论网络反腐与政府角色定位

肖扬伟

(中国井冈山干部学院教务部，江西 井冈山 343600)

党的十八大指出，反对腐败、建设廉洁政治，是中国共产党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。2013年政府工作报告中重申了要坚持反对腐败，加强廉政建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。近年来，反腐倡廉建设力度持续加大，不断取得重要成果，群众对反腐败工作成效满意率逐年提高。①国家统计局的民意调查显示，人民群众对反腐败工作成效满意率从2003年的51.9%上升到2011年的72.7%;认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例从2003年为68.1%上升到2010年的83.8%，均呈逐年上升趋势。参见广州日报2012－11－5.A2版。但反腐败斗争形势依然严峻，甚至在一些领域易发多发。随着网络的出现和兴起，网络反腐作为反腐败手段和方式的创新和有益尝试受到热捧，网络已经成为网民鞭挞腐败的基地、传达民意的桥梁、政府宣传廉政文化的阵地。

一、网络反腐的兴起

(一)腐败现象的高发、多发是网络反腐兴起的基本前提。中国共产党的性质和宗旨决定了党同各种腐败现象是水火不相容的，党和政府在长期的预防和惩治腐败分子的过程中，形成了一套比较科学的、完备的制约机制。但是由于腐败分子作案手段的日益智能化、现代化、隐蔽化，因而反腐败斗争也具有长期性、复杂性、艰巨性特点，甚至在某些领域和某些时期有高发的趋势。据最高人民检察院2008－2012年的数据，可以看到我国近年立案侦查的职务犯罪案件数和涉案人数居高不下(见表1)。又据国际透明组织公布的数据，近五年我国政府的清廉指数仅居世界中上水平(见表2)，反腐败工作仍任重道远。

(二)互联网普及和网民数量的增加是网络反腐兴起的基本条件。自1994年中国公用计算机互联网(CHINANET)的建设启动以来，互联网技术一日千里，网民数量呈几何倍数增长。据中国互联网络信息中心(CNNIC)2013年7月发布的《第32次中国互联网络发展状况统计报告》的数据，截至2013年6月底，我国域名总数达到1470万个，网民规模达到5.91亿，互联网普及率为44.1%，网民平均每周上网时长为21.7个小时。这么庞大的网民为我国网络反腐提供了强大的群众基础，如果网民就某个腐败案例或某个线索进行讨论，加上媒体的放大效应，很容易成为舆论热点。

表2 近五年我国政府清廉指数排名情况

(三)网络反腐逐渐获得高层关注和制度保障是网络反腐兴起的关键。事实上，党和政府早已意识到网络对反腐倡廉的重大作用，顺应民意开通了网上举报平台。2003年最高人民检察院就建立了网上举报平台，2005年初中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，《纲要》指出，要“加强反腐倡廉网络宣传教育，开设反腐倡廉网页、专栏，正确引导网上舆论。”［1］同年12月18日中纪委、监察部开通网络举报平台(www.jubao.gov.cn)，标志着网络反腐纳入官方权威反腐渠道。2008年5月份中央着眼新时期反腐败工作的需要，颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，强调要“加强反腐倡廉网络文化建设和管理，开展反腐倡廉网上宣传和热点问题引导。”［2］2009年 6月最高人民检察院统一举报电话12309，统一举报网站(www.12309.gov.cn)并实现各省联网。同年中央党校出版的《中国党建辞典》收录“网络反腐”词条，是作为互联网反腐败得到执政者认可的一个重要标志。2013年4月19日，人民网、腾讯网等国内各大网站均在首页开设网络监督专区，链接纪检监察、检察、法院、国土等执纪执法部门举报网站以及干部监督“12380”网站等网址。这充分显示了中央对发挥网络反腐正能量的重视，也方便了群众对身边的违法违纪现象即时举报。

二、网络反腐的特点分析

(一)快捷性与低成本性的统一。以网络作为平台，公民可以自由的、全天候的举报腐败现象，而不必经历传统信访途径的种种繁琐程序，网民可以在第一时间为纪检机关和反腐机构提供腐败线索，大大提高了反腐机构的效率;由于网络的匿名性，公民可以详尽的把腐败材料提供给办案机构，大大减少其顾虑。网络的覆盖面广、信息传递快捷，其他网民看到腐败线索后，可能配合办案机关提供新的证据，形成新的证据链，为更快破案打下坚实基础。而所有的这一切，都是在网络这个平台上完成，公民不需要付出太多的时间和精力，只要轻点鼠标，就可以轻松完成对腐败分子的举报。

(二)虚拟性与现实性的统一。网络反腐所需的空间是虚拟的，并不需要现实中的有形空间，在虚拟的空间里，公民的网络话语权平等化，不存在网络话语的霸权问题，也正因为这种网络话语的多元化和“去中心化”，解构了社会传统媒体对新闻和重大事件解释的权威地位，权力正在向受众倾斜。网络的虚拟性为每一位公民提供了自己的声音经由网络可以无限“放大”的可能性。网络反腐关注的是社会问题，网络作为“第四权力”，是现实基础上的监督权在网络上的进一步延伸和拓展。网络中曝光出来的线索，还是要得到现实中行政机关或反腐机构的重视和查处，网络舆论并不具有以“权力制约权力”的强制性。

(三)法治性与道德性的统一。法律赋予公民对国家工作人员批评建议权利，对违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。网络具有的匿名性和平等性特点，并非意味着公民可以不受法律限制地发表任何言论，公民在发布反腐线索时，必须对其真实性负责，“如果没有现实真实性为基础，网络政治不过是纯粹虚拟的网络游戏和作秀而已。”［3］网民在发表网络评论时，必须在法治的天空下，理性、客观的行使自己的合法权力，不得利用网络侵犯他人合理权利，不得借“自由发言”之名行侮辱、污蔑、诽谤之实。如这样，不仅逾越了道德规范，而且可能侵犯法律而遭追责。

(四)监督性与教育性的统一。公民对政府进行监控的原因有很多，凯思·麦基就认为，对政府的监控和评估除了跟踪政府的财政绩效和方便问责外，还与抑制腐败密切相关:“反腐败努力——监控可以通过例如公共支出跟踪调查(PETS)被用来识别政府资金的‘漏洞’，对捐赠者项目(或政府项目)的社区监控还可以用来作为帮助在项目实施过程中抑制腐败的一种有效途径。”［4］(P15)网络反腐可以产生广泛的教育效应，这种效应既有对政府行政人员的教育，也有对网民的教育。通过网络反腐，网民也以对任何领域任何个人进行曝光，实际上也发布了这样一个讯息:即任何地方都不存在腐败现象的“避难所”，这种警示和教育是其他形式的教育比不了的;对于网民而言，通过网络反腐，能让他们对于腐败有更加直观和清晰的认识，能更好地帮助他们分清罪与非罪，腐败与非腐败的界限。

三、政府在网络反腐中的角色定位

(一)转变观念，做网络反腐的被监督者。契约论者洛克认为，政府权力“起源于契约和协议，以及构成社会的人们的相互同意”，［5］(P78)政府是公民自愿选择的结果，政府的建立和活动均需得到公民的同意，政府的权力也要以公民的同意为限。不论政府权能理论怎么发展，限制和监督政府的权力运作已经成为公民的一项最基本的权利。

首先，政府人员应该积极转变观念，对网络反腐有正确的认识。政府人员应认识到，通过网络舆论进行反腐败，是公民行使政治参与权、监督权和批评建议权的表现。网络反腐从经济学上看具有成本低、高效率，方便快捷的特点;从社会学来看，作为民众的减压阀能宣泄不满情绪，防止突发性事件，无疑具有积极功能，因而是反腐败手段的创新。作为一种新生事物，虽存在一些问题，但完全可以通过立法、教育等途径来扬长避短，最大的发挥网络这一新兴反腐“利剑”的作用。公民通过网络舆论，对政府机关工作人员实行监督，是公民的权利，是防止“公权”侵犯“私权”的必要措施，这种“天然的”权利应该得到政府的尊重和支持。

其次，政府应把网络当成沟通民意、排解民忧的“桥梁”。网络是现实生活的延伸和拓展，公民在现实中的表达机制受限，可能会通过网络代偿机制来实现民意的表达。作为权力的代理方政府，有责任和义务认真倾听网民的意见和建议，对于网民反映的腐败线索和材料，应认真负责的进行查证并及时对网民进行回复。网络反腐从某种意义上说是一种民意的“倒逼机制”，正因如此，政府相关部门应当“把互联网等媒体作为听民声、察民意的重要渠道，及时主动回应社会关切。”［6］

再次，政府应及时收集网络民意，在公共政策各个环节要认真考虑网络民意的存在。政府部门应该设立专门的舆情监督分析室，配备工作人员，保证运行经费，在政策的制定、运行、监控、评估各个环节，都要充分考虑网络民意，通过设计专门的舆情信息系统，对网络民意进行有效的过滤、筛选、追踪与警示，时刻保持对网络民意的敏感性，避免公共政策中的“闭门造车”现象。通过分析民意民情，政府可以更有针对性的对现有公共政策实行分析和调整，以实现公共利益的最大化。

(二)身体力行，做网络反腐的制度提供者。亨廷顿在考察政治参与和政治制度的关系时，指出:“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会对政府的要求极难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”［7］(P51)他甚至提出了一个公式:政治参与÷政治制度化=政治动乱。这可以理解为如果公民政治参与意识强烈而政治制度化不足，则很容易导致政治动乱。

首先要加强网络反腐立法工作。纵观我国网络立法工作，远远落后于互联网的迅猛发展，虽有部分法律法规对互联网行为进行规范，但多以维护网络平台稳定和防止网络犯罪为主，且立法层次不高，以部门行政法居多。为此，要在认真梳理、厘清我国现有的有关网络管理法律法规的基础上，适当借鉴国外立法，制定有关网络反腐的相关法律，如《网络举报法》、《网络管理法》等实体性的法律，对公民如何在法律法规框架内进行网络举报的流程、网民权益保护、侵权诉讼和救济方式、网络举报立案标准、反馈时限等作具体的规定，使网络反腐有法可依;在立法程序上，政府部门要有宽广的胸襟和气魄，多些引导性、授权性立法，少些禁止性、管制性立法，充分发挥法律的激励功能。

其次要加强相关制度的配套建设。法律是带有强制意义的制度，网络反腐的健康发展少不了其他配套制度的支持。制度有时甚至能在一个更广的范围内解决问题，能有效避免陷入“头疼医头，脚疼医脚”的怪圈。当前看来，网络反腐至少还需以下一些制度的支持:(1)媒体独立制度。要排除地方利益集团的干扰，保持媒体的独立性，防止信息垄断。(2)网络反腐败宏观关联制度体系构造的协调。如政府政务信息公开制度，官员财产申报与公开制度，网络组织的发展与民政部门的社团管理条例的冲突问题等。(3)网络侵权免责及减责法律要件的完善。网络反腐是通过网民的讨论引起公共舆论而引起相关部门的注意的，不可否认在现实中难免会遇到一些非理性化甚至过激的言论，从英美诽谤法实践中看，侧重于保护表达自由作为第一权利的属性，保留公民侵犯隐私的抗辩事由权。［8］(4)网络媒体自律机制的建立。网络治理不能光靠法制，也要靠道德，要研究如何建立互联网网站的行业自律问题。(5)建立网络反腐的跨地区协作机制。我国已加入国际反腐败公约，应同世界各国一起，鼎力协作，互通有无，建立区际和国际间的网络反腐机制。

(三)积聚力量，做各种反腐资源的整合者。当前网络反腐的网民自发性很大，政府机关往往是被动回应，这与建设服务型政府、回应性政府的要求格格不入。要确保网络反腐的实效和持久，政府作为权力的实际掌握者，必须整合各方面资源，建立相关互动机制，使公民的诉求得到有效回应。

首先，政府要整合各方力量，着力打造网上反腐平台。要建立以政府出资为主的网络投诉平台，公民可以自由的在平台上发言。除国家级外，可以考虑建立各省各地分网，以减轻服务器的承载量，避免由于访问量过多导致网络拥堵和瘫痪。目前最高人民检察院的举报系统就做得比较好。政府要建立网络信息的筛查和审核系统，以实现对网络热点问题的分析和判断，经筛查过滤后的信息，要建立审查制度和保密制度，通过网上平台曝光的事件和案件，要做到处理及时，透明公开。对于符合立案标准的案件，应当及时与法院或纪委进行交接，并要求在一定时限进行反馈。这样，通过网络这个最广泛的触角，相关反腐机构可以以更低的成本、更高效的行动来开展反腐工作。

其次，要建立权力机关和平面媒体的互动机制。网络反腐只有各方协作才能形成反腐合力，纪检监察、组织人事、宣传、司法系统等权力机关均应主动加入反腐阵营，各司其职。鉴于当前网络反腐模式一般是网民曝光——众多网民评论——平面媒体跟踪调查——网民热议形成网络公共事件——相关机构介入调查，可以考虑在政府主办的反腐网站上邀请平面媒体的记者共同组成网站信息小组，这样有利于平面媒体及时扑捉到舆论信息。平面媒体深入采访跟踪后，应及时与反腐机关沟通具体情况。相关部门应定期召开联席会议，共同制定网上评论的基本规章和制度，交流网络反腐经验，解决网络反腐过程中出现的问题。

再次，要规范互联网行业和反腐网站的经营管理工作。要鼓励互联网企业和行业制定行业规范和标准，建立、完善网站管理相关制度，规范网络反腐网站的运行。教育网站经营管理者要有公平正义感，更要有社会责任感，要通过技术手段屏蔽明显过激言论，在发表网络评论时，要本着客观、真实的原则，弘扬主旋律，引领舆论朝着健康方向发展，切不可让侮辱、诽谤、诬告言论充斥网络。对于部分民办的反腐网站，既要从政策、技术、经费、人员等方面予以关心，又要定期对网站管理人员进行培训，提高他们的技术水平和思想境界。

(四)循循善诱，做网络反腐舆论的引领者。加入网络反腐的网民，大致有三种类型:一是政府有关机构的工作人员、专家学者，这些人一般政治素养高，文化修养较好，另一部分是在传统渠道反腐受阻转而求助于网络，还有一部分人是纯粹出于对腐败的痛恨加入反腐阵营，其中不排除有些社会的失落者。据中国互联网信息中心的数据，我国30岁以下的网民占55%，初中及以下的比例占47.5%，低龄化、低学历“双低”网民比例较高;总体而言，这部分人思想活跃，但对社会了解还不深入，所以在网络中往往会发表一些过激言论，甚至部分人还会利用网络对政府进行攻击。政府的责任，不是“封杀”和堵截，而是沟通和引导。很多网络公共事件形成的原因是政府有关部门的漠视和不公，政府应首先把自身的内功练好，对政府重大政策方针、政策执行情况、一些突发公共事件的进展和处理情况，如能够全面及时的公开，网络舆论或可以得到很快平息。对于部分攻击政府的言论，政府应本着“有则改之，无则加勉”的态度，释放出政府最大的善意，通过摆事实、讲道理的方法，化解疑惑，增加认同。

当然，这并非说政府在网络舆论中除了运用强权外别无它法。事实上，有很多策略可供政府选用。如可以运用传播学中的“议程设置”功能来引领网络舆论到特定方向。议程设置认为“大众媒介只要对一些问题注意，对其他问题忽视，就可影响公共舆论。人们将倾向于了解大众媒介注意的那些问题，并采用其给各个问题确定的优先顺序。”［9］(P84)“议程设置”实际上暗示了这样一种媒介观，即传播媒介是从事“环境再构成作用”的机构。大众媒介提供给公众的只是他们的议题，它虽然不能决定人们对某一事件的看法，但可以通过提供信息和安排相关的议题来左右大众的看法。大众会因为媒介的重视加大而改变对事物重要性的认识并首先采取行动。从中我们可以得到启示:政府在议程设置中，必须第一时间赢得意见相左的团体的共识，实现对话，从而取得对“议程设置”的主动权和引导权，防止网络舆论偏离正常轨道。还比如可以培养一批网民信赖、与政府接触广泛、知识面广、责任感强的“意见领袖”来加强网络舆论的引导。“意见领袖”是一些在网络传播中经常为他人提供信息、评论，并给他人施加影响的积极分子，他们会将信息扩散传播给受众，形成信息传递的二级传播。“意见领袖”并非要大人物，可以是网民熟悉或者信赖的人，这样才更具说服力。研究发现，人际传播的效果比大众传媒的效果还要更强。所以政府如能培养一批网络上的“意见领袖”，对于正确分析网络事件，引导舆论有重要的意义。

［1］新华网.建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要 ［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005－01/16/content_2467898_1.htm.

［2］建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划［M］.中国方正出版社，2008:6.

［3］王国红，马瑞.规范与创新:促进网络政治的健康发展［J］.政治学研究，2012(3).

［4］［澳］凯思·麦基.建设更好的政府:建立监控与评估系统［M］.中国人民大学出版社，2009:15.

［5］［英］洛克.政府论(中译本，下编)［M］.商务印书馆，1964:78.

［6］曹建民.最高人民检察院工作报告——2013年3月10日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上［N］.检察日报，2013－3－22(01).

［7］［美］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.生活·读书·新知三联书店出版社，1996:51.

［8］李立景.网络反腐:模式、问题与制度创新［J］.学术交流，2011(5).

［9］［英］丹尼斯·麦奎尔.大众传播模式论［M］.上海译文出版社，1987:84.