行政权力分离、政府职能与居民自治职能分离、社会职能与经济职能分离，完善公共服务和社会管理系统，健全集体资产经营管理机制，扩大民主参与的渠道，保障基层群众民主权利，加强权力监督和制约，构建在党的领导下，以村民和社区居民自治为核心、社会组织广泛参与的新型基层治理机制。

1.健全基层治理结构，加强基层民主建设

健全农村基层组织体系，坚持党的领导，改进基层党组织领导方式，明确“两委”职责，充分发挥其作用。发挥好“两委”在基层的作用，除了要解决好“两委”在权、利方面的矛盾以外，更要坚持把“两委”的职能职责进一步理顺，这是构建基层治理机制的基础。村级党组织是领导核心，处于领导地位，负责全面工作的牵头。其主要任务是贯彻执行党的路线、方针、政策，推动科学发展，带领农民致富，密切联系群众，维护稳定，领导和推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持、指导和保障村民依法开展自治活动。村民委员会是村民自治事务的执行机构，主要负责执行村民会议、村民代表会议、村民民主议事会决议，并配合上级政府开展公共服务和社会管理工作。

坚持多元参与、协作共治，加强基层民主，在村民、社区居民自治上下功夫。一是城乡普遍设立村民、社区居民代表会议作为基层自治事务的最高决策机构，讨论决定村级（社区）重大事务，发挥监督作用。二是设立村民、社区居民议事会作为村（社区）自治事务的常设议事决策机构，受村民、社区居民委托，在授权范围内行使决策权、监督权、议事权，参与讨论村级（社区）日常事务，监督村民委员会、社区居委会工作。同时作为日常社情民意表达机构，畅通群众言路、集聚民智，做到真正倾听来自基层的声音。三是积极推行集体经济资产经营管理职能与村民、社区居民自治职能分离，明确集体经济组织市场主体地位，保障其依法独立自主开展经营管理。四是工会、共青团、妇代会等群团组织在村级（社区）党组织领导下，按照各自章程开展工作。培育和发展服务性、公益性、互助性社会组织，鼓励和支持各类社会组织参与基层自治事务民主管理。

2.优化基层民主运行机制，综合配套统筹推进

一是完善民主选举机制。村民、社区居民代表由直接推选产生，村民委员会、社区居委会成员，依法由村民、社区居民直接差额选举产生。村民、社区居民议事会成员按每个村（社区）居民小组确定名额后直接推选产生。二是完善民主决策机制。明确村民、社区居民代表会议和村民、社区居民议事会的授权关系和授权范围，规范民主决策程序，健全民主议事规则。未按规定程序或授权范围讨论决定的事项，村民、社区居民代表会议或议事会有权否决。三是完善基层自治事务监督机制。突出决策执行监督，强化全面过程监督，健全纠错机制。建立村（社区）自治事务质询制度、议事会和村民委员会（社区居委会）成员述职评议制度、村民与社区居民议事会成员罢免制度。强化村级（社区）事务公开和财务开支监督制度。四是完善集体经济组织经营管理机制。促进集体经济组织的规范建设，完善法人治理结构，健全产权明晰、权责统一的集体经济组织管理体系。鼓励和支持专业合作社、股份合作社和其他形式的新型集体经济组织的发展。五是完善公共服务和社会管理机制。形成城乡一体化的公共服务和社会管理体系，全力促进城乡基本公共服务均等化。明确政府、自治组织职能边界，规范政府、基层自治组织公共服务和社会管理的内容，形成城市和农村基层公共服务及社会管理的分类供给机制。属于基层自治组织承担的公共服务和社会管理项目，列入财政定额补贴制度的范围。积极引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理，并通过以市场为导向的方式，依托市场主体加强基层公共服务和社会管理建设。重点整合现有资源，加强城乡基层公共服务和社会管理的基础设施建设。