西部民族区域自治地区民生政策的优化策略

江 渝

(中共四川省委党党校，四川 成都 610072)

民生政策涉及人们的生活、生计问题，其主要指涵盖民生基本内容和涉及公共产品的社会保障、基础教育、公共卫生、住房保障和交通出行等领域的公共政策，是公共权威机构以改善民生为目标，以民生问题作为政治决策、政府职能和经济社会资源配置的一系列战略、方针和措施的总称。民生政策的制定和实施，对经济社会发展相对滞后的民族地区来说，其重要性是不言而喻的。处于社会转型阶段民族自治地区，优质或良好的民生政策远远超过了“维稳”的范畴，进入了“创稳”和“赶超”的范畴，对此的研究和开发，值得重视，值得探索，更值得积极实践。

新中国成立六十多年来，我国民族地区的发展，比历史上任何一个时期都好。这是一个不争的事实。特别近十年，随着国家发展的民生导向战略和西部大开发实施，西部民族地区的社会、经济面貌可以说是焕然一新。民族地区发展是多种因素、多种力量作用的结果，但可以肯定地说，在民族地区的社会经济发展中，各级政府的政策驱动一直是最重要的助推器。如果不是因为有大量政策的支持，大多数民族地区是不可能凭借自身的力量，短时间内在社会、经济、文化和教育等方面取得如此长足的发展，带来社会经济生活的如此巨变。理应说，民族地区的总体感受得到民族地区民生政策带来的实惠，也体会得到社会经济地位的提升，进而在一定程度上增强民族地区的政治认同和国家认同。但从具体的政策实践结果上看，这些民生政策发挥的政治功效和综合效益，却相当有限。是因为客观上民族地区经济社会转型阶段性和改善民生的政治、经济、文化的复杂性，决定了其改革和发展的艰巨性和复杂性?还是主观上我们的政策的定位不太准、政策路径的选择过窄、制度设计层次过低、政策的策略过于短期化、政策的实施过于碎片化所致?

对民族地区经济社会转型阶段性和改善民生的政治、经济、文化的复杂性因素的分析，国内己有不少的学者进行过系统的探讨，本文就不赘述。在这里，我们将问题焦点汇聚到政府的主观努力及主体行为过程方面，即民生政策的制定和实施方面。我们认为，目前应加强民族地区民生政策的优化工作，提高其政策的综合效应。即应重视对其政策的价值定位、总体规划和系统设计，理顺政策的上位和下位关系，理清民生政策中经济与社会、政治和文化的关联性，对已有政策要进行有机地整合，优化其结构，提高政策的综合效应。根据近几年对民族地区民生政策的跟踪和调查，我们认为我国民族地区的民生政策缺乏整体规划。长期以来，我们的民生政策侧重部门导向，政策缺乏整体设计，政策定位不准，这种头痛医头、脚痛医脚的碎片化政策难以产生综合的政治功效;另外，缺乏对政策实践的总体效果评估，这也是我们工作中的一个薄弱环节。特别是，在多数政策实施过程中，我们过于注重政策原则和政策实践的政治宣传，关注形式上的结果，却疏于运用科学方法对具体政策贯彻的进度和实际效果进行评估。因此难以发挥政策的时效性和及时发现政策实施过程中产生的各种具体问题，以至于许多政策方针在政策实践中不能深入贯彻和进一步推进，难以发挥持续性的作用。这里将就民族地区的民生政策制定和实施需要解决的主要问题进行一定的讨论，并从政策的整合和优化方向提出相应的建议。

一、制定纲领性发展规划，向民生政策的整体实效转变

民族自治地区的政治、经济、社会、文化是一个紧密联系的整体，政治、经济、社会、文化的全面协调发展是和谐社会和科学发展的必由之路。民族地区的大多数民生问题是嵌入在这个整体之中的，虽然它可能只是在社会或经济领域表现出来，但其根源却可能存在于其他领域，如政治或文化等领域。民族地区民生问题的解决，民生政策的制定，应该尊重这一前提，即从一个整体的视角来思考民生政策，从分散走向整合，从部分走向整体。经济发展并不能自动带来政治和文化认同。世界各国或地区的经验表明，当民生建设到达一定的水准和阶段后，民生建设与民众的满意度会呈现一定阶段的“微笑曲线”效应。因此，应采用纲领型或整体性的政策模式来推进相应地区的经济和社会发展，是当前民生政策优化的一个重要方向。

整体性民生政策强调其政策必须具备前瞻性，应该从政治的角度看待民生政策的建构。因为，政治认同会受到来自政治、经济、社会、文化等各个领域因素的影响。民生政策的影响范围，不会仅仅局限在经济社会领域，而是会延伸到其它领域，既可能为社会管理体制改革、市场经济的完善铺平道路，也可能因缺乏相应政策环境的支撑而带来新的问题。如:藏区牧民定居工程，尽管政府投入了大量的财力和精力用于牧民异地搬迁、插花定居、集中定居等模式的实施和新牧区建设，牧民居住方式虽出现了向小城镇集中定居过渡的一些良好趋势，但也带来了大量的新问题，如定居后如何适应新的生活方式?如何维持可持续的生计?如何实施有效的社会管理，来降低由人口集聚带来社会整合无序的风险?又如:由于缺乏对民族地区民生政策的整体性的设计，在政策实践中，往往分不清一般政策原则和具体政策的联系与区别;尽管有的中观政策正确，但微观政策不具体配套，因而在贯彻和落实上难以深入实际、贴近群众;有的下位政策富有一定的阶段性成效，但缺乏其上位政策和体制环境的支持，往往难以持续的发挥作用。等等。因此，民生政策的设计必须从整体性出发，必须适应当地的社会环境、经济条件和文化生态。整体性民生政策理念应提倡的是“融入社会的民生政策和融入经济的民生政策”，整体型民生政策还应提倡“融入政治的民生政策”和“融入文化的民生政策”等一系列的政策有机整合和创新。

因此，目前民族自治地区的民生政策特别需要从国家层面上，加强对民族地区政治、经济、社会、文化以及生态领域综合协调发展的领导，并对现有政策进行系统梳理和有效的整合，以推进民族区域以可持续发展和社会和谐为目标，对政府的相关职能和经济社会资源配置的一系列战略、方针和措施进行协调，拟定一个全局性的政策纲领性的规划。规划应定位于政治、经济、社会均衡发展(应做什么?);应整合民族地区民生问题演化的共性和各自特点(可做什么?);应厘清政策的上位和下位递进关系(能做什么?);应涵盖中、长期政策和部门联动规划(如何做?);应进一步划分政府各部门和机构的职能和责任(按规矩做)。

二、化解民生政策短期化的风险，强化政策的连续性和稳定性

发展意味着政策的改变和调整乃至创新。任何一个政策都有它的生命周期，因此，民族地区民生政策的变与不变，以及如何变的问题，也是当前民族地区民生政策的实践中的一个重要问题。落实科学发展观的根本问题，是如何使政策的现实与长远的有效结合，即维护政策连续性和相对稳定性，尽可能的使政策生命周期最大化。具体来说，维系民族地区民生政策的连续性和稳定性面临四个方面的问题:

第一，在我国现有的行政管理体制下，随着政府官员交流、调任等制度的不断开展，一方面我国地方主政官员的执政能力不断提高;但另一方面，地方政府官员在相对较短的任期条件下，也存在着倾向于追求自身政绩最大化，导致地方政府一些民生政策短期行为偏向较为普遍。为此，在政策的体制环境的建构上需要:⑴制定民族地区经济—政治—社会的联动规划。政府必须重视民生政策整体性和系统性。⑵强化民生政策的执行力。⑶改革干部的绩效考核机制。将任期业绩考核和既往发展基础结合起来，将数个任期的领导班子的业绩结合起来。⑷建立和强化民族地区民生政策审查机制。该机制包括政策审查机构、审查程序、审查范围和内容。

第二，由于转型期政策“心理贴现率”的负面作用非常强，极易导致地方民生政策的短期化行为。人们在一个速度型的社会发展过程中，什么收益都想当期获得，所以说贴现率的需求会非常高，即使几年之后会有很高收益，都会觉得没有意思。这种心理贴现率从民生政策的角度看至关重要。一个社会的心理贴现率持续上升将导致社会期望值过高，进而会导致社会浮躁情绪。由此，我们可知一个地区的民生政策会受到非常大的外在压力，特别是对经济社会发展相对落后的区域而言。可以说民族地区的民生政策也有很难完全避免短期化行为的一面。因此，民生政策的设计一定要融入科学发展观和可持续发展的理念。

第三，一些民生政策本身是短期性、过渡性的，但是它带来人们的心理预期，带有长期性的一面。如5.12汶川大地震、青海玉树地震后，国家出台了一系列有针对性的民生政策。随着这些政策逐渐退出，这些地区民生建设的可持续问题会日益突出起来。因此，建议寻求开拓民生政策更多的路径，力争得到中央支持，搭建一个更为广泛的省区对口扶持的民生建设平台，服务于该民族地区长期的可持续的发展的目标。

第四，政策的标的对象不清，导致后续配套政策的衔接问题。民生政策制定的技术化路线是离不开对政策标的对象的准确定位。现有的一些民生政策，在承认各个民族地区民族的主体性的前提下，强化的是各个民族地区民族的整体性，忽视和看不清各个具体民族地区之间的发展差距以及内部不同阶层的差别。因此，在民族地区现代化发展中，一些一般性的、普遍性的社会问题，极易被导向和转化成民族地区政治问题，其深层根源就在于此。因此，在一定程度上也影响了针对不同性质问题的政策选择取向。如:在认识区域民族地区民生发展关系现状时，往往表现为有宏观定性的判断，但缺少具体的定量分析的方法和应用。长期以来我们对民族地区民生问题缺乏准确的定义和类型及层次的划分，因而难以为具体政策实践提供更加有力的支持。如:藏区实施“9+3”政策后，政策覆盖社会网格关系的状况如何?大批毕业生的素质状况、技术能力偏向?留在内地适应能力如何?回本地工作实际能发挥什么样的作用?等等大量政策效果都需要通过科学的评估的定位。又如由于一些教育政策对象定位不准，教育实践中，常常混淆个体与群体两种不同层次问题的性质，简单地将不同民族地区民族个体间的一般交往行为归为族际交往。这样极易强化个体的民族地区民族意识，难以形成普遍的社会认同和公民意识，不利于群体意义上的民族地区民族团结。

三、优化民生政策诱导机制，提高其民众对现行政治的认同度

民族地区民生政策的诱导机制的主要表现在四个方面:一是民族地区民族优惠政策的吸引力的作用;二是对民族地区民生扶植性政策的作用。三是民生政策的内化为本地政策，还是外化为跨域的协作性政策的定位取向问题。四是民生政策过程公民的参与性问题。

第一，就民族地区民族优惠政策的吸引力的作用而言。从政策作用的效果看，民族地区民族优惠政策吸引力有逐渐弱化的趋势。少数民族地区民族身份得到的优惠，主要体现在三个方面:受教育机会、“二胎生育权”和就业。目前看来，这些优惠政策的作用在减小。在受教育机会上，少数民族地区的机会相对多一些，比如高校中的民族地区民族预科班，大门不向汉族开放。但是，对人们吸引力最大的教育优惠政策，是高考降分优惠。关于生育政策，国家规定，如果夫妻双方都是少数民族地区民族，可以生育两胎。这一政策曾经让少数民族地区产生极大优越感。但是，现代社会的抚养成本越来越高，人们的生育意愿下降了，所谓“二胎权”的民族地区民生福利正变得越来越不重要。最后是就业机会。民族地区的国家机关的事业、企业单位在招收人员时，适当照顾招收自治县的少数民族地区民生人员。这对本地少数民族地区民族来说曾经是很有吸引力的。但现在的政府部门的准入门槛越来越高，公务员成为令人羡慕的职业，“国考”出现了“千军万马挤独木桥”的局面;地方政府的竞争激烈程度也不小，进事业单位也要通过统一的考试。这些新变化弱化了民族地区民族身份的作用。或许是时候对民族地区民生优惠政策做出相应调整了。如目前藏区的“9+3”政策，后续就业政策需要提升和完善，应鼓励“9+3”毕业生留在内地就业。因为，在内地就业既是提升其技能和工作能力的重要环节，又是使“9+3”毕业生向现代公民“世俗化”转型途径，也是弱化其极端宗教影响及谈化其民族意识形态的重要利器(土耳其向现代性转型的模式)。为此，可在内地出台减免税的政策，促使内地企业接收民族地区的“9+3”毕业生。同时民族地区基层干部及管理岗位也应更大幅度地向本民族的大学生和“9+3”毕业生放开，化解民族地区民族干部的缺失带来的一系列问题。总之，社会结构转型的张力正在消解民族地区民生优惠政策的影响力，如果民族地区民族之间的差异在缩小，也许这种改变更加有利于社会公平。然而这对少数民族地区民族而言，却是一种被动的选择。另一方面，我们还必须看到，少数民族地区民族优惠政策对民族地区的发展产生了积极的作用，这是毋庸置疑的，但它并不是一项永久性的政策，在变化了的社会现实面前，现行的政策宣传有必要让少数民族地区人们认识到优惠政策的过渡性。同时，也需要出台能惠及民族地区一些特殊人员和集团的新型政策，有利于民族地区社会经济以及文化的转型。

第二，对民族地区民生扶植性政策的作用而言，我们需要区分政策的“保健因子”和“激励因子”(赫兹伯格理论)来设计具体的民生政策。如:对寺庙从业人员实施的社保和医保政策的定位问题就需要考虑细一些，不能在解决旧的问题同时，又产生大量新的问题。这里特别需要通过政策的差异化设计，使“保健因子”向“激励因子”转变，提高相应群体对现有政治和国家的认同度。

第三，民生政策是内化为本地政策，还是外化为跨域的协作式政策的定位取向问题。内化为本地政策的模式，是指资源的配置完全到本地，将多数权力授权由本地政府运作。其好处是针对性强，政策运作的经济效率相对较高。而协作式政策模式则更能促使内地与民族地区的经济和社会的互动。如藏区“9+3”政策“3”的部分放在经济相对发达的异地实施，尽管经济运行成本更高，但其政治的功效会远大于在民族地区实施的综合效益。正如北京市将西藏藏区患先天性心脏病的儿童接到北京实施免费手术的举措产生的政治和社会效应，大大的高于曾经实施过的援藏免费治疗政策的效应。发展程度不同的地区之间、中央政府与边疆地区之间的资金、人员、物资交流应主要应以“援助”方式实施。一方面可以提高资源配置的效率，防止其资源仅沉淀某些层级循环，而到达普惠的目的;另一方面，可以切实体现相互协作中“优势互补”，在共同繁荣的基础上推动“多元一体”的经济、社会和文化发展格局。

第四，是需要提高少数民族地区民众对政策的参与程度的问题。在社会分化转型的阶段，任何公共政策如果缺乏广泛的公民参与，往往就难以全面反映社会现实，政策的质量就难以保证，政策的公平正义的价值也难以体现。我国的民族地区往往都是多民族杂居，民族本身就代表了不同的文化和利益。因此，如果本地方的民生政策没有各民族群众的广泛参与，将难以全面反映不同民族的需要和利益，政策与民族地区环境的适应性将受到影响，从而影响到政策的功能和效果。因此，要提高少数民族地区的政治认同度，还需要着力提升公民参与公共政策制定的兴趣和能力，并为公民参与各类公共政策制定创造必要的条件和机会。首先，少数民族地区必须大力发展本地区的经济社会事业，完善市场经济体制，提高人民生活水平，改善交通、通讯等地方基础设施状况，加强地方教育科技事业的发展，，为公民参与政策制定创造必要的前提和条件。其次，健全和完善公民参与政策过程的制度化的渠道并为民众参与政策过程提供制度化的保障，从制度上为民众参与政策制定过程提供参与的途径和保障。再次，民族地区的民生政策尤其是决策中枢成员，应经常深入群众了解信息，主动了解群众的愿望和要求。在当前公民参与政策过程的障碍难以在短期内得到根本解决的情况下，政策的决策者尤其是决策中枢的成员，要经常深入实际，广泛开展政策调研活动，扩大与群众接触的范围，了解更多的政策信息，通过决策者的努力来增加民众参与决策的机会。最后，要大力发展政策咨询组织和政策信息组织，拓宽政策思路。政策咨询组织和政策信息组织虽然不是直接的决策者，但是它们可以更好地综合各种社会利益群体的需要，可以更及时和全面地了解社会需要，在获取政策信息时比党政机关享有更多的优势。通过大力发展政策咨询组织和政策信息组织，也可以部分弥补当前一些其政策制定过程中由政府部门“包办”公民参与的不足的问题。

四、实施人才优先发展的战略，拓展培养民族干部渠道

培养和使用少数民族地区民生干部，是实行民族区域自治、落实民生政策、推进民族地区民生建设的关键。当前民族自治地方的少数民族地区，民族干部、群众越来越关注民族干部比例和公务员中的民族比例等有关政治领域方面的问题。这说明，现阶段逐渐增强的民族地区民族意识中出现了政治权利意识强化趋势。这既是在我国政治民主发展过程中出现的敏感话题，也是民族地区自治实践中凸现出的焦点和政策难点。具体建议如下:

第一，要认真探索在新的历史条件下，面对民族地区民生政策实践中凸现的干部难题，要根据社会主义民主发展的新形势，正确认识和处理民族地区民族区域自治实践中党政与行政、行政与议政关系中的少数民族地区民族干部问题。总结以往的经验教训，结合具体地方实际，在民族地区的自治机关中大胆探索，自下而上、由低到高、逐步推进，积极稳妥地做好党委、政府、人大、政协等部门干部，特别是少数民族地区民族干部的配备调整工作。

第二，抓好基础教育工作，解决少数民族干部队伍来源问题。受历史、自然因素的影响，大部分少数民族散居地区的经济都趋于贫困。由于信息闭塞、意识落后、社会经济发展滞后，加之就学地点较远，相当一部分少数民族学生得不到升入高一级学校就学的机会。这是制约少数民族干部队伍来源的主要问题。一是增加投入，设立少数民族教育基金，对少数民族地区的教育投入给予较大的倾斜，抓好少数民族贫困地区的基础教育设施建设，改善教育条件和教育环境，提供入学率和巩固率，不断扩宽各类少数民族人才的来源。二是设法帮助少数民族学生完成学业，尤其是对于那些学习成绩好但家庭贫困的少数民族学生，可采取募集或是由财政预算拨出一定的经费成立专户的办法，专门用于解决少数民族贫困生的就学问题，帮助他们完成学业。如近年来云南省实施的“三面教育”，实实在在地提高了民族地区的入学率、巩固率，为民族贫困地区的学生提供了更多的就学机会。三是认真贯彻落实中央关于少数民族考生实行照顾的政策，为少数民族考生提供更广阔的就学深造和学习提高的机会。四是面对少数民族学生普遍面对的就业困局，各地政府应加强中小学教育、视学习效果、适当延长高中学制、增加高考“复读”项目、加强预科教育、加强民族地区的师范教育等方法，保证少数民族学生以合格成绩进入大学，保证大学的教育质量，从而在根本上扭转当前少数民族大学生的就业困境或提高其进入公务机构基本素质和能力偏低的问题。

第三，大批量派出民族地区的民族干部到内地挂职锻炼或交流任职。干部培养应纳入民族地区社会经济发展的总体战略。且选拔层面要尽量避免“内卷化”和“内循环”，让民族地区社会的网格化关系能发挥一定的作用。同时，选送少数民族优秀专业技术人员到国外留学进修，选送少数民族中青年干部到内地高校培训，重点培养高层次专业技术人才和熟悉现代经济管理等方面工作的干部。实践上可采用基层干部培养和选拔先行的办法。目前民族干部的培养重点应放在基层，特别需要整合和延伸藏区的“9+3”政策，大学生村官计划等政策的功能和作用。