基于SWOT模型的地方国库现金管理问题研究

中国人民银行西安分行 安喜锋 白守应

1 开展国库现金管理工作的必要性探讨

国库现金主要是指财政部门存放在中央银行国库的存款，但从当前我国财政管理的实际模式来看，国库现金指的是各级政府财政部门存放在相对级次国家金库的活期存款。而国库现金管理指的是在保障财政款项支付需要和安全的前提下所开展的一系列财政管理活动，其目标是实现国库现金余额的最小化和投资收益的最大化。在现代西方国家，国库现金管理和集中支付已成为财政预算管理两大不可或缺的重要手段。本文从以下几个方面来概括开展国库现金管理工作的必要性。

1.1 国库库存余额的持续攀高形成对国库现金管理的迫切需求

近年来，随着我国持续稳定的经济增长以及国库集中收付制度改革的全面推进，地方财政收入实现了大幅增长，国库库存余额也随之大幅上升，尤其是自2004年实行分税制改革以来，地方财政收入和库存余额均呈现出稳步上扬态势。从陕西省财政收入和库存情况来看，从2007年至2011年，陕西省GDP有接近87%的增长，而陕西地方财政收入的增长也达到了101.6%。据统计，2008年至2010年三年时间内，陕西省地方财政库存余额增长了1.36倍。从这个意义上说，地方财政收入及库存余额的持续攀高形成了对地方国库现金管理的现实需求。

1.2 实现国库资金的增值运作是国库现金管理的重要动力

国库库存资金作为货币资金具有时间价值，随其周转使用会产生增值额。在确保资金安全的前提下，利用国库资金的支出间歇，将闲置资金激活，通过适当合理的投资组合，努力实现财政资金收益的最大化，符合有关各方的利益需求。这种日益庞大的国库库存资金可能实现的财政收益，逐渐被各级政府和财政部门所认识，这形成了国库现金管理的重要动力。

1.3 较为成熟的国际经验借鉴为有效开展国库现金管理指明了前进方向

做好国库现金管理，按照既定、合理的方式对国库资金余额进行投资以使其保值增值，已成为一种国际趋势。目前,发达国家均建立了较为成熟完善的国库现金管理制度，对降低国库成本，提高国库运作效率起到了重要作用。纵观国际经济发展史，国库现金管理运作模式基本可分为三个阶段：

一是国库现金全部存入中央银行，中央银行不对这部分资金支付利息。此种模式风险性几乎为零，但无收益。

二是在中央银行保留一定的国库现金余额后，将国库现金的其余部分通过招投标程序存放在相关商业银行。此种模式安全性较高，比第一种模式有较好的收益，但商业银行需要提供等额国债等信誉较高的抵押物来保证。

三是国库现金余额进入货币市场进行短期投资，此种模式安全性最低、风险大，但收益最高。

2 开展地方国库现金管理的可行性研究

地方开展国库现金管理有以下几个前提条件：

一是地方国库有足够规模的现金余额可供运作；

二是国库现金存、流量预测能力不断提高；

三是金融机构对国库资金存在需求；

四是有可供进行国库资金运作的较为发达的货币市场。

能否满足这几个前提条件，将决定地方国库现金管理工作是否能够正常有效开展。鉴于当前地方国库现金管理还处于探索阶段，金融机构需求及货币市场研究方面尚未形成固定的模式，也没有对参与主体进行界定。因此，本文着重从地方国库现金规模和国库现金流预测能力等方面对陕西省开展国库现金管理的可行性进行分析。

2.1 国库现金规模分析

国库现金规模是开展地方国库现金管理的前提条件。近年来，随着陕西经济的快速发展和财政管理体制改革的不断深化，陕西省财政预算收入快速增长，财政收支结余相应地大幅增加，国库现金规模不断扩大，其主要体现在国库库存余额的持续攀升。陕西国库月度平均库存由2004年的65.3亿元攀升至2011年的超过180.1亿元，特别是自2008年以来，陕西国库库存余额增长显著，期间2010年有4个月份、2011年有3个月份月末余额超过210亿元，2011年更是超过上年水平。由此可以看出，自2004年以来国库库存余额底部的逐渐抬高，也即库存资金余额有一个相对恒定的量(下文称库底资金)，这部分资金始终存放在人民银行，且目前已具一定规模。若以2007年底库存作为起点，目前始终有超过50亿元的国库资金长期放置在人民银行，没有参与到社会资金的周转中。因此，从国库资金操作规模这个方面来说，陕西省已经基本具备了开展地方国库现金管理的初步条件。

2.2 国库库存波动趋势分析

近几年来，陕西省国库库存增长呈阶段性起伏波动。国库库存增长较快，大致呈现先增后降态势。2004年以来，省级国库库存可以2005年和2008年为分界点，划分为三个阶段：第一阶段为2004年至2005年初，库存较低，波动幅度不大；第二阶段为2005年至2008年初，库存增长迅速，主要得益于分税制改革的政策效应释放，导致国库预算收入入库额增长迅速，但波动较大；第三阶段为2008年初至今，受金融危机和2007年高增长高基数影响，库存波动幅度有变大趋势。虽然国库库存总体上呈波动起伏增长态势，但通过对历年数据的观察与分析，发现其波动仍有一定规律可循：在年度各月中，往往都存在几个波峰和低谷，一般在每年2、5、7(或8)、10(或11)月库存增加较多；而每年3、6、9及12月库存增量均为低谷，尤其是12月，由于财政预算制度的约束效应，财政支出在时间上呈现出不均衡现象，大量的支出安排汇集在年末。一般来讲，第四季度的支出金额占全年财政支出总额的40%左右，国库库存也随之出现较大幅度的波动。因此，上述国库库存所呈现出的规律性波动，为人们开展地方国库现金管理工作、精准预测库底资金创造了条件。

2.3 国库现金流量预测情况分析

国库现金流量预测包括国库现金流入、国库现金流出以及国库库存量的预测。精准预测国库现金流是做好现金管理工作的基本要求，也是国库现金管理决策的主要依据。为推动国库现金管理工作，从2008年起陕西国库以建立国库现金流滚动预测工作机制为目标，深入开展现金流预测工作，运用计量经济模型，采用按季分月滚动预测方法，分析研究国库现金流运行规律，目前预测工作已初见成效，为实施地方国库现金管理工作打下了坚实基础。

3 地方国库现金管理的SWOT分析

SWOT分析法，即态势分析法，是由美国旧金山大学管理学教授韦里克提出一种战略分析方法。SWOT四个英文字母分别代表：优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机遇(Opportunities)和挑战(Threats)。采用SWOT分析模型对陕西地方国库现金管理所面临的问题进行剖析，深度挖掘开展地方国库现金管理工作所具有的优势、劣势、机遇和挑战，是探索适合陕西实际的地方国库现金管理策略的一个基础，使分析出来的结果更贴近现实，更具有可操作性。

结合陕西地方国库的特点以及地方国库现金管理的特殊性分析结论，运用SWOT分析模型对陕西地方国库现金管理的分析结果如表1所示。

表1 陕西地方国库现金管理SWOT分析

从SWOT分析来看，陕西要顺利开展地方国库现金管理工作，就要在整体上以中央国库现金管理模式为参照依据，并结合陕西地方的实际情况和具体要求，不断建立健全地方国库现金管理制度，制定实施国库现金管理的规范性法律法规，建立有地方特色的现金管理制度安排和模式。在开展地方国库现金管理工作中，要注意把握好地方国库现金管理过程中的资金运作方向，使其与国家宏观政策取向保持一致，同时要兼顾安全性、流动性和盈利性的原则，选择合适的投资品种。此外，要加强财政部门的预算管理，继续深化国库集中收付制度改革，建立动态、科学的国库现金收支预测系统。

4 做好地方国库现金管理工作的思路及政策建议

4.1 建立健全地方国库现金管理制度，制定实施国库现金管理的规范性法律法规

从上文的分析来看，目前国库现金规模高水平的主要症结在于地方，国库现金管理的滞后也主要体现在地方国库现金管理的滞后，因此，地方国库现金管理制度建设任务十分紧迫。整理来说，地方实行国库现金管理的基本法规应由中央制定，由地方结合实际制定与地方国库现金管理相配套的实施细则和补充性规定，从而为规范做好地方国库现金管理工作打下坚实的制度基础。当前制定和实施国库现金管理的规范性法律法规的重点在于，从法律上明确地方国库现金管理的主体、目标、运作模式和操作步骤，明确在地方国库现金管理过程中，财政部门、人民银行、商业银行以及地方政府各自所承担的工作职责，真正做到地方国库现金管理相关部门各司其职、各负其责、协调规范，从而实现地方国库现金管理制度化、规范化和程序化。

4.2 建立科学的预算管理体系，提升国库闲置资金的利用效率

预算收支的科学管理，是进行国库现金管理的基础。人民银行国库部门应与财政部门、统计部门等相关单位之间保持紧密联系和协调沟通，学习借鉴国内外有关预算管理好的做法，结合当地实情，建立科学的预算管理体系，加强财政部门预算计划编制工作。同时强化对预算执行过程的管理和监督，以期减少在预算执行过程中出现“特殊”事件对国库收支造成影响，从而能够准确把握国库资金收支状况，以及年度、季度甚至每天的资金运行规律，进而掌握国库现金收支的具体变化情况，并结合经济运行态势，制定科学的国库现金管理策略，提高国库闲置资金的利用效率。

4.3 进一步改进预测技术和方法，增强地方国库现金流预测精度

通过近年来的预测经验发现，很难利用一种预测方法实现国库现金流的理想预测。因此，要在已有国库现金流预测的基础上，不断改进和完善预测技术和方法，实现对库底资金的精确预测。

一是要重视各种分析研究方法、计量经济模型的综合运用，对预测结果开展更深层次的数据挖掘，加强对相关影响因素的分析和校验，从而进一步增强预测结果的准确性和可信性。

二是要尝试应用多种修正方法来提高国库现金流预测精度，例如利用不同频率的预测对象进行交叉预测相互修正、结合预测方法进行季节特性调整等，从而达到更好的预测效果。

4.4 与国家宏观调控政策相适应，加快地方国库现金管理进程

国库现金管理是财政集中收付制度改革的重要内容，也是改革进一步深化的必经途径，国库现金管理与货币政策的协调事实上是财政集中收付制度改革与货币政策的协调，是我国现阶段财政政策与货币政策协调的重要内容。因此，人民银行和财政部门等相关单位应统一认识，本着求大同存小异的原则，加强沟通与协商，妥善解决存在的分歧和难点问题，在国家宏观调控的总体要求下，借鉴国际及我国中央国库的操作经验，合理兼顾财政政策与货币政策需要，同时，坚持地方需求与中央层面操作相结合的基本准则，积极稳妥地加快地方国库现金管理进程。

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