中蒙经贸合作的现状、问题及对策

图门其其格，王悦歆

(1．内蒙古大学 蒙古学学院周边国家研究所，内蒙古 呼和浩特 010021;2．内蒙古大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010021)

蒙古国是中国重要的北方邻国。自1990年以来，中蒙两国在政治、经济与社会文化方面的关系步入正常发展的轨道，尤其是随着经济全球化和区域一体化的发展以及蒙古国矿产资源的开发，中蒙之间的经贸关系更加密切，但随着双方合作的深化，出现的问题不容小觑。虽然这些问题目前还没有影响到中蒙关系的大局，但可以说已经影响到了两国的民间互信及友好关系。如果不加以重视解决问题，可能会对中蒙关系造成负面影响。

一、中蒙经贸合作的现状

自1999年以来中蒙两国经贸关系进入了快速发展时期。两国经济形势日趋稳定，经济保持逐年增长，贸易环境不断改善，为中蒙贸易的快速发展提供了良好的条件，中蒙贸易额在蒙古国对外贸易中的比重逐年增多。进入21世纪以来，中蒙经贸合作关系持续升温。尤其是随着中蒙两国经济的高速发展，两国的经贸合作进入了全新的发展阶段。目前，中蒙合作进入了战略伙伴关系的新阶段，两国经贸关系发展连创新高，处在历史最好的时期。当前，中国与蒙古国企业间的合作广泛，尤其在地质矿产勘探开发、餐饮、贸易、房地产、建材、轻工业、畜产品加工等领域已经打下了良好基础。中蒙贸易额虽然在中国的对外贸易中的比重较少，但蒙古凭借其丰富的自然资源，成为中国的重要经济合作伙伴国。

2011年蒙古对外贸易额首次突破100亿美元大关，达到了110亿美元。2011年的中蒙进出口总额为63．3亿美元，占蒙古外贸总额的56%。其中，中国自蒙古进口43．7亿美元，占蒙古出口总值的91．3%;中国向蒙古出口19．6亿美元，占蒙古进口总值的30．1%。中国已连续13年成为蒙古第一大贸易伙伴国。蒙古出口中国主要商品中煤炭22．24亿美元、铜矿石和精粉9．64亿美元、铁矿石和精粉4．37亿美元、原油2．52亿美元;蒙古进口中国主要商品中钢材建材1．19亿美元、货车2．72亿美元①。

由上述图表可以看出，2011年蒙古对外贸易增幅很大，但结构进一步失去平衡，对中国的贸易依赖进一步加大。从进出口贸易结构来看，向中国的出口额占蒙古出口总额的91．3%，达到了历史新高，而且大多为矿产资源类产品。蒙古从中国的进口额从过去的第二位跃升为第一位，达到了30．1%。

表1 2011年蒙古国产品出口国家(地区)分布情况：

图1 2011年蒙古国产品出口国家(地区)分布情况

中国也是蒙古国的最大投资来源国，并且连续14年保持最大投资国的地位。

2011年，外国在蒙古的投资随着蒙古矿业开发而得到增加，其中中国的投资企业累计达到4072家，投资额进一步增加，其中占投资额第一位的是地质勘察勘探开采及石油行业，为25．03亿美元，占71．86%②。

表2 蒙古进口产品国别分类(美元)

图2 蒙古进口产品国别分类(美元)

表3 在蒙中国投资：(投资额及企业数量)中国在蒙古国的直接投资—按行业$1'000 US 1000美元

资料来源：中华人民共和国在蒙投资企业总商会提供．

从以上数据可以看出，中国与蒙古国的经贸联系越来越紧密，目前已成为蒙古的最大贸易伙伴国家，投资总额也达到了34．84亿美元。虽然两国的贸易及投资额都达到了历史最好水平，但数字背后潜藏的问题与矛盾也比较突出。

二、中蒙经贸合作中存在的问题

中蒙经贸合作关系发展迅速，也产生了一些亟待解决的问题，但中蒙双方对存在的问题看法不尽相同。以往看到中国学者的论著主要是从中方的角度看待存在的问题，但蒙古学者也有他们自己的看法。为此，本人于2012年6月赴蒙古国进行了为期一周的实地调研。通过与蒙古有关方面的专家学者、官员、企业家及民众交谈，总结他们关注和反映的问题主要集中在以下几个方面。

1.对华贸易依存度过高，引起蒙古各界的担忧

如上所述，2011年蒙古对华出口占其总额的91．3%，已连续13年居第1位，更是首次突破了90%的大关。从中国的进口额一直以来占蒙古进口总额的第二位，而2011年却占到其总额的30．1%，赶超俄罗斯跃居第1位。对于蒙古对外贸易结构的这样一个态势，所有受访的蒙古官员及专家学者对此都忧心忡忡，认为这样的贸易结构过于单一且不尽合理，过分依赖某一个国家的市场对于蒙古国的国家经济的稳定性及安全性均造成了潜在的威胁。以额尔登特铜钼矿为例，该矿为蒙古国目前开采最成熟的矿床，所产铜矿粉95%出口至中国。蒙古人担心如果国际市场上铜的价格下跌或中国对铜的需求下降，蒙古的经济将受到巨大冲击。

2.中国对蒙投资结构不合理，矿产领域居多

在矿产开发领域，因蒙古国的矿产资源如铜矿、金矿、煤矿、铀矿和石油等主要分布在与中国接壤的西部、南部和东部各省，这为中蒙两国在资源勘探领域的合作提供了便利。中国在蒙古国投资地质勘察勘探开采及石油行业企业有136家，占到中国对蒙古直接投资总额的70%以上。中国的对蒙投资过分集中在矿产领域，而大部分矿产品未进行任何加工直接出口到中国。这样的投资结构引发蒙古民众的普遍不满，认为中国只想得到廉价的矿产资源，而没有顾及蒙古国的可持续发展。也有民众认为出口矿产资源给中国，看得见中国口岸及口岸经济的发展，蒙古地方和民众却没有得到实惠，基础设施未得到改善，环境反而遭受严重破坏，地方政府和牧民付出了自然环境恶化所带来的沉重的代价。

3.蒙古的支柱产业被中国人所垄断，引发民众强烈不满

目前，从蒙古国国内的市场情况来看，蒙古的支柱产业之一的畜牧业产品中的畜皮收购被中国河北商人垄断，畜毛收购则被内蒙古巴彦淖尔商人垄断。蒙方认为由于出现了垄断现象，价格受到中方控制，不利于蒙古经济社会的健康发展。

4.在蒙中资企业产生的问题

(1)不重视自然环境的保护所产生的问题

矿业开发对蒙古的经济确实起到了拉动作用，但对自然环境造成的破坏也相当严重。在蒙古投资最大的国家是中国，中国的投资主要集中在矿业领域，而且蒙古国的矿产品大多出口至中国市场。所以，出现问题也自然与中国企业产生联系。其中一个重要问题是在蒙古投资开发矿产业的企业大多为中国的私营企业，其中部分企业把已经在中国淘汰的落后工艺拿到蒙古，把在中国因对环境污染严重被关停的项目拿到蒙古开发，而对自然环境不采取任何回填修复手段和治理措施，对蒙古的自然环境造成了很大危害。另一个问题是在矿业开发运输过程中，因蒙古的基础设施较为落后，需要大规模修建公路、铁路等设施。修建公路、铁路本身对自然环境有一定的破坏。近年来，随着塔本陶勒盖煤矿的部分开采，运往中国边境口岸的大型运煤车激增，有些地方虽然有公路，但走公路每辆车只能拉60吨，为了多拉煤，获取最大利益，运往中国边境口岸的大吨位货车每次拉煤100—120吨，每天600辆，在草原上肆意开路，草场破坏非常严重。因沿途均为戈壁沙漠地带，大货车所到之处，尘土飞扬，遮天蔽日，对人、畜、草的负面影响极大。以上的现象引起环保人士和当地牧民的强烈反对，曾多次举行抗议活动。

(2)企业文化差异引发的相关问题

在蒙一些中资企业不受欢迎的另一个原因是文化排斥所引起的。在蒙古国政府决定开发本国矿产资源，加快经济发展的同时，蒙古的官员和专业人士就曾经对西方发达国家的矿山业进行了全方位的考察，认同西方国家将人视为最为宝贵的财富的理念，认为工人应该得到最起码的生活上的满足。而中国企业的文化则是先吃苦，后享受。工人一般是在比较艰苦的环境中工作和生活。这个问题在中国较为普遍，但在蒙古却成了大问题。蒙古人认为中国企业在蒙古开矿重视经济利益却不尊重蒙古人的基本人权，没有正确对待蒙古工人，排斥情绪严重。而西方国家在蒙古投资设立的矿山企业，不但员工的工作条件较好，且配有良好的吃、住、行配套设施，允许定期回家探亲等。对比之下，中国的企业形象大打折扣。因此，企业文化的因素在中蒙经贸关系中的影响也不容忽视。

(3)中国在蒙古企业的税收问题

中国在蒙古投资企业的私营企业利润与税收收入数据一直不是很透明的，据2011年蒙古统计局的数据，在蒙古纳税前100的大企业中，中国企业只占7个。利润与税收的不一致自然引起蒙古民众的不满。中国是蒙古第一大投资国，又是第一大贸易伙伴国，但在纳税方面却与之地位不相称，由此引起蒙古方面的质疑和反感情绪。

5.中国劳务人员在蒙古遇到的问题

随着蒙古经济的快速发展，中蒙两国经贸合作的日益密切，对蒙古的劳务输出增多。但在劳务输出过程中出现的一些问题引起蒙古国内民众的不满，也成为极端民主主义组织肇事的由头。这些问题包括:

(1)在蒙古的中国劳务人员比例大，引发蒙古人的担忧

《蒙古国国家安全构想》(2010年)中指出，为保障蒙古的人口安全，在蒙古的外国公民不得多于蒙古总人口的3%，一个国家的公民不得多于1%，而据说在蒙古从事矿业、建筑、餐饮及其他行业的中国公民大约有几万人，远远超出了于1%的界限，而且有一部分是非法从事劳务活动，这是令蒙古政府和民众十分担心的问题。

(2)在蒙古的中国工人违法现象时有发生

在蒙古的建筑工地工作的大部分是中国工人，而这些中国公民中的很多是通过旅游签证来到蒙古的，违反了蒙古国法律，持过期护照在蒙古国打工。另一方面，这些工人文化素质普遍不高，对蒙古的相关法律一无所知，更缺乏法律意识，所以因各种事端引起的打架斗殴等触犯法律的事件时有发生，甚至发生过人命案件。

(3)在蒙古的中国工人嫖娼现象严重

在蒙古的中国工人清一色为青壮年男性，性需求旺盛，在蒙古招妓或以金钱利诱妇女发生性关系的情况较为普遍。这也是引发两国民间各种事端和冲突的原因之一，也是蒙古极端民族主义组织宣传惑众的由头。

三、中蒙经贸合作受关注的问题

虽然因上述因素招致中国企业在蒙古发展屡屡受挫，但中国对蒙古国的经贸合作与投资热情似乎一直没有减退的迹象，对中蒙经贸合作中的问题也有不同的反映，受关注的问题主要集中在以下几个方面:

(一)蒙古投资环境不够稳定，政策变化快，影响了外商投资

尽管近年来蒙古国政局较为稳定，但是蒙古国在矿业开发过程中不断调整矿业法律政策，提高矿业投资的门槛，使得中国及其他国家的投资者感到不安。上世纪90年代起，蒙古国政府为吸引外商投资，着手制定一系列优惠政策，承诺为外商提供优质服务和公平稳定的法律环境。2001年蒙古政府确定了引进外资的重点行业目录，包括农牧业、开采行业、加工行业、基础设施行业、建筑业等。2006年7月，蒙古国家大呼拉尔对1997年制定的《矿产法》进行了修订。新《矿产法》将“正在或可以进行的生产足以影响国家安全、国家和地区经济社会发展，或每年产量占国内生产总值5%以上的矿”定义为战略矿，将15个大型矿产列为国家控股的战略矿点。加大了蒙古国家对矿产资源的控制力。2010年，蒙古再次对矿业法律政策进行调整，4月底颁发了一项无限期停止颁发新的探矿权证并停止转让探矿权证、采矿权证的总统令。理由是为强化矿产资源整体开发秩序，提高蒙古政府收益比例，增加政府对矿产开采的参与力度。2012年5月，由中国铝业斥资10亿美元对蒙古南戈壁公司的煤矿的收购事件引发蒙古政府又出台一项新的法律措施《外国投资战略性领域协调法》，该法将三个领域划分为战略性领域，其中包括矿山业、新闻通讯业和银行金融业。如果国外的国有企业在该领域投资或收购其它企业的股份，无论占多少股份，均应得到蒙古国政府的批准。国外的私营企业投资或收购其它企业股份39—49%，须得到蒙古国政府批准，49%以上须得到蒙古国议会批准，还得缴纳20%的税。因此，大选之后进行的塔本陶勒盖煤矿国际招标，中国“神华集团”40%的股份难以保障。中国铝业收购蒙古南戈壁公司的煤矿收购也已泡汤。对华经贸合作中，今后可能仍会出现类似情况。

(二)蒙古交通运输等基础设施建设落后，运力严重不足，影响了双方的经贸合作

尽管蒙古国近几年经济保持较快增长，但因长期投入不足，基础设施建设与生产技术条件落后，电力、交通、通讯、口岸基础设施、矿产资源开发条件等都较差。根据蒙古国中期发展规划，蒙古国将加大城市基础设施建设，实施10万户住宅项目、5000公里公路项目、2000公里铁路项目的建设。但从目前的情况看，蒙古国绝大多数矿点无法通车、通电、通水，没有通讯设施，因此，开发矿产资源受到极大制约。如通过转运或自行修建铁路则会加大投资成本。尽管位于内蒙古乌拉特中旗的甘其毛道口岸和东乌旗的珠恩嘎达布其口岸已经修好铁路，但在蒙古国还没有在建的铁路相衔接。这些问题在一定程度上限制了中蒙经贸合作的效率。

(三)中国威胁论的负面影响

中国经济发展令世界瞩目。中国国内生产总值GDP占世界的比重，从2005年的5%上升到2010年的9．5%③。中国超越日本成为世界第二大经济体。中国的经济快速发展以及中国在政治、军事地位的提高引起了一些国家的不安，中国威胁论在邻国蒙古也有一定的影响。因历史渊源及现实问题的影响，尽管中蒙两国关系日趋紧密，但在蒙古国内一些人的反华、排华情绪依然存在，尤其对中国企业在蒙古开采矿产资源非常排斥。这种不友好情绪会影响中国企业在蒙古国的正常生产经营活动。

(四)蒙古国内各阶层利益、矛盾冲突影响中蒙经贸合作

随着蒙古矿产资源的开发利用，矿产资源开发过程中出现的利益分配不公平、生态补偿机制不完善甚至缺失的情况，严重地损害了当地的地方利益。另一方面，在蒙古国私有化过程中，很多国有资产都流入了部分政治家的手中，贫富差距拉大。在矿产资源开发过程中，少数人暴富，而广大民众却没有得到实惠，贫富差距更加严重。再就是在矿产资源开发过程中政府官员贪污受贿现象严重，民众对此怨声载道，将不满转移至在蒙古活动最频繁的中国人，认为蒙古部分政治家出卖蒙古国的利益给中国投资商，而蒙古民众却没有得到益处。这也是中蒙经贸合作中的障碍因素之一。

四、解决问题的对策建议

基于以上分析，可以看出中蒙经贸关系受多方因素影响，既有历史问题的因素，也有现实问题的因素，同时也有利益诉求不同而产生的矛盾。中蒙两国应本着互惠、互利、互信的原则开展合作，及时调整对策。

2010年6月2日国务院总理温家宝在“中蒙经贸合作论坛”上发表了题为《深化互利合作，促进共同发展》的致辞。为共同推动中蒙双边经贸关系指明了重点。即重点推进矿产资源开发和基础设施建设领域投资合作;中国政府支持企业更多进口蒙方农牧产品，鼓励企业把资金更多地投向就业多、能尽快改善当地居民生活的项目，愿意逐步增加对蒙方的经济援助，加大对农牧业、教育、卫生、减贫等民生领域的支持;双方应抓好《中蒙经贸合作中期发展纲要》的落实工作，并继续加强战略性问题的研究;进一步巩固和加强两国在东北亚区域经济合作、上海合作组织、亚欧会议等多边合作框架下的联系。

要落实好这些建议，应从以下几方面做一些深入细致的工作。

1.为增进相互信任做更多实际工作

近年来，中蒙之间的高层互访不断，有力的促进了中蒙之间的政治互信和睦邻友好关系。2011年，中国国务院总理温家宝和到访的蒙古国总理苏赫巴特尔·巴特包勒德6月16日在北京签署联合声明，宣布两国关系从睦邻伙伴关系提升为战略伙伴关系。两国的政治关系有力的推动了两国的互信。但如何将战略伙伴关系的实质应用到双方的实际工作中是两国高层所面对的主要任务，也是促进民间交流的实质性工作，所以双方政府应高度重视交流与切磋，在加强高层互访的同时促进民间交流工作的开展，打好相互友好与信任的基础。

2.积极开展文化交流活动，促进相互了解和支持

中蒙两国经贸合作的顺利开展，不仅在于两国政府间的合作和沟通，也在于两国文化的相互了解与沟通，加强官方和民间的文化交流合作至关重要。今后，中国应该在文化层面上加大力度，多做与蒙古民众情感交流的工作，而不是大张旗鼓的进行形式化的宣传活动。充分发挥“中国文化中心”的作用，这方面应学习“日本文化中心”的经验，面向蒙古大众开放，举办各种讲座、学术活动，刊发各种介绍中国的刊物，介绍中国的大学，鼓励蒙古人学习中文，了解中国文化，做到润物细无声。而不是把中国文化中心设在高档写字楼内，脱离大众，成为摆设。而蒙古国也应加大对游牧文明的研究和宣传力度，从正面对农耕文化和游牧文化的不同之处进行研究分析，而不是采取一味的排斥和贬低的做法，加大文化在中蒙两国政治关系及经贸联系中的催化作用。

3.经贸各领域的合作应平衡、互利

目前，中蒙经贸合作主要集中在能源、矿产资源开发领域，其他领域合作相对滞后。蒙古国经济正在发展当中，大多数产业发展潜力都很大，如建筑、畜产品加工、通讯、生活用品的生产、文化、教育、交通等产业，发展前景广阔。在蒙古国《2007～2021年国家整体发展战略》中明确要建设知识经济和创新型国家。所以，中国企业一是要研究蒙古国的产业政策，调整投资结构，扩大投资范围，避免企业之间的恶性竞争。二是在合作取向上要注重互惠互利，加强多领域合作，促进蒙古经济发展和产业升级。在合作方式上，采取开发与深加工相结合，投资与贸易相结合，工程承包与生产合作相结合等多种合作方式，使中蒙经贸关系有一个从量到质的飞跃。

4.在经贸合作中遵循国际规范

中国在蒙投资的一些企业往往愿意通过不正当手段开展活动，对企业和中国人的形象造成了损害。建议中国企业应规范企业行为，重视对蒙出口产品的质量，提高售后服务水平;企业在蒙进行经济活动时，应选择信誉良好，具有一定实力的合作伙伴;遵守蒙古的法律制度，依法报关纳税，尊重当地的传统与文化，规范自身的言行，文明经商。矿山企业应加大对环境的保护和修复力度，树立企业的品牌形象，以利于长期、稳固和扩大产品市场份额。蒙古国方面也应在中蒙经贸合作中注重良好环境的创建和政策的连贯性，严格管理，杜绝贪腐行为。

5.经贸合作从双边向多边扩展

为了国家的经济安全，避免过分依赖与某一国的经济合作，蒙古国近年来采取了多边合作的经济政策。面对蒙古国的政策动向及第三国对蒙古国的利益诉求以及资源开采方面的竞争格局，中国应积极协调与蒙、俄、美、日等双边与多边伙伴关系，提高企业的竞争力，遏制和化解对我国不利的因素，努力掌握中蒙关系发展的主导权。同时，蒙古国也应在公平公正的基础上协调与多边的合作。

6.注重蒙古国生态环境保护

蒙古国作为亚洲中部的一个内陆国家，其生态环境相对脆弱。近年来，由于全球气候变暖、土地荒漠化等自然因素和超载放牧、无序开发、无节制利用水资源和野生动植物资源等人为因素的影响，蒙古的生态环境遭到一定的破坏。为此，蒙古国政府加大了对环境的保护力度，颁布修订了《矿产法》、《矿产资源特别法》等法律，实施了“绿色长城”项目，出台了“经济向绿色经济转型”等发展方针政策。作为与蒙古国山水相连的邻国，我们在双方的经贸合作中应注重对蒙古国的生态保护，尤其在矿产资源开发过程中更应遵守蒙古国的相关法律法规，在环境保护方面积极合作。蒙古国也应很好的借鉴中国的经验教训，积极有效地落实保护生态环境的法律和政策。

7.加强对双方经贸政策的分析和研究

蒙古国初步形成了比较健全的法律体系，但随形势的变化和执政者的变动，法律修订较频繁，稳定性差。中国的研究机构及企业应通过多种途径加强对蒙古涉外经贸政策和投资、贸易市场的分析和研究。到蒙古投资时，充分考虑法律环境的复杂性和不稳定性，就蒙古的整体投资环境和相关行业法律法规进行深入调研和评估，并密切关注当地法律变动的情况，及时调整决策和部署。另一方面，蒙古也应加强对中国的研究，及时了解中国的相关政策法规，为双方的经贸合作可持续发展作出贡献。

［注 释］

① 数据由中华人民共和国在蒙投资企业总商会提供．

② 同上．

③ 三连跳!中国去年GDP占世界9．5%．华侨网 数字报，2012－3－25:B01．

［1］ 蒙古国统计局．蒙古国统计年鉴［M］．乌兰巴托，2012．

［2］ 许海清．基于利益共享的中蒙经贸合作关系研究［J］．东北亚论坛，2011，(5)．

［3］ 芳芳，图门其其格．中国对蒙古国直接投资的现状及影响分析［J］．内蒙古财经学院学报，2009，(4)．

［4］ 德·哈音夏尔瓦．蒙古国经济发展前景及与东北亚各国的经济合作［A］．中国共产党与蒙古人民党理论研讨会［C］．呼和浩特，2011．

［5］ 霍文．环境问题日益凸显 水资源短缺制约蒙古国发展［DB/OL］．新华网，2011－11－08，09:50:52．

［6］ 娜琳．金融危机以来蒙古国经济及中蒙经贸合作［J］．东北亚论坛，2010，(5)．

［7］ 温家宝访蒙古国促中蒙睦邻互信伙伴关系再上新台阶［EB/OL］．http://www．chinanews．com/gn/news/2010/06－07/2328540．shtml，2010－06－07．

［8］ 蒙古消息报(中文版)．2011－2012年相关文章．

［9］ 焦芳．低碳经济与中国对外贸易发展［J］．贵州财经学院学报，2011，(2)．