国库现金管理的中美比鉴

武彬

日前，财政部在其发布的《财政部关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》中要求各级财政部门要加强国库资金管理。笔者联系的业内人士表示，我国现在国库现金管理实际上已经开始操作，但是数量有限，操作方式比较单一，建议借鉴国外国库现金管理的经验，目前这项实践在国际上已经相对成熟。于是笔者研究了美国国库现金管理的经验并与我国进行了比较。

美国政府是世界上最大的交易者。像其他经济代理一样，美国国库努力维持现金余额的平衡，冲抵非预期和短期的收支差额。可以说美国国库现金管理历史悠久、经验成熟，在配合中央银行货币政策、提高国库资金使用效益方面取得了显著成效。近年来，随着我国财政收支规模不断扩大、中央银行国库存款迅速上升，我国借鉴国外先进经验也逐步开展了中央国库现金管理的探索。

自1913年成立之日起，美联储一直承担着管理美国联邦政府国库的职责。美国财政部在美联储开设国库一般账户（简称TGA），所有财政收支活动都通过该账户进行。从国库现金管理的目标来看。我国国库现金管理以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标，本质上是单一目标。美国国库现金管理最初也是单一目标，即配合中央银行货币政策。此后随着实践发展，美国国库现金管理将获得国库投资收益作为其新增目标。在这两个目标中，配合中央银行货币政策始终是首要目标。这充分体现在SFP计划中（2008年金融危机后推出的补充融资计划）。SFP票据是付息国库券，而SFP 专户不计息，所以在SFP计划中财政部是以牺牲国库收益为代价，配合美联储管理市场流动性的。

从国库账户设置来看，中美实践既有相同之处，也有不同之处。TGA账户类似于我国财政部在人民银行开设的国库单一账户，但TGA账户不计息，我国国库单一账户计息。TT&L; 账户类似于我国商业银行国库经收业务开设的待结算财政款项账户，负责经收所有财政预算收入（TT&L;，即1977年实行的票据计划，是美国现行国库现金管理的基本框架）。TT&L;票据账户与目前我国财政部门在商业银行开设的财政专户略有相似之处，但存在本质差别 ：一是账户开设目的不同。我国财政专户主要用于管理各种非税收入，TT&L;票据账户主要目的是维持TGA账户余额的相对稳定和接受国库投资以获得合理投资收益。二是资金分布不同。我国仅将部分非税收入纳入财政专户管理，美国将大部分国库资金存于 TT&L;票据账户。三是管理方式不同。我国财政专户与国库一般账户属于并列关系，财政专户自收自支，人民银行不参与财政专户管理 ；美国TGA账户与TT&L;票据账户属于主从关系，TT&L;票据账户只接受国库投资，没有对外支付功能，财政部和美联储都可以对 TT&L; 票据账户实行有效监控。

美国国库现金管理经历了近一百年的发展，各方面的制度要素都比较完善：定价机制由行政定价发展为行政定价与市场定价相结合的双轨制，

投资期限由活期存款发展为活期、定期存款并存，投资方式由被动投资发展为以被动投资为主、主动投资为辅，监控方式由静态监控发展为动态实时监控，管理模式由分散管理发展为集中管理。

此外，从国库定期存款实践来看，我国的制度规定和具体做法与美国既有相同之处，也有不同之处。相同之处主要包括：两国都由财政部和中央银行共同参与、公共管理 ；定期存款操作都借助中央银行公开市场操作业务系统组织招投标，并采用单一价格方式决定中标利率；都要求中标银行对国库存款提供相应抵押物等。一是战略定位不同，我国把国库定期存款作为国库现金管理的主要操作方式，而美国主要将其作为削平TGA账户余额尖峰的工具，一般只在国库现金流入非常高的时候才使用。二是投资期限不同，我国国库定期存款的期限一般为3-9个月，而美国一般仅为3-19天。