农业保险政府补贴政策的经验与启示

■ 李晓晖 博士（北京物资学院劳动科学与法律学院 北京 101149）

政府补贴农业保险的局限

（一）财政补贴农业保险对提高参与率的作用有限

政府财政补贴农业保险对提高农户参保率有促进作用，但是一些国家的实践也证明二者之间并不是简单的正比关系，也就是说提高补贴比例并不代表农户的参与率会有相应比例的提高。以美国为例，在1980年以前美国的农作物参保率不到10%，在1980年开始全面开展农作物保险制度，第12次修订《农作物保险法》，将农作物保险作为农业灾害保障的主要形式，并把保险项目扩展到所有农业占重要地位的县，为了提高参保率，该法规定，以作物平均产量的50%和65%为其保障水平的投保农民，政府补贴报废35%。即使在这种政策的推动下，美国农作物的参保率也没有达到其预期的50%。1989年，美国农作物的参保率为40%，而赔付率却由1980年以前的平均1.01上升到了1989年的1.41，而且地区之间存在着很大的差别。

农户对于政府财政补贴的敏感度之所以没有达到预期，主要是因为保费并不是农民参加农业保险所考虑的唯一因素。根据美国农业部的调查，首先，农民购买农业保险的积极性受到其他可选择的风险管理手段的影响，只有那些以农业收入为主要收入，且不具备大量资金的农民才更愿意参加农业保险。其次，大量农民是“风险爱好者”愿意自己承担生产风险，而不是转移风险。除此之外，当时的美国还存在着农业保险与传统农业灾害补偿相重复的问题，使农民更愿意把灾害补偿看成是免费农业保险而不再参与农业保险的问题。

（二）经营管理费补贴降低了保险公司的风险责任

保险公司经营的根本目的在于盈利，保险公司的经营中同样存在着逆向选择现象，因此政府对保险公司的经营管理费补贴有可能成为保险公司牟利的手段。

比如保险公司会自觉选择更利于其获得更多政府补贴的经营方式，但这种经营方式从整个社会的角度来讲可能是不合理的。市场的供给过剩必然导致价格走低，而由这种市场波动带来的损失也必然要由农户和保险公司共担。

（三）政府补贴并不是降低道德风险和逆向选择的有效途径

道德风险和逆向选择问题是农业保险在推行过程中的两大难题，主要原因在于通过收集信息资料来减低信息不对称现象的成本过高。为了确定准确的补贴比例，政府所付出的成本与保险公司获取信息的成本同样是巨大的。美国学者JerryR.Skees于2000年对政策性农业保险曾做过如此的评价。即，“如果效率是农业保险的一个实施目标的话，那么世界上没有一个例子能够证明政府补贴下的农作物保险是成功的”。Halcrow就此提出消除逆向选择和道德风险的有效途径是要实行区域性的保险的方法。也就是将参保农户按照县或其他单位进行划分组，拟定补贴比例时以县域而不是单个农户的平均损失为单位计算。由于扩大了赔偿单位，从而降低了保险公司获取信息的成本，而单个农户不再具有道德风险和逆向选择的动机。但是区域险也并非无懈可击，其问题就在于保护了大部分农户及保险公司的利益，却使那些损失比例高于县域平均水平的农户无法获得充分的赔偿，提高了这部分农户的相对损失。实行政府补贴，并不能从根本上降低获取更加微观信息的成本，而如果将之交予地方机构，其成本可能会更高。加之由于能够获得政府补贴，农民只需要付出很小的成本就能够获得赔偿，他们更容易放弃预防风险和灾害管理的努力，从而加剧道德风险的发生。

国外政府补贴农业保险的经验

（一）以完善的法律制度为基础

完善的农业保险制度离不开以法律为基础，农业保险补贴是农业保险制度体系的重要组成部分，因此，用法律规范农业保险补贴制度是提高农业保险补贴效率的关键。从一些国家的实践经验来看，几乎都离不开循序渐进的立法为基础。在一些农业保险实施比较成功的国家，都有专门的法律对农业保险的补贴比例进行规定。并且这些法律会随着实践的深入而得到不断修正。美国自1980年正式在全国范围内推广农作物保险至2000年，共经历过三次相关法律的修订，每次修订，都对政府补贴率做出了详细的规定（见表1）。

（二）适当推行强制性投保以保证一定的参保率

表1 美国农作物的保费补贴注：产品保障水平=预期产量的百分数/预期价格的百分数。资料来源：庹国柱 李军《农业保险》，2 0 0 5年，第7 7页。

由于保险业经营要求符合大数原则尽可能在更大范围内分摊风险的特性，农业保险在实施的过程中有必要选择适当推行强制性投保方式，以保证一定程度的参保率。这一点也是从国外一些农业保险实践中得出的经验。从制度变迁的角度来讲，美国、加拿大、日本以及其他国家都是一种强制性的制度变迁，由政府提供这种现代化的农业风险管理制度，因为这种制度无法或难以由农民及商业保险公司自发的达成，不能或不容易形成所谓的诱致性制度变迁。适当的强制性投保是推动农业保险制度迅速发展的有效手段。

（三）不断开辟新的资金来源

农业保险政府资金补贴在很大程度上取决于国家的经济实力，农业保险补贴是长期的投入，这对于任何国家的政府来说都是一种财政压力，因此一些国家在实践农业保险的过程中开始寻找除政府补贴之外的资金来源。以美国为例，1987-1995年的年平均巨灾赔偿超过150亿美元，1997年巨灾风险使农业保险业损失超过220亿美元。据推测，每一个灾害事件最大预期损失可能超过500亿美元。单纯依靠再保险市场已无足够灾害能力应对农业灾害风险。在这种情况下，美国开始考虑将保险市场与金融市场相结合，把金融市场的资金引入农业保险市场。具体说，它通过发行具有特定约束条件的要求权，并将其直接卖给金融投资者来达到转移风险的目的。从20世纪90年代起，美国进行了这方面的实践，并取得了成功。

对我国推行农业保险政府补贴政策的启示

（一）完善农业保险补贴的基本框架

建立完整的农业保险补贴框架是保证农业保险补贴资金物尽其用，充分发挥其在推动农业保险事业方面作用的关键。纵观国外开展农业保险的实践经验，通常会建立从中央到地方的多层经营框架，而农业保险补贴依附于农业保险的经营，贯穿农业保险经营的始终，就会自然的形成一种多层次结构（见图1）。

我国现有的农业保险补贴的基本结构是以政府为主导，从中央政府到地方政府还没有专门的机构负责农业保险补贴的执行，农业保险补贴与地方财政资金缺乏严格的区分，有必要在现有模式的基础上建立更加完整的农业保险补贴管理模式。

首先，要成立专门进行农业保险管理的国家级保险公司或风险管理机构，这个机构不直接经营农业保险，而是作为农业保险的经营的最高级管理机构，负责制定农业保险的相关政策，规范农业保险的承保标的，确定各地区的补贴比例及农业损失的理赔标准等，并对农业保险的执行状况进行监督和检查，同时为各个经营农业保险的商业保险公司或农业合作社提供再保险支持。其次，中央财政预算依然是农业保险补贴的最高级资金来源，直接面对地方财政和中国农业保险公司，我国现有的中央财政与地方财政按比例分担保费的机构可以在新的农保补贴框架中继续应用，但不仅要提供直接保费补贴，还要为经营农业保险的保险公司提供税收优惠及经营管理费补贴。

商业保险公司或农业合作社是具体承办农业保险的机构。虽然完全政府经营的农业保险在起步阶段可以使农业保险补贴尽快走上轨道，但国内外的实践经验都证明，完全的政府化经营往往会导致效率低下，运行僵化，缺乏应有的激励机制且不能有效的遏制道德风险和逆向选择。因此，政府主导下的商业保险公司经营或农业合作社经营的农业保险将是我国农业保险的主要发展趋势。作为具体承办机构，可以得到中央及地方两级政府在税收及经营管理方面的补贴，又由中国农业保险提供再保险业务，这就同时降低了经营农业保险的经营风险和经营成本，从而提高其开办农业保险业务的积极性。

（二）农业保险走向金融市场且提升自身造血能力

美国通过农业保险市场与金融市场相结合，引进金融市场资金从而提高农业保险市场自身造血能力，降低了国家财政的压力。美国这种模式是在其农业保险制度已经相对成熟的情况下实施的，目前我国的农业保险还处于起步阶段，不可能立即引进这种具有相对高风险的资金执行和管理模式，但是，这为我国农业保险将来的发展提供了新思路。我国农业保险的发展趋势必然是标的不断丰富，补贴水平不断增长，如果有新的方法使农业保险市场能够完成自主造血，就可以将更多的资金应用于其他国家建设部门。仿照美国的模式，可以由中国农业保险公司成立农业保险风险基金，加入到金融市场运营中去，在政府的引领下，运用金融市场的衍生工具，利用资本市场与农业风险的极小相关性特点，适当提高利息率来吸引社会投资。

当然，农业保险要想成功的参与金融市场，就必须促进农业保险技术创新，包括农业保险风险监测技术，农业保险的理赔技术等，使运营制度与技术创新相结合，提升农业保险自身的市场竞争力，使其逐渐走向成熟和可持续发展。

（三） 确立差别化的农业保险补贴比例

农业风险的多样性导致了农业生产损失在勘定及赔偿方面的复杂性，这就对政府制定农业保险补贴比例带来了困难。各国在确定其农业保险的补贴比例方面也遵循了不同的原则，如美国的农业保险补贴比例是按照保障水平的不同来区分的，保障水平越高补贴比例越低；日本则按照不同地区的不同风险发生频率来确定补贴比例的，风险高的地区，通常政府的补贴比例就高；在经济水平较为落后的亚洲地区，农业保险补贴往往与其他一些社会经济制度相联系，如菲律宾就依据农户是否参与贷款来规定不同的政府补贴比例，有贷款的农户被强制要求参与农业保险，非贷款农户享有的政府补贴也要高于贷款农户。

综合看来，政府确立农业保险补贴比例时可选择四种方式：一是按照不同保险费率确立补贴水平，保险费率越高，补贴比例就越高。二是按照地区差异确定补贴水平，这主要考虑了农业风险发生的区域性特征。三是实行固定保费补贴比例，即将保费按照一定比例在农户及保险公司之间分摊。四是按照不同标的提供不同比例的补贴，给予每一单位相同保险标的固定的保费费用。后两种方式虽然固定的对象不同，但本质上都是实行固定保费补贴比例的。从实施的复杂性上考虑，固定补贴比例的做法也更容易达成。

1.庹国柱，李军.农业保险[M].中国人民大学出版社，2005

2.庹国柱，王国军.中国农业保险与农村社会保障制度研究[M].首都经济贸易大学出版社，2002

3.龙文军.农业风险管理与农业保险[M].中国农业出版社，2009

4.陆蓓蓓.我国财政补贴农业保险问题研究[D].华东师范大学，2009

5.张晓云.外国农业保险补贴方式及经验教训.财政研究，2004.9